行政事业单位内部控制信息化建设的探索与应用

延华 淄博市公共资源交易中心

引言

淄博市公共资源交易中心于2013年7月24日正式成立，是淄博市人民政府直属的正处级公益一类事业单位，在淄川区、博山区、周村区、临淄区、桓台县、高青县、沂源县、高新区8个区县设立分中心，主要负责贯彻执行国家及省、市公共资源交易的政策法规及管理规定等，承担公共资源交易的组织实施和服务等工作。为了进一步推动内控体系建设的广度和深度，淄博市公共资源交易中心专门成立课题研究小组，将内控信息化管理的研究作为本单位的重要课题，课题研究小组通过精心调研，选择与山东泰维中政信息科技有限公司合作。2020年11月，淄博市公共资源交易中心与山东泰维中政信息科技有限公司签订了《内控项目合作协议》，双方共同建设市公共资源交易中心内控管理系统。项目组通过6个多月的共同努力，先后完成了业务调研、系统环境搭建、项目组内部测试、单位试用及切换上线阶段性项目任务，内控信息化管理系统于2021年3月份正式上线运行。通过信息化手段，实现了内控管理工作的全方位、全过程、全覆盖，对保证单位经济活动合法合规，提高单位整体内部管理水平和服务效能起到积极作用。

一、行政事业单位内部控制信息化建设现状分析

（一）内控信息化建设重视程度不够高

2014年以来，随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的施行，开启了我国行政事业单位内部控制建设的新时代，行政事业单位内控建设成为热门话题，各单位纷纷组织开展了贯彻实施《行政事业单位内控规范》的工作，不断推进内部控制建设和内控制度完善，内部控制水平有了显著改进。《行政事业单位内部控制规范（试行）》首次对行政事业单位内控信息化提出了要求，但内部控制在行政事业单位推进过程中，由于多数行政事业单位受人员、资金及管理模式等方面的影响，缺乏对内部控制的充分了解，认为内部控制仅指制定内控制度、制作内控流程、编制内控手册，在内部控制管理实际中偏重工作机制建设，对内控信息化建设没有引起足够的重视，影响了内部控制建设的效果。

（二）内控信息化建设组织保障机制不够完善

目前，行政事业单位内部控制建设主要由财政部门来推进，并且内部控制评价业务层面关注的重点主要在预算、收支、资产、采购、合同等方面，因此，各单位通常将内部控制的牵头部门设置在财务部门，内部控制建设相关工作主要由财务人员来完成。内控信息化是一个庞大而复杂的信息系统，包含单位层面和六大业务层面经济活动控制等多方面的内容，不仅需要有较强的信息技术来支撑，而且需要内部各个部门之间相互协调和配合，仅靠财务部门难以独立完成内控信息化建设。行政事业单位由于编制控制严格，人员相对比较紧张，一般没有设置内部控制管理的专职部门，一定程度上制约了内控信息化建设工作的推进。

（三）内控信息化建设的覆盖面不够全

当前，我们处于一个完全的数字信息化时代，信息技术在各行各业中都有不同程度的应用。在内控信息化建设之前，行政事业单位已经有多个信息系统建成使用，如会计电算化系统，资产管理信息系统在行政事业单位中已经普遍应用，但预算管理、政府采购、合同管理等业务仍处于传统管理模式，采用信息化管理的单位并不多，内部控制中涉及需要授权、审批等环节，依然需要人工签字解决。同时，现有的信息系统存在并列运行，相互独立的特点，系统之间不能实现数据的互联互通，无法有效整合资源，有时需要重复录入数据，给系统使用人员带来很大的工作负担和资源浪费。

二、行政事业单位内部控制信息化建设的作用

随着大数据时代的到来，迅猛发展的信息技术，正在逐步改变行政事业单位内部管理的传统模式。电子政务已成为创新服务模式，提高行政效能，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。在内部控制信息化建设完成后，通过信息化手段将内控规范管理理念、控制规则、控制活动、控制手段等要素固化到信息系统中，实现行政事业单位内部控制体系的系统化、常态化，可以有效地提升单位内部管理水平，规范内部权力运行，防范廉政风险。其作用主要表现在以下几个方面。

（一）可以有效减少流程风险

通过信息化把经济活动的内控制度和控制流程有效固化到信息系统中，通过管理制度化，制度流程化，流程信息化，实现了内控管理从“人控”向“机控”的转变，并使信息具备可追溯性，提高了不相容职务分离控制的执行力和授权审批控制的效力，最大限度地减少了人为因素导致的流程风险，使单位内控制度得到全面的贯彻和严格的执行，从而建立长效的管理机制。

（二）可以有效提高执行效率

有些行政事业单位内部控制程度不高，不是因为缺乏规则和制度，而是存在制度执行不到位的问题。内控管理工作缺乏有效的信息化工具和手段支撑，无法实现对业务与财务信息流转的全过程监控，内控制度无法完全贯穿于经济活动的各个环节，内控制度和机制也无法得到全面贯彻和严格执行。内控制度执行不到位，让所有的内控建设成为一纸空谈。运用信息化手段是提高执行力的有效途径，将内部控制的管理制度和业务流程的流转路径内嵌在信息系统中，这种“强制性”增强了内部控制制度执行的刚性和可靠性，促进了管控效能的提升[3]。

（三）可以有效降低运行成本

内控管理信息系统平台建设完成后，预算管理、资产管理、收支管理等经济业务的工作内容和管理方式会有很大改变，以往需要人工完成的经办人员单据填报、审核人员单据审核、审批人员的单据审批等经济业务，现在可以借助信息系统操作完成，原来需要跑几次才能完成的业务，只需一次就能完成。淄博市公共资源交易中心是一个垂直管理的单位，设8个区县分中心，淄博又是一个组群式城市，区县与市中心之间相距较远，对于这种单位来说，通过建设内控信息系统，提高了沟通的及时性、准确性，降低了业务流转传输成本，有效提高了工作效率和决策能力，对节约人力资源、降低运行成本的作用是十分明显的。

三、行政事业单位内部控制信息化建设的思考启示

行政事业单位内部控制信息化建设以组织目标和问题为导向，以预算管理为核心，以资金管控为重点，以智能化管理为手段，实现涵盖单位内部预算、收支、政府采购、资产、建设项目的业务全流程管控，充分体现“全面性、重要性、制衡性、适应性”的内控原则，充分利用数据融合和信息共享的特点，为内控工作搭建一个完整的信息化平台，有效提升协同管理能力。通过单位内部控制信息化建设的实践，有以下几点思考启示。

（一）领导重视是关键

内控信息化虽然能够提高单位的管理水平，但是目前对行政事业单位内控信息化建设缺乏刚性的考核指标，内控信息化也不能快速为单位带来经济效益或提高工作业绩，因此有的单位领导层重视程度不高，内控信息化建设工作难以开展。对于公共资源交易中心来说，作为廉政风险防控的重点领域，对内部控制建设历来非常重视，通过招标选定专业机构对中心经济活动进行全面、系统和客观评估，梳理完善了各项内控制度，编制了内部控制手册，具有良好的内部控制环境。并且在“公开、公正、公平”的交易原则下，交易业务保密性、时效性、稳定性及完整性等方面对信息化的要求较高，单位领导层对信息化建设的认知程度较高，因此内控信息化建设工作得到领导的大力支持，工作进展顺畅。

（二）组织保障是基础

内控建设是一项复杂的系统工程，仅靠某个部门难以完成。现在多数行政事业单位内部控制牵头部门为财务部门，由于财务部门本身工作繁重，无法全力投入到内控管理的工作之中。同时，财务部门是廉政风险防控的重点岗位，也是内部控制的重要环节，从而导致一定的矛盾性。就公共资源交易中心来说，为了防范自身的廉政风险，对内部控制管理历来非常重视，2018年成立了内控管理办公室，由分管财务的领导班子成员任办公室主任专门负责内控管理的日常工作。在内控信息化建设过程中，内控管理办公室在加强部门交流协作、规范业务流程、组织人员培训、系统的管理维护等方面做了大量的工作，有效地组织保障对内部控制信息化建设的实施起到了积极的推动作用[4]。

（三）技术支撑是重点

内控信息化是管理信息化的高级阶段，信息系统的构建主要是针对单位层面、业务层面经济业务的六大领域设计的应用软件，主要包含行政事业单位层面的组织架构设置、岗位说明、职责分离设计、三重一大议事决策机制设定；业务层面的预算管理、收入管理、支出管理、采购管理、资产管理、合同管理及风险管理等。内控信息化建设需要精通信息技术、财务和业务的专业人员队伍，目前，多数行政事业单位不具备这方面的人才，从公共资源交易中心内控信息化建设的实践来看，结合本单位实际情况，依托专业技术实力较强的社会机构进行内控信息化建设是比较成功的做法。

四、行政事业单位内部控制信息化建设存在的问题及对策

（一）需要进一步完善管理制度

内控信息系统投入运行后，存在信息系统管理制度缺失的问题，不利于内控信息系统的使用管理。建设单位应及时制定用户制度、数据备份等管理制度，规范内控信息系统工作程序以及各模块子系统的具体操作，及时跟踪、发现和解决系统运行中存在的问题，确保内控信息系统按照规定的程序、制度和操作规范持续稳定运行。

（二）需要进一步加强系统运行安全

内控信息系统是在互联网环境下运行的，面对互联网开放的环境，可能存在系统漏洞、“病毒”入侵、“黑客”攻击的风险，特别是有的行政事业单位可能存在涉及国家秘密的数据信息，一旦发生网络安全事故，不仅会影响正常的工作秩序，甚至会产生严重的不良后果，因此系统运行安全尤其重要，单位应当综合利用防火墙、漏洞扫描、入侵检测等网络设备和软件技术，做好杀毒、定期升级安全补丁和数据备份等工作，加强网络风险的防范，确保信息系统安全[5]。

（三）需要进一步提高人员素质

信息系统要靠人来开发，也要靠人来使用，内控信息系统的操作人员包括单位内部的所有人员，因此需要定期组织系统内部人员进行系统操作培训，尤其是具有业务审核权限的单位领导，使操作人员能够熟练掌握系统功能和操作流程，根据不同权限及时做好数据录入和业务审核，不断提高业务管理水平和资金使用效率。

（四）需要进一步加大资金投入

大多数行政事业单位资金来源依靠财政拨款，近年来，财政部门落实中央过紧日子的要求，大力压减一般性支出，行政事业单位不同程度存在资金紧张，而行政事业单位内控信息化建设及后续的系统运行维护、优化升级需要投入的资金较大，存在资金不足的问题。建议一方面积极协调财政部门争取适当的资金支持，另一方面争取在部门预算中合理安排部分资金用于内控信息化建设，保障内控信息化建设的顺利完成。

（五）需要定期梳理调整内控流程

内部控制的核心是风险防控，而风险是不断变化的，有效地内控管理体系必须能够持续收集风险变化的相关信息，针对风险变化调整内控风险点，梳理控制流程，优化风险应对策略。因此，内控信息化建设不是一劳永逸地，信息化是内控管理目标实现的技术保障，内控风险点变化了，信息系统也要随时调整。

结语

当今世界正进入数字经济快速发展的时期，5G、人工智能、智慧城市等新技术、新业态、新平台蓬勃兴起，深刻影响全球科技创新、产业结构调整、经济社会发展。近年来，我国积极推进数字产业化、产业数字化，推动数字技术同经济社会发展深度融合。作为经济社会的重要组成部分的行政事业单位，利用信息技术加强内部控制管理，有效提高公共服务水平，已经成为摆在面前的重要工作。结合淄博市公共资源交易中心内控信息化建设的实践来看，通过内控系统，可以充分利用信息化的刚性控制和自动化的特点，更加有效地将单位内部控制制度落地实施，切实发挥内控工作的基础性、支撑性保障作用，实现内控由“立规矩”向“见成效”转变，在提高单位内部管理水平、加强廉政风险防控等方面，取得了明显成效。