中国养老服务政策：演进逻辑与优化方向——兼论政府职能的变迁与重塑

谢金芳，徐波波

（中共临海市委党校，浙江 临海 317000）

一、引 言

党的十九届五中全会明确提出将应对人口老龄化作为国家战略，为全面建设现代化强国提供更加牢固的战略支撑。多层次、分类别的中国特色养老服务体系是从小康社会迈向建设社会主义现代化强国新征程的重要依托。自1999年步入人口老龄化社会，我国老龄化过程呈现总量大、增速快与不平衡的鲜明特点，养老服务需求迅速膨胀。伴随着经济社会翻天覆地的变化，家庭结构趋于单一化，依赖于代际关系的家庭养老功能不断弱化；但新的养老服务体系尚未形成，养老服务供不应求、供求错位问题凸显，“未备先老”成为基本事实。养老服务供给侧改革是应对人口老龄化的必然要求，增加养老服务数量与优化结构并重，抓手是社会化养老服务体系建设。由于养老服务这一准公共产品的特殊性，其发展需要政府、市场、社会、家庭的多维支持，其中，政府作为养老的责任主体，需要制定政策来构建多元化、多层次、社会化的养老服务体系。我国政府历来重视养老问题，新中国成立以来，出台了一系列养老服务政策，具有导向作用和调控、分配养老资源的功能，是保障老年人权益、促进社会和谐的重要载体。通过梳理新中国成立以来养老服务政策的演进历程，回顾政府职能的变迁与发展，有利于明确我国养老服务体系的发展逻辑和优化方向。

养老服务政策合力是达成政策效应的基础，系统化、常态化的养老服务政策体系至关重要，也是研究养老服务政策发展规律的意义所在。学界对我国养老服务政策比较关注，有的学者分析了医养结合政策之间的耦合协同；或者分析养老服务政策落实到基层的问题；或者讨论我国养老服务政策目标定位的演化，认为需重新定位目标群体；或者运用有序logistic模型，分析居家养老服务政策的满意度。也有学者从历史维度定性分析我国养老服务政策演变脉络，或者指出我国养老服务财政保障政策呈现“福利性特征明显的少量供给的财政主导—财政保障责任缺失—财政保障责任回归—政府、市场、社会、家庭多元治理”的变迁特征，但鲜有学者分析养老服务政策与政府职能之间的关系。本文以新中国成立以来中央发布的255个养老服务政策文本为研究对象，力图理清我国养老服务政策的阶段特征和演变趋势，并采用政策文本量化分析方法，从政策工具视角分析我国养老服务政策工具的结构和变迁特征，同时遵循历史与逻辑相统一的研究方法，分析政府职能的变迁，以期优化新时期养老服务体系。

二、新中国成立以来养老服务政策的演进逻辑

1949年新中国成立后，我国开始构建社会主义性质的福利体系，养老服务政策演进是我国养老福利变化的重要体现。从北大法宝网、人力资源和社会保障部、财政部等权威网站收集与养老相关的政策文本，并按照一定的原则进行筛选：一是中央层面的养老服务政策，不包括省级及以下的政策文本；二是政策内容必须以养老为主题，而非简单涉及养老服务；三是政策类型包括意见、通知、公报、决定等，将领导人讲话、批复、批示及信函等剔除。按照以上原则，1949—2020年的养老服务政策文本共有255个，通过对这些政策文本内容解读来分析我国养老服务政策的发展阶段和变化特征。

如图1所示，我国养老服务政策文本量总体呈现曲折递增趋势。1949—1982年以养老服务为主题的政策几乎没有，这一时期养老服务往往作为一个要点出现在其他政策当中，在定量分析中为提高政策文本分析的准确性，把这些政策剔除在外。但为了更好地分析我国养老服务政策演进历程和阶段性特征，在定性分析中仍旧把剔除的部分考虑进来。新中国养老服务政策的演进是时间上的前后继替，是一种自然历史过程，也是体现我国社会保障发展演变的规律性兼具本土特色和逻辑的发展进程。伴随着经济体制的转型、家庭养老功能的弱化、人口老龄化发展态势的转变（见图2）、社会组织形态的变化，我国养老服务体系在探索中发展，在发展中完善，在完善中优化。

图1 养老服务政策文本数量的年度分布和阶段特征

图2 1955-2095年中国人口老龄化发展态势（1）

（一）养老服务政策中的养老服务体系变迁

由于不同时期的经济社会环境差异明显，我国养老服务体系建设呈现明显的阶段性特征。

1.计划经济时期：“救济型”养老（1949—1977年）

新中国成立后到改革开放前，家庭和政府承担主要的养老责任。一方面，农村集体福利和城市社区服务支持了家庭养老；另一方面，“养儿防老”观念、以血缘关系为纽带的家庭结构和以务农为主要的生存方式，都决定了家庭养老占主要地位。计划经济时期对集体所有制职工推行“单位（企业）福利”“集体福利”，国家包办单位退休职工的全部养老福利。针对体制之外的民众或特殊困难人群提供救济，救济方式是政府主办养老院，接收无劳动能力、无法定赡养人、无生活来源的“三无”老人。这一时期，发展经济、推进社会主义工业化是压倒一切的国家战略，养老服务完全服从于该战略。政府全面掌控可调配的养老资源，为弱势群体提供保障基本生活的“救济型”养老服务。但是城乡之间的养老福利严重失衡，农村集体成员乃至广大农村居民本就处于普遍贫穷的状态，以家庭或集体为支撑的养老服务质量非常低。

2.计划经济向市场经济过渡时期：“配套型”养老（1978—1998年）

1978年党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，我国从此进入经济转轨和社会转型的快速推进期，市场机制成为社会福利供给的基础或重要机制。1986年，国家提出社会保障社会化原则，社会福利体制由国家—单位保障转向国家—社会保障。20世纪90年代国企改革，退休职工和下岗工人面临养老难问题，再加上计划生育的实施弱化了家庭养老功能，政府难以应对突然增长的养老需求，一方面完善与市场经济相配套的养老保险制度，社会统筹账户与个人账户相结合的养老保险制度和社区养老服务的兴起为企业改革、经济体制转型提供了养老保障；另一方面，进行养老服务社会化改革，转移养老压力，适应市场经济体制发展，“五保供养”制度成为农村经济体制改革的“配套”措施。计划经济向市场经济过渡时期，在“效率优先、兼顾公平”的原则下，经济发展仍处于最优先次序，养老政策实际上是作为经济政策的配套措施而实施的。这一时期，政府责任有所缩减，在一定程度上放权，在养老服务领域引入市场机制，但市场与社会提供养老服务的局面尚在初步探索之中，家庭与个人的养老负担增加。

3.政府主导下的市场配合时期：“补缺型”养老（1999—2012年）

1999年我国步入了人口老龄化社会，人口老龄、高龄化以及超老龄化加速问题逐渐凸显，但我国养老服务的宏观制度、具体机制并未对此做好充分准备，养老服务压力迅速增大，未备先老问题亟待解决。我国加快了养老服务体系建设的步伐，1999年至2012年间的养老服务政策就有100多个，基本实现了从“养老服务”到“养老服务体系”再到“社会养老服务体系”初级阶段的发展跨越，出现了居家养老、机构养老、社区养老等社会化、市场化养老方式。全国各地针对高龄和失能等特困老人实行货币化养老补贴，鼓励社会力量积极投资养老服务业，养老服务内容趋于专业化、多样化，养老服务质量逐渐提升。但是养老服务体系发展整体处于起步阶段，养老产业的发展市场尚未真正打开，提供养老服务的社会组织也相对较少。这一时期是我国养老服务体系开始自主发展的关键期，是一个逐步“补齐”相关政策的过程，老人需求什么就补充相应类型的养老服务，并由临时政策转化为常态化、系统化的制度保障。这一时期，在政府主导下搭建养老服务体系发展框架、确定发展方向，市场配合政府在探索中发展养老产业。

4.政府主导与市场决定协同时期：“适度普惠型”养老（2013年至今）

2013年党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一时期共颁布了155项养老服务政策，是多层次养老服务体系发展的黄金时期，第一层次是政府兜底或主导的法定保障；第二层次是在相关政策支持下由市场主体、社会组织提供的具有公益性的养老服务；第三层次是通过市场交易行为由市场主体提供的商业性、高层次服务。以老年福利整合和福利分置为导向，三个不同层次的养老服务形成了五个子系统：养老事业与养老产业融合发展的供给体系；多元主体责任共担体系；智能化支撑的机构、社区、居家相协调的递送体系；医养康养融合的老年健康服务体系。这一时期进行了很多有益的、创新性的尝试，如长期护理保险制度试点、时间银行、互助养老、喘息服务、公建民营等，逐渐从“补缺型”养老迈向“适度普惠型”养老。政府是养老事业的主导者，是养老产业的引领者、支持者、监管者，市场在养老产业发展过程中起决定性作用，但仍存在市场主体与社会组织发育不良的问题。

（二）养老服务政策目标的调整与优化

养老服务政策目标涵盖公平目标和供给目标。公平目标与供给目标是辩证统一、相互关联的，公平乃养老服务政策实然、应然的核心价值理念；要维护社会公平，又无可避免地会受经济发展水平的制约。因此，新中国成立以来，在经济社会转型过程中，养老服务政策目标是不断调整与优化的，明显呈现以下四个演变趋势。

1.养老服务政策主体适时调整

计划经济时期，计划是资源配置的方式，家庭和政府承担主要养老责任，以家庭为依托的非正式照顾为主，以政府低水平的计划性养老救济为辅。改革开放后，1978—1998年是计划经济向市场经济过渡时期，该阶段的养老服务政策依附于经济政策，是为了“配套”市场经济体制改革。政府责任在一定程度上缩减，市场和社会开始参与养老服务，家庭与个人养老负担加重。随着社会主义市场经济体制的成熟，市场在资源配置中的作用由“引导性”到“基础性”到“决定性”，养老服务政策也逐渐从依附走向自主。养老服务作为一种准公共产品有其特殊性，一方面，政府必然主导养老事业发展，尤其是针对弱势群体的兜底保障，同时鼓励社会力量参与养老服务；另一方面，在适宜于市场化、商业化运营的养老领域，政府职能调整为政策引导、环境培育、规则监督，让市场发挥决定性作用。纵观养老服务体系发展历程，以政府、市场、社会、家庭为主的养老服务提供者的责任定位不断明晰，养老服务内容的类型化特征逐渐凸显，两者对应关联。

2.养老服务政策客体逐渐扩大

如图3所示，伴随着政策客体的扩大，我国养老床位数不断增加。新中国成立以来，养老服务覆盖范围不断扩大，不同时期覆盖对象的选择遵循“需求正义”原则，即最弱势群体溢出的需求处于最优先次序。在计划经济时期，养老服务覆盖范围狭窄，为三无老人提供五保供养；在计划经济向市场经济过渡时期，养老服务对象范围扩大，包括失能失智老人、下岗工人、企业职工、部分有支付能力的老人。1999年以后，老有所养成为一种基本权益，在这种理念指引下开始构建社会化养老服务体系，在优先保障弱势群体养老权益的基础上，尽量让养老服务覆盖城乡全体居民。但仍有不少群体面临养老困难问题，且养老服务水平二元分化明显。在政府主导与市场决定协同时期，多层次养老服务体系基本形成，不仅实现了全覆盖，而且根据群体特征提供分层次、分类别的服务。

图3 2007—2019年我国养老床位数（万张）（2）

3.养老服务政策内容不断拓展和完善

计划经济时期至改革开放初期，养老服务政策少之又少，养老政策大多是作为一个要点出现在其他政策中，养老服务内容单一化、碎片化，以兜底保障为主。1999年步入人口老龄化社会之后，养老服务政策数量陡然增多，基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养结合的养老服务体系。在健康老龄化理念引领下，养老服务内容扩展为生活照料服务、情感慰藉服务、长期护理服务、临终关怀服务等，养老服务标准也不断提高。如图4所示，政府发放养老服务补贴和老年护理补贴，以拓宽养老服务内容。为促进养老服务供给侧结构性改革，相关配套政策也不断完善，如法规管制、金融支持、基础设施建设、税收优惠、财政投入、示范建设、人才培养、激活市场等营造了良好的养老政策环境。

图4 2015—2019年享受养老服务和护理补贴的人数（3）

4.养老服务政策着力点不断优化

我国养老服务政策着力点是不断优化的，从“养老政策依附于经济政策”逐渐发展为“二者互构”，再演化为养老服务政策的自主发展。新中国成立初期，发展重点是社会主义工业化，当时“三无”老人养老困难，政府就为其提供保障基本生活水平的养老服务。改革开放后，传统社会福利体制改革，政府难以应对激增的养老服务需求，开始凸显市场力量，并强化家庭养老。1999年步入人口老龄化之后，养老服务政策着力点转变为构建多层次、社会化养老服务体系，以人的自由全面发展为出发点保障老有所养、老有所乐。此后的养老服务政策整体呈现“打补丁”的特点，逐步形成了一套完整的、系统的养老服务政策体系。

三、新中国成立以来养老服务政策的政策工具分析

（一）养老服务政策工具的结构分析

政策工具是实现政策目标的方法和措施，基于政策文本的政策工具量化分析是一种重要的研究方式，学界按照不同参照标准对政策工具的分类也各不相同。根据Hewlett和Ramesh的研究，按照政府职能的范围和政府干预程度，把政策工具分为结构式强制工具、契约式经济工具、互动式影响工具。政府介入程度最高的是结构式强制工具，包括法规管制、制度规划、目标规划、基础设施建设等强制性手段。契约式经济工具倾向于创造良好的环境，是一种政策上的支持和鼓励，政府干预程度介于结构式强制工具和互动式影响工具之间。互动式影响工具主要是基于政府影响力，具有自愿性、灵活性、多样性，政府干预程度最低。通过对255份国家层面的养老服务政策文件的梳理和编码，结合新中国成立以来养老服务政策发展的特点，把政策工具划分为3类14种，见表1。

表1 养老服务政策工具分布表

续表1

结构式强制工具和契约式经济工具是我国养老服务政策的主要政策工具。如表1所列，结构式强制工具使用频次最高，占比57.63%；契约式经济工具占比27.53%；互动式影响工具占比14.84%，使用频次最低。说明我国养老服务政策以政府干预性政策为主，契约式经济工具和互动式影响工具使用频次是逐渐增多的，这与养老服务体系自身发展规律和政府职能的转变密切相关。

如图5所示，在结构式强制工具中，制度规划工具使用频次为323次，占比33.06%；目标规划工具使用频次为134次，占比13.72%。制度规划和目标规划都是效率非常高的政策工具，这两种工具的使用频次占所有政策工具使用频次的近一半，说明养老服务体系建设依赖于国家或政府权威和强制力，说明养老服务政策是自上而下执行和实施的。在“救济型”养老和“配套型”养老阶段，目标规划和制度规划是解决养老问题的最有效方式。在“补缺型”和“适度普惠型”养老阶段，社会化养老服务政策体系逐渐完善，但是有些政策未能真正执行，或者执行过程中出现新的问题，解决新问题时要弥补旧问题，这与“打补丁”的政策执行特征相契合。法规管制工具使用了70次，占比仅为7.16%，除《老年人权益保障法》基本上都是级别偏低的规范性文件，说明我国养老服务法律法规有待完善。基础设施建设工具使用频次最低，占比3.68%，因为适老化基础设施建设和改造的标准尚在探索之中，相关政策也比较少。结构式强制工具的政府干预程度高，易于明确责任边界、强制规范行为、高效解决问题、实现政策目标，在养老服务体系建设的初期尤为重要。

图5 政策工具使用比例示意图

契约式经济工具使用频次为269次，占比27.53%，其中财政补贴、金融支持、示范建设使用的频次较高。财政补贴占比3.48%，说明我国养老服务体系的发展在一定程度上依赖于财政转移支付，这也是养老服务准公共产品的特性决定的。金融支持工具使用频次为83次，占比8.50%。一方面，养老服务业的投入产出周期长，收益相对较少，资金链断裂风险高；另一方面，通过金融支持政策促进社会资本流入养老服务产业，激活养老服务业发展活力。示范建设工具使用频次为101次，是契约式经济工具中使用频次最高的，占比10.34%。示范建设的作用在于宣传、引导和推广新经验、新政策、新模式，说明我国养老服务体系建设仍在不断探索之中。税收优惠使用频次仅为25次，占比2.56%，说明养老服务产业的营商环境有待进一步优化，也说明养老服务保障手段单一。

互动式影响工具使用频次为145次，是三种政策工具中使用频次最低的，占比14.84%。科技信息支持工具使用频次为49次，是互动式影响工具中使用频次最高的，占比5.02%。在“适度普惠型”养老阶段，我国积极探索智慧养老模式，在2017—2020年之间就制定了8个以“智慧养老”为主题的政策，旨在提高养老服务的质量和效率。人才培养工具使用频次为33次，说明专业化养老服务人才的培养体系有待完善、培养渠道有待拓展、培养方式有待创新。完善市场和学习交流工具分别使用了38次、25次，说明养老产业的扶持政策有待优化。当前养老服务业的市场不完善，存在“零监管”“无规制”现象，应加大政策扶持力度，降低政府干预程度，激活养老市场活力。

（二）养老服务政策工具的演进历程

总体来看，如图6所示，我国养老服务政策工具数量随着时间的推进呈现曲折递增趋势。1983年之前，三种政策工具使用频次都比较低，主要因为这一时期的养老政策少之又少，而且往往内含于其他政策之中。1978年至1990年，中央层面的养老服务政策很少，三种政策工具使用频次共为13次，并且以契约式经济工具为主。从计划经济向市场经济过渡时期，政府干预程度降低，把部分自主权让渡给市场。1991年至1998年，以结构式强制工具和契约式经济工具为主，前者平均每年使用12次，后者平均每年使用4.25次。这一时期主要是通过结构式强制工具的强制性和统领性，配套国有企业改革，促进社会主义市场经济体制改革顺利进行。1999年至2012年，以结构式强制性工具为主，使用频次为100次，平均每年使用频次为7.69次。1999年步入老龄化社会后，我国老龄人口总量大、增速快，“未备先老”和“未富先老”问题并存，构建社会化养老服务体系迫在眉睫。因此，这一时期大量使用结构式强制工具搭建社会化养老服务体系框架、明确发展方向，并对先前的养老服务政策进行补充和修正。2013年至2020年，三种政策工具使用频次快速增长，总体使用频次分别为364次、180次、121次，平均每年使用频次为45.50次、22.50次、15.13次，是政策工具使用量上的一次大飞跃，其中结构式强制工具使用频次波动最大。“适度普惠型”养老服务体系健康发展，需要使用结构式强制工具规范发展原则、制定服务标准、解决法律问题，需要使用契约式经济工具和互动式影响工具营造良好的市场环境、社会环境。从整体趋势来看，养老服务政策工具的演变趋势与养老服务发展的阶段性特征相契合。

图6 养老服务政策工具趋势图

具体来看，结构式强制工具使用频次在1992年、2014年、2019年突然上涨。1992年较上年增长了19次，这一年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，国有企业改革进一步深化，制定了农村社会养老保险基本方案和企业职工养老保险办法，同时进行机关、事业单位养老保险制度改革，需要通过结构式强制工具规范运行。2014年比上年增长了15次，这一年“以房养老”试行、养老金并轨，“以房养老”涉及很多法律问题，养老金并轨涉及不同群体之间的利益调整，必须利用规范性较高的结构式强制工具保障养老制度改革顺利进行。2019年，结构式强制工具使用频次较上年增加了77次，主要是通过“打补丁”继续完善养老服务体系建设，及时解决新出现的问题，如非法集资、养老诈骗、失信惩戒等。2016年契约式经济工具使用频次突然增加，比上年增加23次，因为这一年老人住房反向抵押养老保险扩大试点范围、公办养老机构改革试点、整合改造闲置社会资源发展养老服务、中央补助激励养老服务体系建设，这些都需要契约式经济工具创造良好的经济、社会环境。2019年，契约式经济工具使用频次较上年增加了28次，细化了智慧养老、税费优惠、试点示范、专项补助等方面的标准。互动式影响工具使用频次在2013年突然增长，比上年增加了7次。2013年市场在资源配置中的作用由“基础性”转为“决定性”，通过完善养老服务市场和转变政府职能为养老服务业发展提供良好环境。2020年互动式影响工具使用频次最高，激发养老服务市场活力，培养专业化养老服务人才，进一步推广智慧健康养老。

四、主要结论

通过对255个中央层面的养老服务政策文本的定性和定量分析可以看出，新中国成立以来，社会化养老服务政策体系不断发展和完善。

（一）“适度普惠+分层分类”的养老服务体系初步形成

我国经过几十年的探索，“适度普惠+分层分类”的养老服务体系已初步形成。分层分类的养老服务体系能够有效提高养老服务目标瞄准率。第一层次是政府兜底的养老保障，保障弱势群体基本养老需求；第二层次是政策扶持下的市场主体、社会组织提供的公益性或半公益性的养老服务；第三层次是市场主体提供的商业性、高端化的养老服务。这三个层次的养老服务内容类型化特征明显，养老服务提供者的责任定位清晰，基本实现了目标群体的全覆盖，但是第二、三层次的养老服务发展不完善。以居家为支撑、以社区为依托、以机构为支撑、医养相结合的养老服务体系基本形成，在此基础上做了很多有益的、创新性的尝试，如长期护理保险、智慧健康养老、以房养老、旅居养老、时间银行、喘息服务等。

（二）政府的职能定位趋于精准化，政府主导养老事业、扶持养老产业，市场决定养老产业

在建设养老服务体系过程中，厘清不同养老服务提供者之间的职责边界至关重要。从纵向发展来看，政府在养老服务领域中的职能定位不断趋于合理化，政府、市场、社会和家庭之间的责任定位不断优化，政府一直处于主导地位，但在不同发展阶段主导的内容不同。养老事业是非营利的、公益性的基本养老服务，必须由政府主导，保障社会公平。在政府扶持、引导和监督下，让市场在生产经营性的养老服务项目中发挥重要作用，让养老服务产业成为具有规模性的现代服务型产业。

（三）政策工具结构不断优化，以结构性强制工具和契约式经济工具为主，以互动式影响工具为辅

我国养老服务政策工具结构不断优化，从单一化的强制性工具演化为强制性工具、契约性工具、自愿性工具相结合。具体来看，养老服务政策工具以结构性强制工具和契约式经济工具为主，以互动式影响工具为辅。结构性强制工具使用频次最高，在三种政策工具中一直占据主导地位，具有权威性、强制性、规范性、稳定性，在搭建社会养老服务体系发展框架方面发挥了重要作用。法规管制工具使用频次相对较低，养老服务相关法律法规不完善，应尽快为养老事业和养老产业发展提供法律保障。契约式经济工具是一种政策上的支持和引导，鼓励市场主体和社会组织提供优质养老服务。互动式影响工具的政府干预程度最低，灵活性和自愿性最强，辅助结构性强制工具和契约式经济工具使用。需要注意的是要增加完善市场工具的使用，让市场在养老产业资源配置中发挥重要作用。

注 释

（1）资料来源：联合国经济和社会事务部人口司：《世界人口展望 2019》，https：//population.un.org/wpp/Publications/（作者根据官网数据整理），其中2020-2100年数据预测采用中等生育率（Medium fertility varant）参数。

（2）资料来源：《中华人民共和国民政事业发展统计公报》（2007-2019年），http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。

（3）资料来源：《中华人民共和国民政事业发展统计公报》（2015-2019年），http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。