农地股份化分配及其法律规制

高 飞，王志彬，魏一卓

（西北农林科技大学 a.人文社会发展学院；b.经济管理学院,陕西 杨凌 712100）

农村土地承包期延长的平稳过渡，是国家保持土地承包关系稳定并长久不变的重大决策，涉及广大农村家庭的切身利益、农村居民土地权益公平保护和农村社会关系的和谐与稳定。在不准“打乱另分”，可以“个别调整”和继续实行“增人不增地、减人不减地”的土地承包期延长政策下，第二轮承包期内农户不公平地占有土地对稳定农村土地承包关系和社会关系产生很大压力。因此，如何在第二轮土地延包中保持土地权益分配公平从而使农村土地承包关系和农村社会关系稳定便成为当下面临的一项重要任务。

本文研究的农地股份化分配是通过实施股份分配及动态调整方式实现对农民土地权益的公平保障，从而确保承包期延长的平稳过渡和农村社会关系稳定。无论从公平保护农民土地权益角度，还是从保持农村社会关系稳定角度看，农地股份化分配都应是主推项。因此，探讨农地股份化分配及其法律规制，具有重要的现实意义。然而，当前学界对农地股份化的研究多集中于土地股份合作和以反租倒包为前提的土地股份分红，对农地股份化分配及动态调整研究较少。有鉴于此，本文根据相关政策与法律，提出农地股份化分配的步骤规则以及相关法律规制机制的方案。

一、农地公平分配的基石地位及其现实矛盾性

（一）农地公平分配是稳定农村土地承包关系和社会关系的基石

2019年发布的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称2019《意见》）指出：“承包关系稳定，有利于增强农民发展生产的信心、保障农村长治久安。”2019《意见》同时提出了“维护农村社会稳定”的原则。由此可知，保持农村土地承包关系和社会关系稳定是国家政策追求的重要目标，也是目前和未来一段时间内我国农村土地制度改革的基本方向。要达到农村土地承包关系和社会关系稳定的目标，离不开农地公平分配。农地公平分配是稳定农村土地承包关系和社会关系的基石，理由如下：

首先，从公平与稳定的关系上看，公平本身就是稳定的基石。一个社会只有公平地保障公民各项合法权益才能有稳定的社会发展环境，公平的缺失会造成公民之间贫富差距扩大、权利不对等、机会不均衡等问题，严重者甚至引起社会动荡。其次，集体土地所有制的本质决定了农地必须公平分配。根据《宪法》的规定，我国实行社会主义公有制，其价值取向在于消灭剥削，消除两极分化，实现社会公平与共同富裕。集体土地所有制本质上是社会主义公有制在农地制度上的主要体现，公平地保障集体成员的土地权益是集体土地所有制的本质和制度设计的初衷。最后，第一、二轮承包政策确保了农村土地承包关系和社会关系的稳定。我国在过去近40年时间里农村土地承包关系和社会关系总体稳定，得益于在第一轮和第二轮土地承包期开始时实施的“按人承包，承包到户”政策。“按人承包，承包到户”保证了农民对土地的“人人有份”，基本保障了农地公平分配。但是，自1993年11月5日中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出“增人不增地、减人不减地”的办法以来，国家已经禁止土地调整二十多年，这意味着在此期间农村大量新增人口无法获得土地。“增人不增地”虽节省了农地调整的成本，但却付出了新增人口不能公平分配土地的代价，在社会保障尚未健全的情况下，缺乏土地这份基本生存保障可能会造成他们生活极端困难，不利于农村土地承包关系和社会关系的稳定。

（二）对农户占地情况的调查分析——以陕西省农村为例

为了掌握农户占地的实际情况，2020年5月，课题组在陕西省乾县新阳镇凤凰村1组、2组和3组，临平镇马里村1组以及武功县苏坊镇蔚村1组向农户发放问卷。课题组在5个村组各发放问卷20份，在充分解释有关政策的前提下，采取与农民面对面问答式填写问卷，收回有效问卷100份；同时，与村组干部交流，获得村组有关数据。以下是对有关问题的问卷整理分析。

第一，受调查村组整体情况。受调查的5个村民小组，凤凰村1组、2组和3组相邻，位于羊毛湾灌溉渠以北，土地全为旱地、坡地，马里村1组和蔚村1组在漆水河中下游、宝鸡峡灌溉渠以南，土地基本为平地、水浇地。有关情况统计见表1。

表1 5个受调查村组整体情况统计

从表1可以看出，由于5个村组现有人均耕地均比第二轮承包人均耕地减少，说明总人口数在各村组都是增加的，近三年人口净增加数均为正值，也说明了这一点；近三年承包地退出和收回以及机动地现状在各村组均为0，复垦土地也很少，说明各村组调整土地的空间很小。

第二，受调查户整体情况。为了掌握承包期过渡中需要分得土地的家庭及人口数情况，课题组调查了受调查户受调查时与第二轮土地承包开始时家庭人口增减情况。具体情况见表2。

表2 样本户第二轮土地承包期前后人口增减情况统计

从表2可以看出，各村组人口净增加户数都大于人口净减少户数，但差距不大，人口净增加户数和人口净减少户数一共91户，其中人口净增加户数为53户；人口持平户数在各村组都很少，仅占受调查户数9%。这说明，从公平角度看，91%的户数不公平地多占或者少占了土地，其中53户需要分得土地，38户应该退出土地。多数农户净增加人口和净减少人口分布一致，在3到6人之间。

在中央实行“增人不增地，减人不减地”政策背景下，不仅是陕西农村新增人口无法获得土地，我国各地农村普遍面临这一问题，这样一来就导致农户占地不公平问题愈发凸显。对此，中央有着清醒的认识，全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在十九大前曾指出：“土地承包政策实施中的矛盾纠纷，已从20世纪80年代中期的农民普遍担心政策多变，转为无地农民渴求土地承包权的公平。”

农地承包期延长的平稳过渡是国家在坚持和完善土地承包经营权制度下做出的重大决策，涉及农村千家万户的切身利益与农村社会关系的和谐与稳定。要确保农村土地承包期延长的平稳过渡和社会关系的稳定，就要把第一、二轮土地承包期内出现的许多不利因素在本次土地延包中逐步解决，这些不利因素包括农地细碎化严重、农户间不公平地占有土地、农地弃耕撂荒、土壤污染、耕地质量下降等问题。在这些不利因素中，农户间不公平地占有土地是土地延包中的最大问题，因为农地细碎化、弃耕撂荒、土壤污染、耕地质量下降等问题主要存在于农地利用层面，不触及农村土地承包关系和社会关系的根本，但因农户间不公平地占有土地引发的缺地人群社会保障问题严峻、农户间矛盾纠纷日益增多、农户间贫富差距扩大等一系列负面影响触动了农村土地承包关系和社会关系的根基，导致了农村土地承包关系与社会关系的不稳定。

二、“个别调整”无法解决农地公平分配难题

“个别调整”是本次土地承包期延长的主推办法，在土地延包中，土地不得“打乱另分”，可以进行“个别调整”。“个别调整”本身也有很强的民意基础，不少村庄在实践中都进行了不止一次的调整。“个别调整”本为解决土地占有不平衡问题量身定做的好办法，但其存在诸多局限性，无法从根本上解决农户占地不公平的问题。

（一）“个别调整”需要调配的土地供给匮乏

“个别调整”缺乏足够的土地调配给无地或少地人口。当前，土地供给远远不能满足人口需求。在人口对土地的需求方面，以陕西省为例，从《陕西统计年鉴》各年对农村耕地数量统计看，陕西农村第二轮土地承包开始的1994年耕地为342.1万公顷，2018年底为301.5万公顷，下降了40.6万公顷。同期陕西农村人口虽从1813万人下降到1618万人，但新生人口达538.1万人，这些新生人口虽因升学、城镇化等一部分转移到城市，但其中大部分仍属农村户口，需要调配土地。从实践看，可供调配的土地来源主要包括机动地、农村集体收回的土地、承包户退出的土地和经过复垦产生的新耕地。机动地是国家允许集体留存并用于后期集体建设、新增人口分地的耕地，在第二轮土地承包前期已基本用完；收回承包地虽是农村集体的权利，但实践中很少见；国家鼓励农民退出承包地，但各地进展很不平衡；土地复垦在许多农村地区连前提条件都不存在。总之，农地“个别调整”没有足够的土地供给。

（二）土地现状复杂影响调配

我国实行集体土地所有制，为追求公平，在分配土地时根据土地的距离、数量、质量等相关因素进行分类，每户在每类土地上分得一小块，这就导致了土地细碎化现象严重。根据对农业农村部农村固定观察点数据的整理，2013年年底农户平均耕作的9.8亩耕地被分为5.1块，其中面积少于1亩的2.9块，面积1～3亩的1.4块，面积大于3亩的0.8块。因调配的土地细碎化严重，致家庭人口减少需要退出部分土地的，应该退出哪块地以及多少数量都十分复杂，而从应调配给土地的农户看，加之距离、数量、质量、配套条件等因素影响，他们也不一定愿意接受另一些农户退出的土地。

（三）“个别调整”无法保持长期公平

“个别调整”由于缺乏足够的土地供给以及受到复杂土地现状的影响，无法使土地分配到圆满的均衡状态。即便是在土地供给充足和调配情形简便下通过“个别调整”达到了土地公平分配的状态，这种状态也只是暂时性的。因为要想通过农地调整来实现土地公平分配，要么需要“打乱另分”，要么进行多次“个别调整”。但是，在保持农村土地承包关系和社会关系稳定的政策下，无论哪种办法都不能实现。因此，通过“个别调整”达成的公平无法保持长久，不能从根本上解决农户占地不公问题。

（四）“个别调整”的范围难以把控

按照当前政策，“个别调整”是相对于“打乱另分”的。在不得“打乱另分”的情况下，把控“个别调整”的范围和限度就成为关键。哪些地该调整、哪些地不该调整以及哪些人、哪些户是调整对象，哪些人、哪些户不是调整对象都需要厘清，但在实践中供调整的土地过于零碎且质量差异大，以及哪些人和农户是调整对象不好把握，对这些调整事项的范围和限度进行清晰界定的难度较大，若把控不好范围会导致零碎化和过度“个别调整”。同时，若调整范围和限度把控不当还会引发利益分配不公、程序不透明等矛盾纠葛，已有研究表明，在第二轮承包期内进行过农地“个别调整”的村集体比未进行过“个别调整”的村集体平均多发生土地纠纷1.51件。

三、农地股份化分配的优势及其政策、法律依据

（一）农地股份化分配的优势

土地延包中对农地存在“保持不变”“打乱另分”“个别调整”和“股份化分配”四种选项。其中，只有“股份化分配”后的动态调整方案能够实现农民土地权益公平分配。农地股份动态调整是在农地股份化改革后，农民之间按照平等的原则分配股权，即每个集体成员都有平等分配土地股份的权利。按照这一原则进行分配之后若出现需调整的情形就可通过土地股份的动态调整来完成。农地股份动态调整存在诸多优势，能够实现农户土地权益公平分配，其优势如下：

第一，农地股份动态调整无须变更土地权属。在对集体耕地全部股份化并将可分配的股份数按人分配到户后，若出现因部分农户不合理地占有土地权益而需要调整的，只需对股份设置或股份分配进行调整即可，无须进行土地权属的“个别调整”。第二，农地股份动态调整始终保持股份均分。不论集体土地、集体成员人口如何增减变化，农地股份始终按成员人数平均分配。第三，农地股份动态调整能够适时调整股权设置。股份动态调整的调整时间由本集体决定，可以根据实际情况适时对股份进行设置上的调整，避免了因股权设置不合理引发的不公平问题。第四，农地股份动态调整能够灵活应对现实需求。这体现在两个方面：一是调整事由的灵活，在出现导致土地或人口增减致人均份数和农户总份数相应增加或减少情形时可以进行动态调整；二是调整时间的灵活，动态调整可以由村民大会或者村民代表大会研究决定一年调整一次或者若干年不变。

（二）农地股份化分配的政策和法律依据

就农地股份化而言，有农地股份合作与农地股份分配两种解释和途径。在土地延包中，农地股份化就是指农地股份分配，即在不进行农地调整的情况下，通过农地股份化实现集体成员均等地享有土地权益，其中涉及股权设置、股权量化、股权调整等多个环节及相应的机制。土地股份化分配符合现行政策及法律规定，有充分的政策和法律依据。

1.政策依据

2016年，中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出：“有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。”2017年中央一号文件提出，“深化农村集体产权制度改革”，“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”。2018年中央一号文件和2019年中央一号文件再次提出了深入推进农村集体产权制度改革，开展资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革并总结其中经验。综上，土地股份化分配符合当前有关政策精神，有充分的政策依据。

2.法律依据

《宪法》第8条第3款规定，国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展；第17条第1款规定，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。同时，《宪法》第6条规定了按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，为农民能够以股权分配土地收益提供了支持。这些规定为实施农地股份化分配方案提供了宪法上的依据。《农村土地承包法》第9条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”《民法典》第336条和《农村土地承包法》第36条规定了农户可以通过出租、入股或其他合法的方式流转其土地经营权。上述法条对土地流转及其相关事宜做出了明确规定，为实行农地股份化分配提供了法律依据。

四、农地股份化分配的步骤和规则及其法律规制机制

（一）农地股份化分配的步骤和规则

1.农地股份化分配及动态调整的适用范围

农地股份化分配及动态调整符合《意见》中股份量化到本集体成员以及2017年、2018年和2019年中央一号文件关于资产变股金、农民变股东指示精神，有充分的政策依据，动态调整是在不调整土地的前提下实现农民土地权益的公平保障。所以，可以不需要特别批准，只要农民自愿，可以在任何一个行政区域的任何一个农村集体试点推行。

2.农地股份量化与设置

第一，将集体耕地全部股份化，一份一厘（约6.67平方米）。集体土地的范围包括正在承包的土地、机动地、村民交回的土地、集体收回的土地和经整理可以农用的土地等；第二，按照现行政策以及法律的规定，集体经营性资产的股权设置以成员股（私人股）为主，由本集体成员讨论决定是否设置集体股及其份数；第三，设置集体股的，除集体股份数后的股份数为可分配股份数，以此除以当前村民总人数为人均股份数。不设置集体股的，总份数除以村民总人数为人均份数。

3.成员资格认定与股份分配

集体成员资格认定机构在依据相关条件和程序确认本集体成员后进行股份分配。股份分配即对农地全部股份化之后的股份初始分配，可分配的初始股份数按人分配到户，人人均等。分配股份时的所有村民都有权利获得股份，但不包括：一是在本村居住但未从外村迁出户籍或已迁出但未在本村落户的村民；二是户籍已迁出但仍在本村居住的人员。

4.股份估值

农村土地股份的估值包括股份价值和股份收益两部分。所谓股份价值即一个股份或者一个农户总股份的价值，是制定土地流转费用、土地退出补偿、土地有偿交回等的参考依据。股份收益是指一个股份在一个年份除去本年度成本后的净收益，是农户因多占股份而补偿集体和因少占股份集体予以补偿的参考依据。股份估值由集体依据当地常年农作物产量和收益研究决定。

5.股份动态调整

第一，股份调整由集体决定一年一次或者若干年不变，分股份设置调整和股份分配调整。第二，股份设置调整即已经设置集体股的，可以取消或者增加、减少份数；没有设置集体股的，可以设置并确定相应份数。第三，股份分配调整即因股份设置变动、集体土地和人口增减、家庭人口增减、集体建设占用土地、国家征收、土地复垦等致人均份数和农户总份数相应增加或减少。在分配调整的时间点方面，即具体何时调整或者以何时为准。建议以当地农业生产特点和规律为依据确定，如陕西省可在夏收后进行。当然，也可以以自然年计算。第四，农户因股份分配调整而超占股份的，超占的部分由农户继续经营，但应按集体参照股份收益估值决定的一定比例上缴补偿金。该比例可以一年一调，也可以若干年不变。第五，农户因股份分配调整而少占股份的，不分配其土地，但集体应按股份收益估值决定的一定比例向农户发放补偿金。

（二）农地股份化分配的法律规制机制

1.构建集体成员资格认定法律机制

通过构建完善的集体成员资格认定法律机制来做好成员资格认定工作，是实施农地股份化分配及动态调整的基础工作，也是稳定农村土地承包关系和社会关系的可靠保证。成员资格认定标准的不统一和不明确会引发矛盾纠纷，阻碍农地股份化分配的推行，所以有必要制定完善的成员资格认定法律机制。试点推广的农村集体应依据现有法律和政策并结合本村实际制定本集体成员资格认定规程，包括认定集体成员资格的标准条件、认定机构、认定程序和丧失资格认定等。

2.构建农地股份收回法律机制

集体作为土地所有权人，依法收回农地股份是其应有的权利。只有构建合理的农地股份收回法律机制，才能及时收回股份和杜绝权利滥用，才能维护集体权威性和农民合法权益。应依据现有法律和政策，依托村民代表大会建立农地股份收回法律机制，负责对收回股份的确认、对农户的补偿和股份再分配。收回土地实际为收回土地股份，这与“个别调整”中实际收回承包地不同。因此对多占地农户应收尽收，对少占地农户应分尽分是必须的，也能做到。

3.构建农地股份估价法律机制

农地股份化分配，很好地把承包期延长的平稳过渡与公平保护农民土地权益结合在一起，实现了承包关系的长久不变和农村社会关系稳定，关键是土地股份估价，这是股份补偿的基础，自然也是稳定的基础。可依据现有法律和政策，依托村民代表大会建立农地股份估价法律机制，即按一定方式和方法估算单位面积产值和净收益。

4.构建农地股份补偿法律机制

农地股份化分配应始终坚持有偿原则，按应分的股份，农户多占地的，应就多占的土地缴纳单独核算的承包费；少占土地的，应获得少占部分补偿款，以消除农民对于失去土地的担忧。具体来说，在土地股份化分配方案下，多占地农户不用交出多占土地，但应就多占部分向集体缴纳补偿金，补偿金的多少应为土地净收益的一定比例，具体由集体决定；集体无需为少占地农户分配土地，但应给予一定补偿。农户补偿给集体与集体补偿给农户的标准应当一致。补偿标准及其调整涉及各方利益，为此，应依据现有法律和政策，构建以村民代表大会为依托的土地股份补偿法律机制。

5.构建合理的法律监管机制

农地股份化分配及动态调整是涉及农村千家万户切身利益的问题，直接影响土地承包期延长的平稳过渡与农村社会关系的稳定。为此，应以村民代表大会为依托，依法建立有基层政府工作人员参与的农地股份化分配法律监管机制，负责对本集体股份量化与设置、股权动态调整、股份收回及执行等方面事项的监督管理。地方政府特别是乡镇政府和街道办事处要深入农村，积极作为，直接领导和指导过渡工作的推进，同时积极发动群众，集思广益，收集信息，及时纠正过渡工作中的违法、违规现象。

注释

（1）《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号 2016年12月31日）。

（2）《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号 2018年1月2日）、2019年中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》。