政府会计准则制度下中小学全面预算绩效管理构建

周文珍 南宁市第三中学

引言

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的公布标志着全面预算绩效管理时代已然到来。同时，为深入贯彻、全面实施这一指导意见，财政部及地方政府也结合实际作出有益探索，纷纷出台有关暂行办法等相关文件，为行政事业单位全面实施预算绩效管理奠定良好基础。全面预算绩效管理工作的深入推进历经了从无到有、从有到细、从孤立到系统、从系统到智能的四大发展阶段，高度强调业财融合的高效与智能化管理，从而在信息时代下的新制度实施中，构建财务系统、内控系统、绩效管理系统的一体化和智能化全面支撑。

一、新制度下中小学全面预算绩效管理的实践意义

《关于全面实施预算绩效管理的意见》和新制度分别于2018年和2019年相继推出、全面实施，两项意见机制皆引起所有中小学校的高度关注。全面预算绩效管理的推行是财税体制改革的必然趋势，也是促进国内社会经济相关发展的必要举措。在此背景下，加强中小学全面预算绩效管理，对预算编制、执行、考核、监督等方面都能发挥较大作用，继而整合资源，提升教育能力，促进中小学实现内涵式发展。

公办中小学校的预算资金主要来源于财政拨款，因此，各级政府全面推进中小学的预算绩效管理，对资金使用全程进行全面评价，既能够强化绩效责任，还能够促使教育教学财政资金拨款到位之后的执行效率、使用效果和社会效应全面提升。同时，规范预算绩效管理体系可以及时发现中小学校资金使用是否规范，若不合规需及时纠错，方能力保绩效目标如期履行。另外，目前大部分中小学管理层普遍存在重教学质量而轻后勤管理的客观现象。但当财政预算资金出现使用等相关问题时，不仅会涉及具体学校的责任考核，还牵涉国有资产是否能全面履行保值增值功能。所以，只有全面构建规范而科学的预算绩效管理体系，增强管控意识，提高管理能力，才能使中小学校的整体教学质量与后勤管理水平同频共振，进而以刚性制约为原则，自觉将财政预算支出效益发挥最大，既提升中小学财务管理能力，也是促进全国财务体系提档升级的价值所在。

二、新制度下中小学全面预算绩效管理现状

新制度提出“双基”并行核算理念，既打破了传统“大收大支”时代下的粗放式管理模式，又警醒了各中小学全面关注经济效益与社会价值的共进发展。在中小学的全面预算绩效管理中，以战略发展目标为导向，结合短期与中长期目标适度匹配的分解原则，才能逐步落实预算资金投入产出管理意义。但目前，在全面预算管理实际践行中，重投入轻目标，忽视中长期发展、战略目标与预算紧密的关联关系客观现象常有发生；重申报轻管理，对预算编制、细化、批复、下达、追加及绩效评价各环节关注度不高，缺失专门的预算管理组织机构，难以统筹协调财务、科研、教学、人事、后勤等经费部门的共享意识；同时重执行轻绩效，使得绩效管理工作开展进程受阻。故目前，找到新制度下中小学全面预算绩效管理的主要突破点，并一一优化完善，才能发挥构建初衷。

（一）认知观念亟须转变

目前，部分中小学对已实施的全面预算绩效管理工作定位和认知不够，重视不足，缺乏规范流程。要求在预算部门上报预算初稿时同时上报绩效考核表。但中小学在预算编制过程中，预算部门上报数据还要经过财务人员的统一整理并汇总填制环节，同时对汇总的初稿召开专项部门预算会议，根据发展情况再次对部门预算做出科学而合理的优化调整与分配安排。这样一来，预算工作虽得到了进一步优化，但据预算初稿而编制的绩效申报表却并未改变，这就造成了一个奇怪的现象，即预算编制与绩效分析考核分离。而这样的结果不仅不能全面发挥预算绩效管理实际水平，还能侧面反映出一个底层问题，即中小学目前的预算绩效管理工作重视程度不高，时常流于形式，致使工作开展严肃性受阻。

另外，全面预算绩效管理工作起步较晚、起点较低，虽已走过几个年头，但仍有部分中小学及其预算部门对实施政策、内容理解不透，对工作开展缺少足够人力、物力、财力的支撑，各部门积极参与性也并未得到充分调动。此外，深入宣传工作做得不到位，同时还存在很多部门认为绩效评价工作是会计人员的事情而缺少良性互动沟通，长此以往，中小学资金管控重分配和使用的固化理念将更为根深蒂固，这将加剧“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念真正落实的艰难程度，所以总体来看，中小学全面预算绩效管理的意识层面较为薄弱是影响整体执行的主因之一。

（二）指标设定尚待提升

中小学全面预算绩效管理的考核指标是基于预算资金定期使用所能达成的效果和产出的细化与量化考核内容而具体制定的，一般会根据资金用途涵盖产出、效益和满意度等多个方面。但是全面预算绩效管理的考核指标不能仅涵盖一级指标值，还需根据各学校的需要下设二级、三级指标，如效益指标可细化罗列经济、社会、可持续性深入影响等具体子项，方能助力绩效指标的综合指引。尤其是当一级、二级指标值的定式模式不能完全满足各中小学的实际考核时，更需三级指标的量化分解。但下设的三级指标多由财务人员实际填写，而财务人员常缺乏一定教育教学专业性，因此三级子项指标的设定亦宽泛、笼统，不能从各类财政预算资金支出总目标中提炼与概括出关键性考核指标。

同时，中小学全面预算绩效指标具体设定中还存有一大难题，即其财政资金支出范围较广并兼具公共产品属性，因此，量化指标衡量不能做到全面覆盖。另外，定性指标的设定较为主观，诸如社会效益等方面，其指标评定则比较宏观，故再次增强了量化难度。加之目前在中小学的全面预算绩效管理实际操作中，还没有统一指标设定模式可以遵循，而各中小学的人员配置亦存在差异，因此，指标体系的完善程度更是很难上升到科学性、权威性程度，阻碍中小学预算绩效管理的全面实施。

（三）考核结果应用不足

在中小学全面预算绩效管理的实施后，需在校园内部对年初预算的实际执行进行自我评价，如办公设备采购数量和合格率、学生家长对教学管理的满意程度等，然后形成自评结果，为以后的年度预算提供重要依据。但目前普遍而言，全面预算绩效考核结果应用不甚理想，首先，目标指标值设定不科学易导致预算的绩效考核结果无法应用。其次，绩效考核与学校的实际情况和整体考核不挂钩，对财政资金支出的经济、效率、效益和公平性的评估不全面，故基于绩效评价的完成效果全面分析和经验总结，常存在分析不足、改进不力的实际情况。最后，中小学全面预算绩效管理仍处于探索阶段，评价结果多停留在反映与发现问题层面，严重缺少解决举措，所以目前而言，中小学的全面预算绩效评价水平不高，结果应用停滞不前。

另外，中小学全面预算绩效管理的绩效申报表常是财务人员独立填报，而财务人员仅凭个人理解填写申报表也是后续评价结果参考意义不强的主要原因。特别是新制度深入推进以来，中小学的财务人员职业素养与专业能力略有不足，倒逼现有财务人员通过深入学习与钻研提升自身的综合水平。而预算管控和绩效管理是中小学通向“管理会计”转型的必由之路，但综合素养的全面提升不是一朝一夕之事，还需在掌握理论基础的层面上认真研究并与实际情况深入结合，才能助力中小学预算工作及绩效反馈的结果应用，从而从中积累经验，共同支撑中小学全面预算绩效管理的提档升级。

三、新制度下中小学优化全面预算绩效管理的着力点分析

新制度的改革实现了中小学会计核算系统的创新，并通过“双体系、双基础、双报告”的衔接与分离模式，凸显预算与财务会计的双重主体地位。同时，新制度既加强了预算收支的合理性要求，还可以对运行效率展开对应考核，从而全面提升中小学财务管理的多要素评定视域，故个人认为加强预算绩效管理工作的全面评定和关键点分析，上述全面预算绩效管理在中小学施行的难题便可迎刃而解。

（一）建立科学认知，制定管控机制

在中小学全面预算绩效管理改革的深入推进中，需全面认知绩效管理的地位，并创新管理方式，构建管理制度，方能促进广覆盖、多层次与全过程的预算绩效管理全面落成。在具体执行中，要以校长为首重新认知预算绩效管理工作在实际应用中的贯彻落实，并以身作则，高度重视，全员宣贯，并将预算绩效考核与学校内部预算资金使用部门相挂钩，由财政预算资金的使用部门和财务人员共同参与设定绩效产出指标，以此在校园层面切实建立一个教师职工人人需担责的绩效管理工作氛围。

同时，思想认知是主因，但“无规矩不成方圆”。以全员宣贯思想为文化烘托，以校园战略发展为基本指引，科学制定中小学的全面预算绩效管理机制，进而形成大家按章办事，各司其职的文化底蕴，确保财政资金达到最大效益。具体制定制度时要秉承基本思路，根据中小学预算绩效管理目标适度细化，按照编制、执行、监督与评价等环节环环相扣，并切实应用PDCA循环模型建立标准化体系，同时结合中小学预算执行相关政策、法律法规及其内外环境，对全面预算绩效管理制度作出动态性综合评价，以便发现不匹配之处时及时修订整改，进而促进中小学全面预算绩效管理构建的层层搭建。

（二）梳理绩效指标，制定固定模板

中小学预算支出主要包含基本支出和项目支出两大方面，而纵观中小学每年的预算工作，其实质内容变化不大，基本支出相对固定或呈线性发展趋势，故在设定基本支出绩效产出时，可从资金支付及时率等方面进行定性分析。而项目支出方面，其资金常用于改善办学条件、购置教学仪器等，因此可按照购置数量、合格率等目标为固定绩效指标模板，不仅可以减轻财务人员工作量，还可以对中小学的普遍共性问题展开讨论，就此针对性提出合理建议。

除此之外，全面预算管理是绩效管理的基础，二者体系的优劣决定工作质量和效率。而绩效指标是全面预算绩效管理的客观标准，故系统性而标准化的指标构建要秉承战略指引，克服难点问题，符合相关规划，符合单位职能，同时全面权衡轻重缓急，根据基本支出和项目支出评价特性，分领域、分层级地设定评价指标，才能从财务与非财务、长期与短期、定性与定量全面考量的多视域下，实现中小学预算绩效评价指标考核工具的简明易行与效用提升。

（三）重视结果应用，提升管控质量

在现有的中小学全面预算绩效评价结果应用中，尚未做到评价结果对实际工作的指导作用，而实际脱节的结果反馈将使绩效工作流于表层含义，特别是对于那些仅仅是因为财政制度规定而草草启用绩效考核的中小学而言，绩效考核的存在既不能发挥应用效力，还增加了工作人员的工作量，使校园内部对预算绩效工作褒贬不一。所以，高度重视全面预算绩效考评成果应用并致力于解决方案的执行，对于绩效考核的地位提升饶有意义。同时为了避免绩效评价的形而上学，财务人员与预算部门在评价工作结束后，应及时整理、归纳、反馈评价结果并切实推广成果应用和考核结果激励问责机制，将预算绩效结果纳入政绩考核之中，从而实现中小学预算绩效结果与资金使用效能、效益和预算安排信息公开的互通共享，为中小学全面预算绩效管理持续改进提供有力支撑。

另外，在成果应用中，不能忽视人的主观能动性作用。若中小学缺少专业管理人才且不重视专业人才的培养与引进，也会引起预算绩效管理工作开展不理想的情形发生。而学校要想培养一个或引进一支专业绩效管控团队却很有难度，需联合教体部门、财务部门一起，对年度预算绩效进行综合评价。与此同时，各个中小学还应加强对财务人员相关业务的大力培训，学习各项政策与规定，同时强化较高综合素质和过硬职业操守。此外，责任心也是人才团队搭建中的硬性指标，再结合理论理解的通透与实际执行的历练，提高中小学全体教职工参与全面预算绩效管理的热情，进而达成中小学全面预算绩效管理构建的目的。

结语

综上所述，中小学构建全面预算绩效管理体系既是政府新政的要求，也是自身财务管理水平和精细化管理的重要体现，更是解决中小学教育经费投入和资源需求矛盾的有效通路。所以，提高中小学全面预算绩效管理水平，能起到约束激励作用，并发现管理问题，提出解决举措，从而实现中小学资金使用效益和资源优化配置的管控核心。由此可见，提升新制度下中小学全面预算绩效管理格局，对中小学长远发展具有深远意义。