收缩型中小城市的土地过度开发悖论及应对

侯启缘

（1.清华大学 马克思主义学院，北京 100089；2.中国城市发展研究会 城市研究所，北京 100096）

改革开放以来，我国工业化水平不断提升，人口快速向城市涌入，城市化水平也从17.9%提升到63.89%。近年来，随着全球和国内宏观经济下行压力增大、人口结构变化以及产业转移等内外部条件的变化，我国部分城市发展出现人口收缩的趋势。2019年3月，国家发改委制定印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，“首次公开提及‘收缩型城市’的概念，意味着国家层面对于城市收缩的关注”。中小城市由于产业体系不完善、财政基础薄弱以及难以实现规模经济等，其发展路径与大城市往往差异较大，但许多中小城市在发展过程中，模仿大城市进行土地扩张和开发来推动城市建设和获取财政收入，由于城市吸引力和公共服务的不足使得这种发展模式不可持续。中小城市对于提升我国城市发展质量和活力至关重要，对其收缩的内在悖论和动因进行系统地分析和研究意义重大。

一、文献综述

城市收缩是城市化发展到一定阶段的产物，英国的利物浦、曼彻斯特等老工业区，东德传统工业区，美国的底特律、匹兹堡等锈带地区都较早出现了城市收缩的情况。“城市收缩”的概念最早是由Huermann提出的，指“在去工业化背景下，城市人口不断下降和经济衰退的现象”。受这一概念的影响，许多学者往往通过人口的变化来识别收缩城市。其后，随着对收缩城市的研究更加系统和深入，国外学者提出了生命周期模型、启发式模型以及政治经济模型等，从动态演变的角度分析了城市收缩与增长的动因。

2019年我国人口城市化水平已超过60%，随着人口老龄化、产业转型和都市圈建设等经济发展大环境的变化，我国学者对于收缩型城市的关注也变得更为密切。周恺等从“城市收缩与增长的关联性入手，借鉴美国、德国、法国和日本等经验，提出福利治理、形态管控和吸引力提升是我国城市收缩可借鉴的应对之策”；龙瀛等绘制了中国收缩城市分布图，识别出2000—2010年间共有180个收缩城市，并发现了中外收缩城市虽然在人口收缩方面相同，但在土地扩张、经济增长等方面存在较大差异。周柯、齐秀琳认为“我国收缩型城市主要分布在中西部地区和劳务输出大省，应当对城市复兴进行甄别，对无复兴可能的城市应当采取‘精明发展’的策略”。另外也有针对我国东北地区、珠三角地区和应对人口老龄化问题的指向性分析。

我国对于城市收缩的研究尚处于起步阶段，现有研究主要是对收缩城市的识别和国外经验的借鉴，而国外的许多理论和模型的基本假设与研究框架与我国相差较大，如弹性城市和精明收缩等。尤其是我国土地并不能自由交易，这使得我国在以人口流失为主要收缩特征的区域性收缩和收缩型大城市等对策和分析中，往往能够较好地借鉴发达国家的经验，但我国中小城市的收缩特征往往更为多样化，且更显著地暴露了与土地开发相关的许多问题，其中存在的人口收缩和产业转移与土地规模不断扩大的悖论需要引起中小城市研究者的密切关注。然而我国学界对中小城市收缩的针对性研究相对较少，有学者倡议的“瘦身”和精明发展偏重于宣传和政策导向，学理性分析相对不足。对收缩型中小城市所存在的土地开发悖论进行系统的学理性研究，并提出符合我国中小城市情况的可持续性发展建议是本研究的目的和价值所在。

二、我国收缩型中小城市的类型及悖论

全球性城市收缩的共性为人口的流失和缩减，我国收缩型中小城市的识别也主要是依据这一标准展开的。然而，中小城市的收缩往往与大城市不同，大城市和区域性收缩的主要原因为去工业化阶段的产业转型滞后，这种情况在发达国家和我国均有典型的案例，如美国的五大湖工业区、俄罗斯的远东工业区以及中国的东北地区。对于中小城市而言，城市收缩的类型更为多样和复杂，但在我国大部分收缩型中小城市都存在着人口流失而城市建设面积和商品房开发不断增加的悖论。

（一）中小城市收缩的主要类型

中小城市收缩的原因相较于大城市而言更为复杂，主要可以分为：中心城市吸附型、产业更替型、资源衰竭型、劳动力外流型、环境挤出型等（见表1）。

表1 我国收缩型中小城市的类型、驱动因素及代表城市

中心城市吸附型主要指随着我国城市化深入推进，在不同区域以中心大城市为辐射而形成协同发展的都市圈，这是城市化发展到一定阶段的产物。但都市圈内中心大城市在产业发展、薪酬（工资）等方面都具有显著的优势，随着交通网络的发达和完善，若圈内的中小城市未能形成特色发展的竞争优势，很容易出现劳动力被中心城市吸附而外流的现象。如京津冀都市圈的保定、三河以及川渝都市圈的都江堰等。

产业更替型分为积极的产业调整和消极的产业替代，前者主要是出于产业升级、城市发展和环境保护的需要，迁出高能耗和高污染的企业而导致的城市收缩，如义乌和柯桥等；而后者则是城市传统产业没落而未能及时进行调整导致的人口流失，如东北地区的工业城市等。

资源衰竭型则是由于资源攫取殆尽而导致的城市人口流失，如中国最早的油田城市玉门以及资源重镇伊春、鸡西和鹤岗等。

劳动力外流型一方面指新技术兴起而导致的劳动力挤出；另一方面也指迭代的外流。在中国早期城市化过程中，农民工进城务工提倡就地兼业发展，这使得初代农民工的就业主要集中在农村附近的中小城市，而这部分劳动力定居中小城市后，随着生活质量和子女教育水平的提升以及欠发达中小城市的没落，其后代更倾向于进入大城市求学和寻找就业机会，而交通网络的建设更加速了这一过程。

环境挤出型则是指许多边境和偏远的中小城市生活环境较差，当地人口为了追求更好的生活环境，而选择离开，如额尔古纳、哈密以及东北高寒地区等。

（二）我国收缩型中小城市存在着土地开发的悖论

相比于发达国家城市人口和建筑面积的同向收缩，即精明发展的对策，我国存在着人口规模缩小，建设面积提升、产业种类提升的逆向发展悖论，主要特征为人口规模缩减但城市建设用地规模却不断扩大。参考周柯、齐秀琳的研究，其识别的86个收缩城市中有13个中小城市，本文根据《中国城市建设统计年鉴》相关数据对其人口和土地开发情况进行分析。

首先是人口数量方面，自2013年以来，13个中小城市均出现了一定程度的人口数量缩减或基本保持不变。其中，巴彦淖尔、宣城、资阳、商洛四个城市已经出现连续3年的人口缩减，除宁德外，其他城市均出现1年以上的人口缩减（见表2）。

表2 13个收缩型中小城市的人口缩减情况 单位：万人

与城市人口流失相反，13个城市中除呼伦贝尔外，其他12个城市的建设用地面积在2013—2018年间均出现了较大幅度的增长，其中，随州和安顺增长了近一倍，而吕梁、宣城、黄冈和定西等上涨幅度均超过了40%，建成区面积的扩张与人口缩减的趋势是十分不相称的（见表3）。

表3 13个收缩型中小城市的建成区面积及涨幅 单位：平方公里

通过数据对比可以发现，我国中小城市人口收缩与土地开发的悖论的存在是较为普遍的。如随州在2018年时已经出现了明显的人口缩减，减少了1.23万人，但当年的城市建成区面积却增加了24.88平方公里，巴彦淖尔、宣城、商洛和资阳在五年中有三年的人口是减少的，出现“持续性收缩”，但这四个城市的建成区面积却保持着逐年增长的趋势。

（三）高层住宅成为居住用地的开发趋势

土地的开发并未使得城市居民的居住条件得到大幅提升，反而造成高层林立、空置率畸高的现象。商品房建设是土地开发的主要用途之一，自20世纪末，我国高层住宅首先在上海、北京等大城市兴起，2000年时，上海的高层住宅占新建住宅的比重就已达到53%，甚至出现60层的超高住宅。其后，各地中小城市也纷纷尾随模仿，高层住宅林立成为中国城市建设的现代化特色。

值得说明的是，以我国的人口密度来看，并不需要建设数量如此庞大的高层建筑群。根据《中国统计年鉴》数据，我国2018年的城市人口密度为2 546.17人/平方公里，假设我国目前已实现100%的人口城市化率，城市人口密度为4 202.29人/平方公里，仅仅是日本6 760人/平方公里的62.16%。但日本的居民住宅主要以独排别墅和联排别墅为主，高层住宅占住宅总数的比重不到10%。我国北上广深等一线城市由于人口密度较大、城市拥挤，建设高层住宅的原因与新加坡相似，是迫于城市功能和人口聚集的压力，而形成了高楼林立的格局。但我国的中小城市人口密度远不足以支撑高层住宅的消费，尤其是高层住宅在基础设施维护费用、住户拥挤度和安全风险等方面都远高于别墅和低层住宅。人口城市化本质是为了实现居民生活质量、居住水平和薪资收入的提升，如今高层建筑的过度开发不仅大大缩小了居民居住面积，同时城市就业容纳的不足，也导致“住上高层的农民乘公交车去种地、赶着猪羊上楼”等奇闻的出现。

三、土地开发悖论发生的主要动因

中小城市为何如此热衷于土地开发？土地开发后为何难以形成城市吸引力而导致人口的进一步流失？

（一）土地开发能够给地方政府带来直接或间接的财政收益

土地开发给地方政府带来的最为直接的经济利益就是土地出让金收入，学界称之为“土地财政”。地方政府通过土地开发的收入能够支持其进行公共服务供给和城市建设，这种经济利益的需求使得土地开发在一定时期内成为我国城市化快速发展的主要动力，也为我国中小城市完善公共服务吸纳外来务工人口提供了一定的资金保障。但随着中小城市人口的流失，土地开发获得资金的传统模式并未得到改变，反而愈演愈烈。尤其是疫情发生后，各地财政紧张，债务压力大，某些区域通过并村拆迁的方式推进城市化和获取财政收入，这不仅影响了农民的收入，也势必对中小城市的可持续发展带来重大打击。

土地开发扩大了城市建成区面积，间接“提升”城市博弈能力。地方政府在城市化发展过程中，尤其是位于都市圈内部的中小城市往往会对城市发展的博弈产生误读，即中心城市或其他城市发展较快是由于城市规模大，而忽视了特色产业建设和精细发展等方式。许多地方政府认为扩大城市建设面积能够提升其与周边城市竞争的能力，尤其是在获得政策倾斜方面有一定的优势。这种追求“大而全”的发展模式虽然能够扩大城市发展空间，但可能会由于缺乏特色产业、人口消费支撑和财政支持而导致开发土地的大量闲置。

（二）城市规划仍然以人口增长作为假设

一直以来，我国的城市规划以人口的增长和土地扩张作为基本假设，“规划实践上人口必须增长的桎梏观念鲜有突破”。无论是对于地方政府还是社会舆论，城市人口的流失都是羞于启齿的，似乎只有人口增长和土地扩张的城市发展才是合理和正确的模式。这在我国城市化和工业化快速发展时期具有一定的正确性，城市的扩张能够带来规模经济，而人口流入的增加是判断城市吸引力的重要指标。但如今我国经济已从高速增长转入中高速增长，人口老龄化严重，城市化也步入稳步提升阶段。在这一经济背景下，全国大部分城市的持续扩张是不现实的，尤其是中小城市缺乏大城市在产业发展和经济方面中的优势，城市收缩几乎是必然发生的现象。城市规划者如果不能及早认清这一事实，势必会导致财政盲目投资、城市资源浪费和土地过度开发。

（三）城市招商引资与人才引进需要开发土地

城市经济增长需要招商引资和人才引进，而这往往需要进一步扩大土地规模。近年来，许多中小城市为了提升经济活力，采取了较大力度的招商引资和人才引进等策略，而吸引企业和人才入驻首先要解决的就是产业园区建设和配套商品住宅建设。不可否认的是，为了满足城市招商引资的现实需求和落实人才安置政策，合理进行土地开发是必要的，但在许多中小城市的具体规划中，往往缺乏对土地开发规模的合理评估或忽视土地开发质量，从而导致土地的过度开发和资源的浪费。

四、收缩型中小城市土地过度开发的负面影响

土地开发在一定时期内推动了城市建设快速发展，也增加了地方政府的财政收入，但若开发过度势必会对中小城市的经济生态产生负面影响，导致其经济发展的不可持续。

（一）城市公共服务供给负担重、空置率高

城市土地的开发与运转应当与地方政府的公共服务供给能力相匹配，否则会造成财政压力大或开发土地的大面积空置。中小城市在人口收缩的情况下继续开发土地，虽然能够短暂的获得土地出让收入，但长期来看会使得地方政府陷入进退维谷的局面。如果希望开发土地能够实现招商引资或居民居住的价值，则需要配套交通、教育、医疗以及水电暖等基础设施和公共服务的建设，而美国学者鲍莫尔早在1984年就提出，“城市公共服务的供给是非均衡的”。城市建成区面积的扩大将大幅提升公共服务的供给成本，尤其城市公共服务是需要持续性维护和保养支出，开发土地规模若超过地方财政的支持能力，势必会影响当地的可持续发展；反之如果开发土地仅仅是为了获得“一次性地财政收入”，则将导致已开发土地或住宅的闲置，造成“土地资源浪费、巨额经济损失并阻碍城市良性发展”。若开发方式为被动征用农村土地，则将造成农村居民无法获得城市就业机会而“被城市化”。农民如果长期无法获得足以支持城市居住的稳定收入，将对城市社会稳定造成较大风险。

（二）阻碍非正式经济的发展

土地过度开发或将抑制一个国家微社区商业繁荣和非正式就业的机会。“非正式经济”与“非正式就业”都与“非正式部门”这一概念密切相关。非正式部门最早是在富兰克林（1968）的文章中提出，他将城市劳动力分为现代部门和传统部门，其中城市传统部门主要是指规模小、家庭运作、无雇佣合同，包括摊贩、微型制造企业、小型建筑队以及小手工作坊等。非正式经济是经济增长不可忽视的动力和源泉，而非正式就业在降低城市失业率、提高劳动者收入方面发挥了巨大的作用。经济生态有其合理的生态结构链条，稳定的经济发展不仅需要能够炼钢、炼油，生产彩电、冰箱的大工厂，也需要满足日常居住采购的小摊贩、小作坊，经济生态中，整体闭环结构的完善和合理决定了经济生态的健康、稳定。

（三）拉大了城乡居民的收入水平差距

土地开发的征地补偿不足将导致农民财产性收益的丧失，进一步扩大与城市居民的收入差距。根据国家统计局数据显示，2000年以来，我国城乡居民收入差距呈剪刀差趋势扩大，尤其是在财产性收入方面，2020年我国城乡居民的财产性收入比为11.04∶1，从数值上来看，城市居民财产性收入为4 627元，而农村居民财产性收入为419元，相差4 208元且呈逐年扩大趋势（如图1）。

图1 2000年以来城乡居民可支配收入及财产性收入情况（单位：元）

土地开发需要征用农民的耕地和宅基地，而中小城市的财政实力相对较弱，尤其是过度开发土地时，地方政府的征地补偿不足以支持农村居民完成从乡村到城市的转换，许多农民由于“大拆大建”和土地开发而失去了土地经营的收入来源，而商品住宅的居住成本也远高于农村自建房，农民的农村土地使用权的财产变现价值被大幅压缩，这将使得“被城市化”的农民与城市居民的收入差距进一步扩大，这也将导致前者群体的消费能力严重不足。对于中小城市经济发展而言，如果不能够有效提升农村居民和农民工群体的消费能力，则城市发展中难以形成“消费—就业—收入—消费”的良性循环，不利于中小城市的可持续发展。

五、政策性建议

随着我国经济发展进入新阶段，中小城市应当转变“城市扩张和增长才是发展”的思维桎梏，以城市经济生态可持续为目标，稳定“消费—就业—收入—消费”的良性经济循环，从而推进中小城市的可持续发展，具体政策建议如下。

（1）合理规划中小城市建设用地的开发，实现从城市“盲目扩张”向“精明收缩”转变。中小城市的土地开发应当改变传统的以人口增长为假设的范式，尤其是对于已经出现人口减少的城市。我国城市化水平达到60%后，将进入缓慢提升的阶段，部分地区甚至将出现逆城市化的现象。这意味着，作为经济快速增长期承接农村进城务工人口的中小城市将进入人口稳定且逐步减少的阶段，这需要中小城市规划部门转变思维，不盲目地追求城市建设规模，而是提升城市发展的质量，主要从两方面着手：其一，挖掘城市特色，明确城市定位，如康养小镇、人工智能产业或物流集散平台等，通过做细做精城市产业提高城市吸引力和居民收入水平；其二，根据人口的收缩情况制定城市公共服务改造升级规划，尤其是已经出现人口持续收缩的中小城市，应当缩减城市建设规模和高层住宅在新建住宅中的比例，推广更为宜居的别墅和洋房等，从医疗、教育和基础设施等方面全面提升城市居民的公共福利水平。

（2）建立土地银行等土地开发和价值评估机构，优化城市土地结构，科学审批城市土地开发的各类申请。我国应当设立专门的土地开发机构对城市规划和土地开发申请进行综合测评和城市规划整体评估，现行的城市土地开发虽然受到中央部委顶层设计的把控，但“上有政策、下有对策”的情况也时有发生，如通过购买建设用地开发权来规避增减挂钩的政策约束，因此，应当设立专门的城市土地开发机构对城市进行监管，防止土地开发权的滥用和城市建筑面积的过度扩大。

（3）优化中小城市经济生态，鼓励中小企业和非正式就业的发展。随着我国经济发展进入转型期，许多发展较快的中小城市已经出现了较大规模的劳动力替代趋势，如佛山、东莞等，而这种劳动力替代效应主要发生在正式经济中。由于我国城乡二元壁垒的长期存在，对于非正式经济的需求更高，中小企业和非正式就业的发展能够有效承接正式经济中的被替代劳动力和外来劳动力，从而减少中小城市失业率，缓冲影响社会稳定的负面因素。

（4）应尽快形成竞争性的土地资源市场配置方式，允许符合条件的农民土地直接进入市场以增加就业。加快农村土地的改革，对一些荒地、坡地应当放开让农民创业，农民可以建设有关创业设施，给自身创造工作机会；允许农民利用自己的宅院等，投资改造农家乐、养殖种植特色产品、进行农产品加工等；放开对农村宅基地以及其他建设用地的城乡交易、入股和抵押。因为只有交易，城市居民和投资者的资金才能流入农村，盘活土地，发展农场，扩大消费，增加农村的就业机会。

总的来说，收缩型中小城市在我国中小城市的占比将不断扩大，应当重视城市发展整体经济背景的变化，摒弃城市规模扩张的思路，以人为本、提升城市公共服务标准和优化城市经济结构，才能够有效实现转型期中小城市可持续发展的目标。

注 释

（1）13个中小城市分别为吕梁、呼伦贝尔、巴彦淖尔、宣城、宁德、黄冈、随州、资阳、安顺、普洱、商洛、武威、定西。

（2）为了达到招商引资和吸引人才入驻的目标，土地开发需要给予相应的政策支持并达到建设标准。