论农村法律援助供给机制的主体优化

刘闰秋

(江苏大学法学院，江苏镇江212013)

在社会发展转型的历史时期，项目化治理背景下的农村法律援助进入了一个快速发展的时期，这就要求整合和优化农村法律资源，不仅包括人力、财政，还包括组织等方面。2019 年，习近平总书记在中央政法会议上强调，要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师等法律资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。 因此，整合并优化农村法律资源配置对于农村发展至关重要，它能够最大限度地帮助农村实现民主、公平和正义。

一、 农村法律援助的多元主体参与

目前在项目化治理的背景下，农村法律援助的主体主要是专职律师以及农村基层法律工作者。 专职律师就是具有法律职业资格证书，专门从事法律援助的工作人员，即“一村一律师”中的专职农村法律援助律师；基层法律工作者指的是那些熟知当地社会经济文化环境、了解民情民俗的，并且依托当地司法行政部门所存在的法律工作者，即农村公共法律服务平台中的法律工作者。 但随着国家对于农村倾斜性政策的实施，这些主体已经远远不能满足农村日益增长的法律需求，因此需要多元主体来参与，包括律师事务所律师、高校法学老师、法学学生，来保障农村社会的稳定发展。

第一，律师事务所律师的参与是要与专职法律援助律师共同实行法律援助，从而实现人力资源的有效利用以及低成本地完成法律援助。 律师事务所的律师不是专职从事法律援助的，而是由法律援助机构指派去进行这一活动的。 而且在我国律师中，隶属于律师事务所的占大多数，所以他们应当成为法律援助的主体，尤其是在农村法律援助需求不断增加的过程中，专职律师已经大大不能满足，此时律师事务所的律师应当尽快进入，通过提供免费的法律援助来与专职律师共同发挥更大的作用。 这样既能避免法律专业人才的浪费，同时也能使人才利用最大化。

第二，随着近年来各大学不断开设法学专业，全国的法学学生以及专业老师越来越多，他们参与法律援助是具有优势的。 首先，法学学生不能仅仅只学习书本知识，参与法律援助能够大大提高实践能力，为以后从事法律工作奠定基础；其次，高校法学老师以及学生的参与具有很强的专业性，能够在专业指导下从事简单法律咨询和代理服务，大大减小了其他法律援助工作者的压力；最后，高校法学学生以及老师是源源不断的，人力资源充足。 综上可见，高校专业法学志愿者是农村法律援助的人才资源库，能够很好地解决农村法律援助所出现的人才短缺问题，同时也能够更好地保障农村法律援助工作的顺利进行。

当然，以上这些主体的参与并不是随便的，仍需要对他们加强培训。 由上文可知，农村法律援助的人力资源的缺乏，不仅在于人的缺失，同时也体现在专业技能的匮乏，社会不断发展，所面临的问题也日新月异，因此也要不断提升解决问题的能力。 农村法律援助的参与主体，必须要完成上岗培训，上岗后也要定期、多类别、长期地进行培训从而加强应对问题的能力。 司法行政部门也可以设立法律援助后的评价系统，以受援助当事人的评价作为律师日后继续工作或者参与其他法律项目的参考。 当然农村法律援助的参与者不仅仅是具有专业法律知识的工作人员或者高校法律人员，还可以包括村组织。 因为在新时代下中国农村一定程度上仍然是熟人社会，村规民约仍然在解决矛盾中起到重要作用，因此让村组织参与解决矛盾是有利的，一方面可以以最低的成本来最大程度上解决矛盾纠纷，避免矛盾进入法律程序，从而减少农村法律援助的成本；另一方面可以稳定农村社会关系，在不打破原有当事人社会关系的前提下，做到纠纷解决，当事人关系仍在。 但值得注意的是，这种主体参与是有缺陷的，过多地运用村组织去解决矛盾，必然会形成威望压制，降低法律在村民心目中的权威性，不利于农村法治建设。因此其他法律援助工作人员在做好法律援助的同时，也要“送法下乡”，在农村社区树立好法律权威和法律精神。 要建设法治社会，就应当树立现代法治理念，村组织等其他非正式主体的参与仅仅是起到解决矛盾的辅助作用，在农村法律援助中起关键作用的仍然还是专业的法律工作者，正式与非正式主体的相辅相成、取长补短，形成农村法律援助的有效力量。

二、 政府购买法律服务模式引入

我国的农村法律援助的实施主体仍然是由政府主导的，虽然上文提出要促进多方主体参与，但最终都是遵从政府行动的。 而随着社会的不断发展，政府不能只是当农村法律援助的形式上的指导监督者，而是要加强自己的作用，通过购买律师的法律服务来弥补农村法律援助的不足。 政府购买法律服务实际上是购买公共服务的一种，而政府购买公共服务是世界各国为了提高国内行政服务质量、提升行政效率、降低行政成本，将部分责任交给专业的社会人士、组织的措施之一。

在讨论如何运用政府购买法律服务之前，必须先明确其基本的性质。 第一，政府购买法律服务是一种契约型的行为。 政府一般是与专业律师事务所或者律师签订合同来购买法律服务，这实际上表明了政府社会法律治理不再是政府特有的权利义务，而是需要社会大众去配合政府共同参与的事。 因此基于此合同关系，政府与法律服务提供者之间不是上级与下级关系，而是通过共同协商所形成的平等伙伴关系，由专业律师向农村地区居民提供法律援助服务，政府向律师提供报酬并监督他们的行为。 第二，政府购买法律服务所签订的合同属于行政合同。 之所以是行政合同而不是民事合同主要归结于这几点:首先，政府在合同主体一方是属于行政机关的，我国是允许政府以外的其他主体从事行政行为的；其次，政府购买法律服务所签订的合同虽然双方主体是自愿、平等的，政府在其中仍承担监督作用，但最重要的是政府想要通过此举来达到国家的社会治理和维持社会稳定的目的；最后，政府购买法律服务所支付的资金属于国家财产。 基于此性质，下文分析政府如何购买法律服务来让农村法律援助进一步完善。

第一，政府购买法律服务的承接人的选择。 要实现政府购买法律服务的初定目标，首先还是要看承接主体是否适格，提供法律服务的适格主体的基本要求就是服务能力强、质量好、价格低等。 服务能力强指的是该律师事务所拥有一批年龄适当、人数适量、工作能力强以及环境适应力强的专业队伍；质量好就是该团队能够通过自身专业的法律知识为需要法律援助的农村人民提供案结事了、高质量的服务；价格低是律师事务所只能够获得政府给予的少量报酬，但政府可以通过提供相应的政府法律顾问等方式间接给予该律所补助。 当然最重要的承接主体是符合法律规定的主体，并且没有任何不良记录。 政府在找到适格的几家律所后，要通过公开竞争、公开公布信息的方式来选出承接主体，进而承接主体将会与“一村一律师”来共同解决农村法律援助的案件。

第二，政府购买法律服务合同的订立。 对于政府而言，其购买法律服务是为了节约成本、提高效率，最终达到社会治理的目的；对于承接者而言，是为了实现个人的价值并获得利益。 因此首先，合同内容要写明承接主体的权利和义务，权利包括可以知情权、损害赔偿请求权、获得报酬权等，而义务包括按照政府要求提供农村法律援助、依法接受政府监督等。 其次，合同要规定农村法律援助的最低服务要求质量，尤其是在项目化治理背景下，更要求农村法律援助受援助最终的质量要达到“市场”平均要求。 再次，要规定给予的报酬以及风险的约定等。 之所以要约定风险，不仅是为了在合同中监督承接主体，避免其在实施农村法律援助中懈怠，同时也是为了保证承接主体在情势变更下的最低保障权利。最后，合同的内容要符合标准，例如，合同条款必须准确、无歧义，合同条款设定要求适中以及选择符合场合得到文本形式等。

第三，政府建立在购买法律服务中的监管机制。 这是为了避免实施法律援助中权力的滥用而导致的腐败，从而更好地实施社会治理。 政府设立监管机制不仅是要监督承接主体的法律援助履行和实施行为以及其效果，同时也要负责去拟订有关农村法律援助的法律法规，以及在项目化治理下农村法律援助的未来发展纲要，编制和计算政府购买法律援助的财政支出等。 对于之前所签订的合同，该监管机制也要对其内容进行监督，当然承接主体也要反过来监督政府的相应行为。 该监管机制是要秉持客观、效益、及时原则来进行的，否则即使监督，也会带来种种问题。

第四，政府购买法律服务的救济问题。 一项行为中往往并不能够完善，有可能出现政府购买法律服务不作为、承接主体没有积极作为以及受援助对象在援助过程中遭受侵害等情况，这就需要救济机制来进行弥补。 除了现有的诉讼、仲裁、调解、行政复议等，还需要对救济体系进行健全。 首先，明确救济的价值，针对政府购买法律服务的救济是为了实现社会尽可能的公平、治理的效率、治理的秩序等；其次，要针对不同的问题选用科学的救济手段，避免资源的浪费；最后，也要建立第三方的救济机制，当然，第三方的救济机制应当具有专业性、高效率、独立性等原则。

综上所述，在项目化治理背景下的农村法律援助需要更加符合农村发展特点的制度行为，因而在此背景下农村法律援助作为一个公共产品就需要政府加大对农村的投入力度，政府购买法律服务需要的不仅是政府的资金投入，还有承接主体的高质量服务，同时行为后的救济也尤为重要。

三、 现代信息技术模式的深度应用

随着科技以及互联网的不断发展，农村法律援助需要在项目化治理下提供更加完善的服务，并不断提高法律服务产品的质量，因此农村法律援助要不断深入融合现代信息技术。 首先，可以建立农村法律援助微信平台，该平台要依托上文所提到的“三级中心体系”而建立:第一，由县司法局领导、法律援助中心主任以及其他相关组织领导，通过该平台发布相关工作通知、法律援助案件指派、法治任务宣传等并督促任务的顺利完成；第二，各区域法院工作人员、法律援助中心站以及乡镇其他工作人员，通过该平台把握不确定因素，及时解决工作中可能出现的问题；第三，村法律援助工作室以及相关的律师、工作人员及时依据该平台发布的工作，依照流程进行并将工作的情况及时上传，同时接受相关领导监督、指导；村民则可以通过该平台进行反馈、提出意见等。其次，可以利用机器人来提供相对简单的法律服务，从而减轻相关工作人员的工作压力。 例如苏州市的公共法律服务中心就让机器人去进行简单的法律检索、起草相对简单的文书等，因此，可以将此引入农村，帮助解决简单的需求，同时激发村民学习法律的热情。 最后，要创新利用现有的法律援助网站，优化网站内容，及时回复网友疑问，积极宣传相关的法律援助政策等。 总之，在丰富服务手段方面，法律服务工作者是要敢于创新的，不仅要去丰富法律服务的方式和载体，提升法律服务的科学化水平，同时也要适应时代的要求，充分用好信息化手段，打造一些服务群众的网络、平台，实现“线上不间断”与“线下零距离”的结合。

对于农村公共法律服务中心的标准化建设而言，在项目化治理的背景下，虽然农村公共法律服务中心是由政府进行引导并监督的，但仍然要紧随社会的发展，不仅是提升应对问题的能力，也要创新建设农村公共法律服务中心。 在提升应对问题的能力上可以通过对中心的工作人员定期进行专业的法律培训，尤其是针对农村发生最多的家事等法律的学习来提高对可能发生的法律矛盾的解决能力；还可以通过信息化建设，例如开发专属于该公共法律服务中心的App，通过App 去了解并及时解决问题。 随着社会的发展以及村民对于法律需求的不断提升，我们要创新农村法律服务中心，建立三级中心体系，即建立一个县级法律服务中心，一个乡镇法律服务中心站，一个村法律服务中心室，通过这三级层层递进，去更好地解决法律矛盾。 县级法律服务中心主要的任务是去解决下两级不能解决的问题，同时对下两级进行指导和监督，并组织律师、法律工作者、司法行政干部轮流坐班，积极参与信访调解工作，引导群众依法办事。 乡镇法律服务中心站主要是解决所在村的较大法律事件以及需要进行起诉的事件，同时与法律服务机构、各类调解组织以及其他机构进行联动，合力开展公共法律服务。 而村法律服务工作室主要就是为该村村民提供法律咨询，调解纠纷以及对公共法律服务室进行日常维护与管理等工作，并及时将相关情况上报上级进行记录存档。