新常态经济规制及其制约机制完善

吕昱江

经济新常态下，产业政策和竞争政策的结合与平衡变得更加重要，这就为经济性规制1提出了新的挑战。同时，经济性规制及其制约机制的完善，也与转变政府职能、深化行政体制和机构改革有密切联系。

传统的经济性规制的弊端在实践中逐渐凸显，需要改革，从命令型规制转向激励型规制。但在缺乏制约的情况下，激励型规制更有可能会失效、失败。可见加强对经济规制的监督非常重要，然而我国在制约经济性规制方面，面临着规制机构不独立等不足。

应将分散于各政府职能部门中的各种经济规制职能优化组合成统一的规制机构，直属于中央政府保持相对独立，政府相关部门与规制机构“监管”分离，政府相关部门主要设定规制政策框架，并对规制机构进行监督。另外，大众传媒也要在舆论监督方面，起到相应的积极作用。

新常态下经济性规制及其制约机制

经济性规制及其制约机制的完善，不仅是经济新常态下，平衡产业政策和竞争政策的重要任务，也是政府加快转变职能的必然要求。

（一）新常态为经济性规制提出了新的挑战

探索完善宏观调控体系，是经济新常态下宏观调控新作为的一个方面。不仅得灵活地应用规划、计划、财政、货币、消费、投资、产业和价格等政策，还得注重加强这些调控措施之间的协调配合。其中，产业政策和竞争政策结合，是非常重要的一环。

竞争政策是为了维护竞争性的市场结构，避免垄断企业或者占市场支配地位的企业滥用市场优势。产业政策则是从加强产业的竞争力出发，以优化产业结构升级。然而，产业政策往往会导致对市场现存结构的改变，影响市场竞争。国际国内长期的产业政策实践表明，政府和私人部门之间的信息不对称，可能导致产业政策出现偏差。

特别是当前，经济新常态的几个方面，体现在市场竞争特点方面，就是统一全国市场、提高资源配置效率是经济发展的内生性要求，必须形成统一透明、有序规范的市场环境。表现在生产能力和产业组织方式方面，就是传统产业供给能力大幅超出需求，产业结构必须优化升级，企业兼并重组、生产相对集中不可避免。产业政策依然会对包括公用事业等自然垄斷行业在内的产业积极扶持，我国政府早就明确，要把增加公共产品、公共服务打造为中国经济提质增效升级的“双引擎”之一。

如何平衡二者之间的关系，正是经济性规制所要解决的问题，经济新常态为经济规制提出了新的挑战。

（二）规制的制约机制和政府职能的转变

要保证规制的有效性，理论上至少要有三个相对独立的主体，即规制对象、规制的实施者和规制的确立者。就我国的现状来看，经济性规制的实施者和确立者通常由政府同时兼任，尤其是在自然垄断产业的规制上，二者经常合一。

我国的经济性规制中，尚缺乏一个相对制衡的、具有约束力的制约机制，严重影响经济性规制的完善与发展。这样的模式还混杂着政府界限模糊等相关情形，容易造成监管缺位、监管不到位、监管越位等问题，还会导致监管部门自我约束软化，无法监督规制者等问题。

因此，经济性规制制约机制的完善，也是加快转变政府职能、深化行政体制和机构改革、提高治理水平的内在要求。

规制方式转型与规制制约机制缺失之间的矛盾

经济性规制从命令型转向激励型是重要的趋势，但在缺乏制约的情况下，激励型规制更有可能会失效、失败。

（一）经济性规制方式的转型

市场失灵是政府规制的必要条件，但规制并非能尽善尽美，在缺少良好的机制设计和监督机制制衡下，规制也会失灵。一方面是被规制企业生产经营的低效率，另一方面是规制机构的运行效率低下、规制成本高昂，传统的经济性规制的弊端在实践中逐渐凸显。

传统的规制方式，包括理想定价规制和投资收益率规制，基本都属于命令型规制。所谓命令型规制，是指规制机制直接以行政命令的方式对被规制企业的市场进入、定价方式等行为进行规制，规制设计不考虑被规制企业的策略性反应，规制的动机在于替代竞争、阻止竞争，规制与竞争是互相排斥的。

为克服传统规制的弊端，规制方式需要改革，从命令型规制转向激励型规制2。激励型规制则是规制机构通过设计诱使企业说真话的激励合同，以提高规制效率，规制的动机在于通过模拟市场竞争的方式来促进竞争。

（二）必须对经济性规制进行监督和制约的原因

只有考虑到各方面的利益诉求，为消费者、垄断企业集团提供必要的对等的谈判空间，规制政策选择才能体现各方利益。但规制机构不可能代表所有群体的利益，也不会独立的承担所有的风险成本。

传统的规制（比如投资收益率规制）比较机械，规制机构回旋余地小，规制机构的决策对企业利益的影响也就很小。所以，规制机构为被规制企业所“俘获”的可能性，相对来讲比较小。

但是，在激励型规制中，规制机构相对来讲就比较容易受到规制俘获威胁的影响，特别是在规制缺乏监督的情况下。

1.委托—代理机制弱化

在缺乏监督机制的情况下，规制机构可会能根据自己的利益需要，基于利益最大化的追求，而出现道德风险行为，机动地调整已有的规制政策，随机地改变承诺。

莱文、斯腾特和褚亚思认为，从电信业的规制历史来看，公众与规制机构之间实际上存在着的“委托—代理”机制的作用十分有限，规制俘获理论表明了激励性规制有可能失去作用。巴罗斯认为，从委托—代理机制来看，如何控制那些代表所有者形势规制权力的代理人（即规制机构）的行为，是一个普遍的难题，有可能出现个人利益代替公共利益的情况，导致低效率和浪费的出现。

规制者有可能忽视规制成本而只关注规制的行为结果，如强行关闭小煤窑而忽视小煤窑关闭之后的成本支出。规制者也有足够的空间去模糊具体规制的内容和标的，以加大自由裁量权，如大量使用定性標准而减少使用定量标准。这一现象在文化产业相对较为突出。

2.信息不对称

根据拉丰和梯诺尔3的研究，在激励型规制过程中，规制机构往往比公众具有较多的信息优势，因而规制机构对规制合同的签订和执行具有较大的相机抉择的权力。被规制企业可能会俘获规制机构，而形成经济学中所谓的“合谋”，规制机构的自由裁量权会使经济性规制被扭曲。

拉丰和梯诺尔认为，规制机构有可能没有充分的动力去收集被规制企业在成本、质量等方面的信息；或者即使掌握了这些方面的充分信息，也有可能策略性地运用所掌握的信息以便达到自己的目的，也有可能为了被规制企业的利益，滥用自己的信息优势和规制权力。

因此，拉丰和梯诺尔指出，采用高效能的激励政策，必须与可以减轻规制俘获问题的行政和官僚制度联系在一起。可见，政府对经济性规制进行有效的监督十分重要。

我国在监督经济性规制方面的困难

对经济性规制加强监督非常重要性，然而我国在制约经济规制方面有许多不足，主要是经济性规制机构不独立、相关法律不健全。

（一）规制机构不独立

缺乏相对独立的规制机构是长期以来我国经济性规制实践中突出的问题，目前可列举的明确的规制机构屈指可数，而政府部门与规制机构之间的权力交叠、政府部门直接干预规制机构的行为屡见不鲜，“从中央到地方的几乎所有政府机关都有规制权力”4。而且政府部门之间职能交叉现象比较严重。

“政出多门”“多头执法”，不仅会加大监管成本、降低监管效率，而且还会降低监管机构的权威性，此外，还会在很大程度上把规制的“委托—代理”关系的链条复杂化，从而增大了道德风险，削弱规制的有效性。

以自来水、天然气等行业的监管为例，一般情况下，企业要经过城市建设管理部门的资质资格审查，工商行政管理部门注册登记后，才能从事经营活动，还必须取得卫生管理部门签发的许可证，才能向消费者提供自来水等公共产品。同时，许多其他的监管工作由城市公用事业管理部门和物价管理部门负责。而物价部门制定管制价格，本身却并不参与需求管理、企业经营成本的监控等规制活动。

在多家监管的情况下，由于监管边界模糊，而且存在一因多果、一果多因等复杂关系，造成各监管机构职责不清，相互间协调成本高。更为严重的是，一旦出现问题和矛盾，可能会出现各部门之间相互推诿责任、无人问责，责任主体缺位。

由于规制机构有权无责，这容易导致权力膨胀。各个规制机构在规制程度、方式等方面存在差别，容易为被规制对象各个击破，影响整体监管的效果。

（二）相关法律不健全

我国迄今为止仅依靠《立法法》对规制机构的规章制定权限予以制约，规制过程中最重要的调查程序、听证程序和决策程序无法可依，对规制机构的监督和制衡机制仅限于行政规章意义上的问责制，尚没有形成成文的法律规定。

法律让渡于政府政令和规章，使得规制的法律地位降低。关于标准、质量、数量和体系化等方面，法律缺少具体行文规定，而是通过政府及规制机构出台具体命令、规章等方式得以实施，确立了众多并且具体的审批环节，实施以“以批代管”的模式，其结果是行政审批的供给远远大于社会需要。因而，规制制度的供求关系发生了扭曲，立法供给成为形式，行政审批突破了规制的严肃性，最终在很多具体事物上，“重审批轻监管”“以批代管”成为规制管理方法的主体。

规制制约机制的完善

（一）相对独立和统一的规制机构

规制机构的统一和独立是保证经济规制高效和权威的前提。应将分散于各政府职能部门中的各种规制职能剥离出来，优化组合成相对独立和统一的各有关行业的规制机构。规制政策制定程序和执行过程的相分离，有利于保证规制政策制定和执行的规范性和公平、公正；统一的规制机构，有利于保证规制政策的执行力、规制改革的连续性。

（二）政府部门加强监督

在当前条件下建立完全独立的经济规制机构是不现实的，也是不可取的。一方面，从我国政府职能转变一直在进行中和政府干预型经济发展模式的路径依赖来看，另一方面，考虑到人大权力机关对规制机构的监督存在着信息不对称等问题而比较薄弱，而规制的司法审查制度还没有真正建立起来。经济规制机构的独立性建设应该是一个渐进的过程。

根据我国的实际情况，也借鉴发达国家的经验，当前适宜的选择是：经济性规制机构直属于中央政府保持相对独立，同时，政府相关部门与经济规制机构“监管”分离。即政府相关部门设定政策框架，并进行监督；规制机构在设定的政策框架内行事，并接受监督。

许多国家都设立了规制的监督机构。比如美国的行政管理和预算办公室、英国的内阁办公室规制影响部、澳大利亚的规制评估办公室。在我国，国家发展改革委等部门应起到相对应的作用。

（三）大众传媒的作用

大众传媒应起的主要作用是将经济规制中的不合法、不合理的问题揭示给政府和社会大众。报纸、杂志、广播、电视、网络等大众媒介的报道，有利于推动经济规制中公众参与的广泛实现。近些年来，对一些行业的价格规制、进入规制中暴露出的问题，很多都是由于新闻记者的调查，上级政府和大众才得以知晓详情，并促使问题得到有效解决的。作为大众传媒，要勇于将经济规制中各种隐藏的信息披露出来，要对出现的不公开、假公开问题及时曝光。

注释：

1“规制”，有时也被称为“监管”“管制”“调控”，这是regulation的不同译法，除了经济规制，还有社会规制和行政规制。本文所提到的“规制”，都是经济性规制。

2激励型规制表现在定价上，采取具有高激励强度的“价格上限”规制；表现在市场进入上，采取竞争性进入规制，主要包括“特许投标”和“标尺竞争”，但要指出的是竞争性进入规制，在中国运用的并不多见。

3梯诺尔因相关研究获得2014年诺贝尔经济学奖。

4王俊豪 著：《管制经济学原理》，第27页，北京，高等教育出版社，2007年版。