严格环保规制下中小企业环境治理的困局与破解路径

李 明

（常州大学 瞿秋白政府管理学院，江苏 常州 213159）

一、引 言

党的十八大以来，生态文明建设上升为我国政策议程的优先选项。为了建设美丽中国，实现中华民族永续发展的目标，我国在环境保护制度设计、机构改革、执法监察、能力建设等领域全面发力，吹响了打赢污染防治攻坚战的总号角。2014年11月，中央印发《关于加强环境监管执法的通知》。2015年1月1日起，“史上最严”的《中华人民共和国环境保护法》开始施行。紧接着，2016年起，中央环境保护督察工作全面启动。2019年6月，中央印发《中央生态环境保护督察工作规定》。随后，各地结合实际陆续出台了生态环境保护督察的政策文件。2021年1月7日，生态环境部一号文件《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，更是强调“坚持方向不变、力度不减”以及“不断严格执法责任”。至此，我国的生态环保督察以及环保严格执法工作进入了常态化、制度化和规范化发展的新阶段。环保督察的制度化路径以及严格环境执法的压实，不仅向社会传递出中央政府在环境治理上的坚强意志和必胜决心，也意味着环保严格执法成为企业经营活动的常态化环境。

改革开放以来，中小企业为我国经济和社会发展作出了重要贡献，但也是造成环境污染不可忽视的因素。在近年各地的环保督察行动中，特别是对“散乱污”企业的专项治理，相当数量的中小企业因为糟糕的环境表现而遭受惩处。督促中小企业在环境守法的基础上开展生产经营活动，不仅对于企业自身稳健发展以及地方经济绿色增长意义重大，而且对生态文明建设有着重要价值。研究中小企业环境治理内在逻辑，探讨当前中小企业环境治理的困局及影响因素，针对性地提出促进中小企业环境绩效提升的发展对策，对于实现环境质量的整体进步以及中小企业的可持续发展具有重要意义。

二、文献评述

在环保规制方面，中小企业环境治理在世界范围内是个普遍性难题。欧盟报告显示，中小企业应该对约64%的环境污染负责；英国环境署的数据表明，中小企业引致约60%的商业废物和80%的环境污染。总体上，国内外关于中小企业环境污染治理的研究可分为两种路径，即企业自我规制研究以及政府规制研究。

一是中小企业环境污染治理的自我规制研究。中小企业环境污染问题本质上属于市场的负外部性。企业内部的环境管理措施以及市场力量是解决中小企业环境污染的直接方案。中小企业的环境意识以及环境责任是中小企业采取环境友好行为的重要前提。相关研究证实了中小企业环境领导力、环境意识发展与中小企业环境绩效的正相关关系。中小企业采取环境管理行为的驱动力受到了很多学者的关注。研究表明，从环境技术创新中实现的价值获取等因素是中小企业环境管理行为的重要动力。在环保规制或市场力量下，中小企业积极创新环境管理的方法和手段。例如以园区集群方法来提高环境治理能力和实现规模效益就是中小企业环境管理的创新方法。

二是中小企业环境污染治理的政府规制研究。中小企业环境污染产生的累积效应，使得整体的公共利益受损。政策干预的目的在于减少或防止中小企业生产过程对环境产生负面影响。值得注意的是，传统的政府环保规制在中小企业监管中面临困境：中小企业单体排放量不大，但排放点多且分散；很多中小企业受治污能力的制约无法适应现有环保规制政策；中小企业治污成本较高，其保护环境的积极性普遍不高；很多中小企业对环境法规制度的遵从并不高，监管机关要么没有能力实施执法政策，要么由于监察频次过低而难以识别违法者。因此，生态环境监管部门需要认识中小企业的特殊性，不能将适用于大型企业的环境规制模式直接移植到中小企业环境污染治理上。研究表明，建立环境管理制度的中小企业，其环保规制对环境表现的正向效应要较未建立环境管理制度的中小企业强。行业协会的环保支持能促使中小企业，特别是重污染行业中小企业改善环境表现。政府严格环境规制虽然增加中小企业违法成本，但倘若在环境管理资源、技术和管理能力等方面给予中小企业额外的帮助，将大大减轻中小企业执行政策的难度和成本，有利于提高政策效应。简言之，由于中小企业环境污染问题的复杂性，迫切需要政府创新中小企业环境污染治理政策工具。

基于现有的文献可以看出，鉴于对中小企业环境影响累积性及其治污特殊性的认识，国内外许多学者关注并开展中小企业环境污染治理问题研究。在我国当前强力环保督察背景下，一大批中小企业因为糟糕的环保表现被强制关停，我国中小企业环境污染治理仍以命令控制型的环保规制工具为主。现有研究认为命令控制型的传统环保规制在治理中小企业污染时面临困境，发现中小企业环境行为主要受到环保规制以及商业利益的驱使。既有研究没有回答造成中小企业环境污染治理困局的根源是什么？本文拟在已有研究的基础上，探索运用交易成本理论，从地方政府以及中小企业的交界面探寻中小企业环境污染治理困境的症结，研究交易主体、制度环境以及交易行为对中小企业环境污染治理行为的影响，在此基础上，从制度建设、行业协会参与中小企业环境治理以及环境政策工具创新等方面提出破解路径。

三、中小企业环境治理困局的交易成本理论分析

近年来，为了不断满足人民群众的优美生态环境需要，在制定和贯彻新修订的《中华人民共和国环境保护法》过程中，我国力争建立基于环境承载能力的绿色发展模式。为此，国家制定日益严格的环境质量标准以及污染物排放标准。长期以来，各级环境保护主管部门特别是环境监管执法机构，受制于执法人员自身以及执法资源的限制，在环境政策执行过程中，将环境污染物排放问题比较突出的规模以上企业列为重点监控企业。相较于重点监控企业，虽然单个中小企业产生的污染物排放问题并不突出，但是在京津冀、长三角、长株潭、珠三角等中小企业密集地区，数以万计的中小企业在整体上会给环境承载力造成沉重负担。环境监管部门发现，针对重点监控企业的环境治理模式，对中小企业环境问题治理却收效甚微。从近年来地方环保执法经验来看，相比大型企业，中小企业总体上守法积极性有待提升，环境治理能力明显不足，环境表现相对逊色。以命令控制为主要特征的传统环境治理模式，在大型企业环境污染治理中作用突出，而在中小企业环境污染治理中表现低效或失效，其中关键因素在于运用传统环保规制手段治理中小企业环境污染的制度性交易成本过高，从而造成中小企业环境污染治理的困境。造成中小企业环境污染治理制度性交易成本过高的来源可以从交易主体、制度环境以及交易行为三个方面予以分析。

（一）中小企业环境污染治理的交易主体

我国中小企业分布区域广泛，分布行业众多，地域密集度和行业集中度等产业分布特征会对中小企业环境污染治理的交易主体产生重要影响。中小企业环境污染治理中的交易主体，一方是以地方政府及其生态环境主管部门为代表的公共部门，另一方是数量众多、行业特征复杂的中小企业。改革开放以来的发展历程表明，以政绩考核为重要标准的官员晋升制度刺激了地方政府之间的竞争，激发了地方官员发展经济的热情。实现经济发展方式的转型升级需要较长时间，而官员的任期是有限的，这就使得一部分地方官员选择在任期内以大量资源投入来保证较高的增长速度指标。同时，保护生态环境以及治理污染需要较长周期，绩效测量难度大，而且大气污染物、水污染物等具有流动性、跨域性的特征，因而实现环境质量改善目标具有相当程度的不确定性。地方政府之间的政绩竞争以及发展经济与保护环境所具有的不同投入产出比，使得较长时间以来地方政府官员难以树立坚定的环境保护意识，难以落实严格的环境保护责任。

中小企业的管理层是影响中小企业环境守法行为的关键力量，中小企业管理层的环境意识和环境责任显著影响所在企业的环境守法行为。对于中小企业管理层来说，在异常激烈的市场竞争环境下，他们努力降低企业运营成本，力争实现企业盈利，确保企业持续生存和发展。通常来说，中小企业管理层的环保投入意愿，会受到自身的环境保护意识、地方政府环保执法力度、市场竞争对手的环保投入以及消费者的绿色消费行为等因素影响。与大型工业企业相比，中小企业管理层环境保护意识相对较弱。他们倾向于从单体企业的污染物排放量出发，认为环境污染治理主要是大型工业企业的责任，事实上会低估中小企业作为一个整体给生态环境造成的累积性影响。上述这些因素的存在会降低中小企业的环境保护意愿。

（二）中小企业环境污染治理的制度环境分析

制度环境是人类社会活动空间的规范因素或限制条件，它们对行为主体的思想意识、活动方向以及过程结果产生重要的影响。制度环境的完整性以及协同性，正式制度与非正式制度相互间的协调程度，都会作用于制度运行的过程和绩效。环境污染治理过程中，地方政府、地方生态环境主管部门以及中小企业等生产经营主体的行为都会受到制度环境的影响。地方政府及其生态环境主管部门在中小企业环境污染治理过程中的取向是否具有一致性，直接受到制度环境的影响。党的十八大以来，在修订《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等环保法规过程中，对于地方政府、排污主体的责任划定以及中央环保督察组在履职过程中的督察重心发生了重要变化，从侧重于排污企业的守法到同步注重建立地方政府环境治理问责。随着生态文明建设制度化的完善，我国环境污染治理模式从依靠行政手段为主转向依靠法律手段为主，加之地方生态环境机构监测监察执法垂直管理制度的落实，使得地方政府及其生态环境主管部门日益重视中小企业环境污染治理。

由于中小企业数量众多而且产业类型复杂，因此它们在环境污染治理中面临差异化的制度环境。传统的产业类型，生产工艺和环境影响比较明确，环境质量标准或污染物排放标准已经确立，中小企业有比较明确的技术指引。新兴的产业类型，生产工艺以及环境影响尚不明确，国家以及地方尚未建立环境质量标准或污染物排放标准。而且，不同于大型企业，中小企业往往并没有设置专门的环境管理部门或配备专业的环境管理人员，却需面对十分复杂的环保法规以及环境标准。理解并执行环境污染治理的各项法规、标准以及守法要求，对于中小企业来说是一项不容忽视的负担。

（三）中小企业环境污染治理的交易行为过程

中小企业环境污染治理的交易行为，指的是中小企业在生产或提供服务的过程中，做出了符合法律法规和环境标准要求的行为，满足了生态环境监管部门的期待。对于地方政府及其生态环境主管部门来说，环境监察和执法需要耗费大量的资源，而每个预算年度，公共财政分配给环境保护领域的支出是有限的。在资源约束的条件下，环境监管资源将优先投入到规模以上的工业企业。尤其在苏南以及浙江等中小企业高度密集区域，有限的监管资源与数量众多的中小企业之间形成鲜明对比，环境监察执法人员时常感到力不从心。

中小企业环境管理意愿和能力的交互作用，导致了环境污染治理过程中的守法抑或违法状态。地方政府倘若采取运动式的环境治理模式，中小企业环境管理意愿通常较低。地方政府若采取常态化的环境治理风格，中小企业环境管理意愿就会增强。地方政府若提高环境监察执法的频次，中小企业选择偷排或其他违规排放的机会主义行为就会降低，环境污染治理的意愿就会增强。另外，地方政府环境监察执法过程公平公正，对环境违法行为的惩治确定且严厉，都会显著增强中小企业环境污染治理的意愿。

中小企业环境管理的意愿和能力尤其受到资产专用性的影响。交易成本理论特别强调资产专用性对市场主体的影响。资产专用性程度越高，那么市场主体的锁入程度越强，资产用途转换的难度系数越大。与办公设施设备或其他资产不同，环境污染治理设施设备价钱昂贵，而且资产专用性程度很强。价值几十万元、上百万元甚至更高的污染治理设施设备对于大型企业来说并不是多重的负担，而对于中小企业来说，其购置和维护成本不容小觑。

四、破解中小企业环境治理困局的路径方向

我国数量巨大的中小企业为经济发展和群众就业作出了重要贡献，重视中小企业环境治理是值得欣喜的开始，最终的目标是实现中小企业经济繁荣和生态可持续性的兼容发展。接下来，应创新制度设计以落实中小企业环境责任，提高中小企业环境污染防治的自觉性和胜任力，降低中小企业环境污染治理的制度性交易成本。

（一）制度建设先行，以制度刚性强化地方政府与中小企业环保责任

日本、德国等国在环境治理领域的成功经验表明，实现环境保护的目标，离不开环保意识、环保技术以及环保法制三个方面。党的十八大以来，我国生态环境工作取得的重要成绩，更加凸显了环保法制在其中的关键作用。2015年1月1日起正式实施的“史上最严”环保法，确立了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的制度。同年试点并于2016年全面铺开的中央环保督察制度，以“党政同责”“一岗双责”为重要特征，抓住了环境治理的牛鼻子，激发了地方政府打好污染防治攻坚战的决心和干劲。然而，环境污染治理是一项复杂工程，需要久久为功，方能扭转生态环境恶化势头，实现绿水青山美丽中国的愿景。接下来，还需要持续做好制度建设，通过地方政府绩效考核制度的完善和优化，将制度刚性转化为地方政府环境治理的行动自觉。与此同时，包括法律法规在内的各项公共政策，为中小企业制定发展战略以及日常生产经营活动提供重要的制度环境。制度环境直接关乎市场主体对于未来的预期，进而影响中小企业环境治理领域的投入以及环境责任的履行。

中小企业环境责任意识较弱，固然与中小企业本身的行业特性、管理者和员工的素质以及企业经营发展的预期有关，但是也与公共部门的导向和制度设计有关。目前来看，《中华人民共和国中小企业促进法》《国务院关于促进中小企业发展的若干意见》等针对中小企业的专门制度，从政策设计上总体强调公共部门的责任，即为中小企业发展提供财税、融资、创新等有利的营商环境。中小企业的社会责任特别是环境责任，在现有法律法规上仅仅是作出一般性规定。《中华人民共和国中小企业促进法》第四条规定：“中小企业应当依法经营，遵守国家劳动用工、安全生产、职业卫生、社会保障、资源环境、质量标准、知识产权、财政税收等方面的法律、法规。”但是，对于中小企业等政策执行受众来说，如此一般性的规定，倘若没有强制性的惩戒机制或者事关发展利益的激励机制作为保障，其执行政策的积极性就不会很高。接下来，公共部门在继续做好中小企业营商环境优化的同时，应当在立法和发展规划中明确中小企业的社会责任特别是环境责任，并且从制度设计上为中小企业履行环境责任提供激励机制。具体来说，①在法律法规以及发展规划上明确财政和税收政策支持优先给予环境表现良好的中小企业。各级政府设立的中小企业发展专项资金、中小企业发展基金优先面向绿色环保型中小企业。同时，国家税收减免政策以及税收征管简化程序等创新举措，向环境友好型中小企业倾斜。②将环境责任条款嵌入到中小企业融资促进以及创业扶持环节。鼓励金融机构在发挥服务中小企业功能过程中，对环境治理表现优秀的中小企业提供更多信贷支持。高校毕业生、退役军人等群体在创办中小型企业时，所享受的收费减免、生产经营场所支持以及互联网平台资源，与环境责任条款挂钩。

（二）发挥中小企业行业协会作用，降低政府监管交易成本

在实现环境治理体系和治理能力现代化的征程中，建立和协调政府、企业以及社会组织的有效互动关系是其中的关键环节。2017年，党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。行业协会、商会是中国自改革开放以来发展最为迅速、数量最多的一类社会组织，是得到优先发展、迄今最为充分发展的社会组织，它在我国经济社会治理中无疑扮演着重要角色。长期以来，我国环境治理过程中重视发挥企业的主体责任以及政府的监管职责，而行业协会在环境污染治理中的作用却没有受到足够重视。行业协会介于政府与市场之间，具有提供信息及协调行业集体行动方面的比较优势，可有效地在多个维度提升环境治理绩效。因此，在企业污染治理特别是中小企业环境污染治理中，行业协会、商会等社会组织能够发挥更加重要的作用。特别是像苏州、温州、佛山等地，中小企业的数量超过十多万家，仅仅依靠地方政府生态环境主管部门的力量是远远不够的。

研究表明，中小企业数量众多、分布广泛、种类繁多，而由于政府预算的约束，地方政府难以承受中小企业直接环境监管所产生的高昂成本。在此情形下，商会、行业协会作为地方政府和中小企业的纽带，参与到中小企业环境污染治理的制度设计和管理过程中，不仅有利于降低地方政府的监管成本，减少中小企业环境治理中的信息不对称，还可以通过其贡献更有智慧的方案提高环境污染治理的有效性。具体而言，中小企业行业协会在环境治理过程中可以发挥以下作用：①根据区域环境质量标准，汇聚中小企业智慧，结合地方行业特征以及污染状况，参与制定地方污染治理的总体目标以及绩效规定。作为中小企业自己的组织，各个行业协会对中小企业环境污染的行业特征、外部影响、技术条件以及治理规律，对行业内不同中小企业的生产工艺、污染治理设施设备、污染治理的成本以及企业未来的发展前景，能够做出更加准确的判断。②设定污染治理的激励机制，搭建环境保护的信息沟通平台。中小企业行业协会应利用自己的资源，对环境保护的法规政策进行解读与咨询，对污染治理的先进工艺和技术进行介绍和对接，对环境治理成效突出的中小企业进行宣传和奖励，对环境治理表现较差的企业进行鞭策和帮扶，对中小企业环境治理创新实践进行总结和推广。③配合政府生态环境监管执法部门，对中小企业在生产经营过程中的环境行为进行日常监督。

（三）创新环境政策工具，激励和提升中小企业自觉守法能力

中小企业环境污染治理绩效的进步，归根结底依赖于自身环境管理能力的加强。而受制于自身的规模、人员的力量以及资金的限制，再加上污染治理设施设备资产专用性高的特征，中小企业难以完全依赖自身的力量来提升其环境管理能力。地方政府需要创新和实施环境政策工具，着眼于中小企业环境管理能力提升，进而提高中小企业自觉的守法能力。创新中小企业环境污染治理的政策工具，既要有利于强化中小企业环境污染防治的责任，也要充分考虑中小企业在环境污染防治过程中面临的客观不利因素。遵循政策设计公平性的原理，中小企业在环境污染治理过程中应当与大企业承担共同但有差别的环境责任。公共部门针对中小企业设计的政策工具，应当以提升中小企业环境管理能力为目标。同时，应该根据中小企业本身差异性的环境表现，灵活设置激励或约束性的环境政策工具。具体而言，①通过财政和税收政策工具的运用，鼓励中小企业实施清洁生产模式，开展生产工艺的改造升级；②通过自愿环境协议等政策工具，建立环境质量标准和污染物排放标准，为中小企业污染治理建立长期、中期和短期目标；③通过环境培训和教育等政策工具，为中小企业管理层提供环境法规以及守法要求等知识；④推动信息和网络技术在中小企业环境治理中的应用，通过智慧环保促进中小企业环境守法的自觉性；⑤通过政府绿色采购、贷款担保、物质奖励或环境荣誉，使得环境友好型中小企业获得实实在在的利益。

五、结 论

为满足人民群众对优美生态环境的需要，党的十八大以来，我国在生态文明建设领域综合施策，取得了显著成效。伴随“史上最严”环保法的施行，生态环保督察行动层层压实，环境保护领域执法制度日趋健全，严格环保规制成为各类生产经营单位面临的常态政策环境。与规模以上重点监控企业不同，中小企业环境治理具有特殊性，传统命令控制型环境监管模式难以奏效。运用交易成本理论研究发现，制度性交易成本过高是中小企业环境治理困局的根源。研究表明，中小企业数量众多、分布广泛、类型多样，使得地方环保执法机构直接监管成本高昂。地方环保执法资源无法在中小企业环境监管中进行全覆盖，难以对中小企业形成强有力威慑，从而助长部分中小企业的机会主义行为。同时，生态环保法规和各类环保标准数量多、内容繁杂，中小企业遵从成本较高。特别是，环境污染治理设施设备资产专用性程度高，购置和维护需耗费很高成本，中小企业难以完全依靠自身力量提升环境治理能力。

因此，降低制度性交易成本是破解中小企业环境治理困局的关键。为此，须从制度设计、组织建设以及政策工具创新方面综合发力。①发挥制度设计的根本性和引领性作用，强化地方政府以及中小企业的环保责任。持续优化政绩考核制度以及中小企业相关法律法规，向地方政府以及中小企业传递出清晰的政策信号和稳定的政策预期，消除地方政府以及中小企业在环境治理中的机会主义行为。②发挥中小企业行业协会桥梁作用，形成中小企业环境治理“政府、企业、社会组织”协同治理局面。中小企业行业协会参与环境治理，既能够充分发挥其专业优势和信息优势，而且能够降低地方政府生态环境主管部门的监管成本。③创新面向中小企业环境治理的政策工具，综合运用财税工具、自愿环境协议、环保培训和教育、信息和网络技术以及政府绿色采购等工具，激励中小企业主动提升环境守法能力。