政府突发事件信息公开动力及路径优化研究

吴丹丹

（中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022）

一、问题的提出

2019年5月施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三章第二十三条明确规定：行政机关应当建立健全政府信息发布机制。近年来，地方政府积极运用各种数据资源平台和政务新媒体等，建立了多层次、多渠道、多平台的信息发布机制，在回应公众关切、凝聚社会共识、提高政府公信力、促进经济社会发展等方面产生了良好效果。新冠肺炎疫情是对我国政府信息公开及发布工作的一次考验，暴露出了现实工作中还有改进提升的空间，因此，习近平总书记在指导新冠肺炎疫情防控工作时指出，要完善疫情信息发布，依法做到公开、透明、及时、准确。

在信息时代，信息公开是政府透明度和开放度的一个重要考量。事实上，突发事件中的政府信息公开与常规政府信息公开工作相比有很大区别。突发事件中政府透明、及时、准确的信息公开是满足公众需求、提高公众满意度的重要举措，是保护人民生命财产安全、防范社会信任危机的有利之举，更是应对突发事件、提升治理能力的有效方法，应始终放在信息公开制度建设不可忽视的位置。因此，本文尝试以政府突发事件信息公开工作，包括政府信息发布的原则、机制、队伍、内容、方式、平台等在内的一整套工作内容及开展过程为研究对象，分析当前我国地方政府突发事件信息公开的动力因素，并依据信息公开中的问题提出改进思路与对策建议，以期创新优化政府突发事件信息公开路径。

二、政府突发事件信息公开的动力因素

动力是产生行为和效果的决定力量。影响政府突发事件信息公开的动力有很多，这些力量及彼此间的相互联系在突发事件政府信息公开工作中分别发挥着不同的作用。本文试图将政府突发事件信息公开的动力因素分为以下三类，如图1所示：

图1 政府突发事件信息公开的动力模型

（一）外部牵引力

以知情权理论为基础，各国相继建立了信息公开制度。美国的Kent·Cooper1945年第一次提出知情权，他将知情权界定为“民众通过各种途径来了解政府工作情况的法定权利”。随后，德国于1949年首次在《德国基本法》中对知情权有了明确规定；美国1966年的《信息自由法》指出，“任何公民平等地享有得到政府信息的权利”，对世界各国关于此项权利的立法产生了深远影响。而我国社会主义民主政治的发展，需始终坚持和完善人民当家作主的制度体系，确保人民依法通过各种途径与形式参与国家事务管理。因此，在我国知情权通常可分为两种，狭义的仅指公众知悉、获取政府信息的自由和权利；广义的则指公众知悉、获取各类信息的自由和权利，这里特指狭义的知情权。在面对突发事件时，如果公众不能获取政府信息，不了解自己所处境况，就很难保护自己的生命财产安全，也无法监督政府工作。由此可知，包括公众需求、市场需求在内的外部牵引力是政府突发事件信息公开的必要外部条件。

1.公众的需求

随着公众文化素质的不断提升，人们有着更为主动的权利意识和参与意识，对各方面信息都有了解的渴求，以便能够更好判断社会情况，参与国家事务管理。如公众期望政府牢固树立“立党为公、执政为民”的思想；期望政府办事执法能够做到公开公正公平，不徇私情、不谋私利；期望政府在工作中能够进一步扩大公众参与度，提高工作透明度；期望政府能够在开展信息公开工作时尽可能按需提供，并确保信息的及时准确透明等，这些多元化的公众需求在很大程度上推动了政府信息公开的步伐。

2.市场的需求

从微观视角看，政府信息公开是提高企业决策科学性的重要保障。企业经营决策的依据是信息，若能在拥有所需政府相关信息的前提下进行战略决策，可以在很大程度上趋利避害，减少由于信息不完备或经验主义导致的盲目性，增强决策实效性。从宏观视角看，政府信息公开是改善市场经济秩序的内在要求。市场经济是开放经济、法治经济、信息经济，所以，政府提供的优质公共服务必然包括信息服务，如此才能有效降低市场交易成本，营造透明、良好、高效的经济发展环境。

（二）内在驱动力

服务型政府是政府职能转变的现代方向，代表着公共行政的前进目标。20世纪70年代末80年代初，西方发达国家掀起行政改革浪潮，其基本价值取向之一就是推动政府由管制型向服务型转变。2006年党的十六届六中全会首次提出“建设服务型政府”；党的十八大明确“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”；党的十九届四中全会更是强调：建设人民满意的服务型政府。由此可见，服务型政府必须坚持以人民为核心，根据公众需求提供相应服务，并且需要树立一些基本理念：第一，以人民为中心。人民满意是建设服务型政府的核心要义。政府应始终坚持以人民为中心为逻辑起点和最终归宿。第二，依法行政。这是建设服务型政府的关键基点和根本制度保障。现代法治精神要求必须对行政权力进行规范约束，对政府与社会、与市场、与公民的关系进行法律上的明确，服务型政府的最好体现即为推进法治政府建设。第三，公开透明。这是我国社会主义民主政治自我完善的目标与要求。在推进服务型政府建设中，公民意志将发挥越来越重要的作用，也会逐渐参与决策—执行—评估—反馈的公共管理全过程，服务型政府必须是更加公开透明的责任政府。第四，更加有为。随着市场经济的发展及其体制的建立健全，政府越来越受到法律的严格限制和社会的有效制约，必须重新确定治理边界，正确处理好与市场、与社会的关系，变“全能政府”为“有为政府”。第五，廉洁高效。效能建设的根本目的就是运用各种科学合理的手段、制度和载体，降低行政成本，创新工作机制，提高工作人员的办事效率和水平。而近些年来的一系列制度建设都使政府部门及其工作人员更加明确哪些是不可逾越的红线，有权不能任性。

1.民主政治的发展

信息是民主政治的氧气和血液。封锁和控制政府信息，也就等于是窒息和扼杀了民主政治的生机和活力。人民当家作主是社会主义民主政治的本质核心，这决定了政府必须尊重并保障公众的知情权，通过广泛主动的信息公开，使公众尽可能地知悉政府是如何行使行政权力、开展行政工作的。与此同时，面对广大公众的多样化利益需求，政府还应大力推进信息公开，这直接关系到政府是否能积极协调统筹各方关系，确保公众各项政治民主权利的真正享有和行使。

2.政府职能的转变

服务型政府建设离不开科学的信息公开工作。首先，推进信息及时准确公开是职责所在。尤其在面对突发事件时，政府公开信息是“取信于民，还民于安”的关键，可以及时制止流言、消除社会恐慌与盲动情绪，并树立负责任的政府形象，提高政府公信力。其次，推进政府信息公开，通过加强社会各界监督来确保工作有序合法，有利于遏制政府腐败行为。最后，加强突发事件信息公开，还有助于政府及工作人员更好获取所需信息，制定科学、可行的政策措施，不断促进自身建设。

（三）技术推进力

推进政府信息公开的另一个重要动力是科学技术的发展。现代信息技术的广泛运用为信息的快速处理与传递提供了物质基础，为增强政府服务能力提供了有效载体与有力支持。一方面，政府可以充分利用先进技术，拓展更多了解公众需求的路径，并不断创新信息发布的手段和方法，促使公众更全面、便捷地了解政府工作，增强双方的互动交流，从而不断提高政府信息服务的质量和水平。另一方面，伴随信息技术不断发展，社会上的信息变得更加纷繁复杂，信息间的交流也愈发频繁，更需要像政府这样的权威主体积极主动公开相关信息，才能有效辨明真假、遏制谣言，维护社会安全稳定。

三、政府突发事件信息公开的困境探究

在经历多次突发事件，尤其是2020年新冠肺炎疫情之后，各级政府部门及工作人员都对政府突发事件信息公开的重要性和必要性有了更深刻的认识。然而在具体执行和推动过程中，依然存在政府信息公开的主导权面临考验、时效性难以保障、公众预期难以满足、过程控制有待完善等诸多有待改进的地方。

（一）信息公开意识薄弱

首先，缺乏信息公开意识。有些政府部门及工作人员由于受官本位思想的影响，为人民服务的工作理念并不牢固，信息及时准确公开的观念未能普遍接受与认可，因此，在面对突发事件时，公众若没有提出相应需求，其不会积极主动做好信息公开工作。其次，信息公开理念不科学。有些政府部门及工作人员，在处置突发事件时，为防止信息失真误传、社会恐慌动乱等影响了自身形象，会设法封锁负面消息，打压信息传播，选择性公开信息，希望能够规避责任；由于存在害怕心理，一些政府在应对时可能会出现捂、掩等现象，导致信息发布迟缓。最后，法治观念欠缺。侵犯公众知情权、参与权，无视公众的信息需求，刻意隐瞒突发事件各阶段各方面的情况信息，这不仅无益于问题解决，还会加重应急处突的复杂性与难度。如在2008年“瓮安”群体性突发事件的信息处理方面，当地政府虽与案件当事人家属及相关人士进行了信息交流沟通，但却仅仅停留在此层面，未能及时有效地将信息向社会公开，从而造成事态扩大。

（二）法律体系不够系统

我国政府在处理突发事件时缺乏系统的法律法规，尚未形成应急状态下信息公开的规范化、系统化制度。到目前为止，我国还没有一部专门的法律对突发事件政府信息公开进行系统规定，能查询到的一些零散规定也都是来自于其他法律或条例中。如我国社会常态运行下政府信息公开的基本规范——《政府信息公开条例》中，只有第十条第十款对突发事件信息公开有所体现，但却不够细化；政府突发事件信息公开的主要依据——《突发事件应对法》中很少有政府面对突发事件如何开展信息公开工作的相关规定；《突发公共卫生事件应急条例》《防震减灾法》《传染病防治法》等单行法中也只有零散提及。这就给了政府更多的自由裁量空间，非常不利于政府突发事件信息公开工作的有序开展和突发事件的顺利解决。与此同时，目前我国关于政府信息公开的法律法规层级不高。如突发事件的单行法优先于《政府信息公开条例》适用，因为《政府信息公开条例》属于行政法规，位阶低于法律；《档案法》《保守国家秘密法》等上位法以不公开为指导原则，而《政府信息公开条例》第十七条第二款，明确规定行政机关公开政府信息前只能审查上位法拟公开的部分。这样就会在突发事件触发时，引发法律法规彼此间的交叉，实际处理时的冲突也在所难免。

（三）体制机制存在问题

1.应急管理体制仍需完善

缺乏健全的应急管理机制是现阶段突发事件中政府信息公开凌乱无序的根源。2018年党和国家机构改革中，通过整合11个部门、13项职责组建了应急管理部。其中，涉及5个国家级应急指挥协调机构的职能协同优化，以及公安消防和武警森林部队20万人的调配整合。正是由于改革波及范围广、力度大，情况颇为复杂，改革后各部门的职能定位、体制机制建设仍有待进一步完善。此外，改革方案规定了应急管理部承担综合协调各类突发事件、编制总体应急预案并指导相关部门制定修订预案的职责，可改革后的应急管理部是自然灾害与事故灾难的主责部门，而公安部主要负责社会安全事件，卫健委负责公共卫生事件，因此，在实际运作过程中增加了应急管理部综合协调工作的难度，容易导致政府信息发布迟缓、重复、偏颇等诸多问题，造成政府突发事件信息公开的步伐滞后于事件演化态势，也难以保证信息公开的效率和质量，不利于危机解决。

2.相关机制仍存在缺陷

第一，在监督机制方面。政府信息公开在我国施行的时间不长，法律制度保障尚不完善，目前仍处于政府的自觉行为阶段，这也就导致政府部门及其工作人员的自觉性、主动性在相当程度上影响甚至决定信息的公开时效。如自2019年5月施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》中虽有专门的“监督和保障”条款，却并未对专门的监督机关、监督程序、责任形式等进行详细规定。因此，在谁来监督、如何监督的机制方面仍有所欠缺。第二，在问责机制方面。《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国政府信息公开条例》中虽对政府信息公开的责任追究有规定，但缺乏操作性，如提及责令改正与依法给予处分，但并未对其进行详细说明等。另外，各地方政府及其相关部门出台的关于政府信息公开责任追究的规范性文件，大都较为笼统、含糊不清，这就使得政府在信息公开工作中即便存在失职行为，对其进行依法问责仍然存在诸多困难。

（四）信息公开要素问题

1.信息公开时间方面

突发事件应对中，政府的信息公开与时间概念是密不可分的，如果没有抢占“第一时间”发布相关信息，除信息本身价值大打折扣外，也极易导致政府信息公开滞后、更新缓慢等现象。此次新冠肺炎疫情突发后，各地政府在官方网站、公众号、微博发布信息的时间各不相同，官方微博和公众号发布的有关疫情信息的时间普遍早于官方网站；随着疫情的发展，多数地方对疫情信息持续更新发布，更新频率较高，但仍有个别地方疫情信息更新频率较慢。由此可见，政府在信息公开中满足公众时间层面的需求还有待进一步提升。

2.信息公开内容方面

这方面问题主要表现为：不真实，即隐瞒信息或不如实提供信息等方面；不全面，指内容过于简单或公众均了解的信息，缺少背景或关键信息；轻重失衡，指对处理结果的描述较多，对过程与经验总结等方面的内容缺失；不精细，信息笼统，分类不细，格式简单，不利获取和利用等。如新冠肺炎疫情暴发后，各地政府对疫情信息公开的内容比较丰富全面，涉及疫情通报、自我防护知识、相关政策、会议等，但对于公众密切关注的信息发布有待更加精细化。此外，部分地方公布的信息未进行分类处理，疫情通报、科普知识等处于同一栏目之下，甚至和其他与疫情不相关的信息掺杂在一起，查阅起来相当繁琐。在公开信息中，大多以文字形式表述，对信息的阅读不能一目了然，信息格式缺乏标准化，再次利用也不太方便。

3.信息公开方式方面

面对突发事件时，政府信息公开的实际效果还受到公开渠道这一重要载体的影响。在互联网+时代，新兴媒体已逐渐成为信息发布传播的主要方式，微博、公众号和网站则是重要渠道，各地政府也都在逐渐适应时代变化，通过多样化的、便于公众接受和理解的途径提供信息，以此来满足公共需求，但有些地方信息公开方式仍然呈现较为单一的状态，有些政务微博对信息公开的影响还多停留在信息发布上，尚不能很好地根据议题开展动态交互。如2015年“上海外滩踩踏事件”的应对处理中，上海市政府利用新媒体进行的信息公开行为有较多瑕疵与不足，而且在危机发生前，也并未对政务微博反映的热点舆情给予足够的重视。由此可见，有效地利用网站、社交网络平台和新媒体等多种渠道进行信息公开还需深入推进。

四、政府突发事件信息公开的基本原则和优化路径

（一）政府突发事件信息公开的基本原则

建设人们满意的服务型政府，这从本质上规定了我国政府所有工作的发展目标和不懈的价值追求。因此，政府突发事件信息公开除了要遵循“以公开为原则，不公开为例外”这一基本原则外，还应在服务型政府“以人民为中心、依法行政、公开透明、更加有为、廉洁高效”这五个基本理念的指导下，坚持以下五项具体原则，如图2所示。

图2 政府突发事件信息公开的五项原则

一是主动性。与常态情境相比，在面对突发事件时，公众更加关注相关信息，政府应当更为积极主动地将公众需求的信息及时公开，最大限度保障公众知情权、维护公共安全。二是依法性。即政府必须以法律法规的基本规定为依据，严格规范信息公开的行为、内容及方式。三是准确性。无论是政府自制的信息还是搜集的信息，都必须通过客观性、关联性和规范性的严格审查，从而保证信息的真实性，使信息能够将事件真相客观准确地反映出来。四是全面性。政府不可选择性公开，而是要充分全面地公开突发事件的情况信息，满足公众的多样化需求，同时还能够通过信息的反馈更好吸收社会力量，提高全社会应对突发事件的总体能力。五是及时性。第一时间公开信息应贯穿于政府应对突发事件的各个环节，不缓报事件原因、造成损失等各方面信息，及时回应民众热切关注的问题，体现应急信息的时间价值。

（二）政府突发事件信息公开的路径优化

1.转变思维方式

在新时代，地方政府要坚决摒弃落后的信息公开意识，积极运用先进科学的思想武装头脑，并将其内化为每一名工作人员的职业精神。第一，增强主动公开意识。在常态情境下，政府应积极主动地学习并宣传《中华人民共和国政府信息公开条例》，统一思想，深刻认识；在突发事件面前，政府应使各个阶段的信息都公开透明，这既是制度要求，又能使公众第一时间全面了解事件应对的成效、发展的态势及注意事项等。第二，形成服务至上观念。各级政府要主动打破“官本位”思想的束缚，以维护公共利益为行政行为的基本出发点，把为公众提供良好信息服务、满足公众信息需求作为政府突发事件信息公开工作的考核评判依据。第三，强化公众知情权意识。政府应通过加强法律学习、宣传教育等方式提高公众的权利意识，使公众更好监督政府及其相关部门应对突发事件信息披露和事件处理的全过程，集社会之力将政府突发事件信息公开工作落到实处。

2.完善法律体系

首先，关于突发事件信息公开，中央层面需要统一制定专门的法律法规进行明确。而各级政府需因地因时因事，针对目前《中华人民共和国政府信息公开条例》中一些笼统的总领性规定，尽快出台相应的实施细则等文件，一方面可以通过列举的方式，详细规定诸如公开主体、时限、内容、方式等具体事项，另一方面，则可以明确信息公开中问责的权限范围、对象、程序及方式等，完善有关政府信息不公开或未全面公开等责任追究制度的相关规定，从而推动政府信息公开程序的法定化、规范化和明晰化，增加法律法规等制度性文件的实操性。其次，为有效解决特别规范与普通规范之间的潜在冲突，政府突发事件信息公开工作首先适用中央层面专门制定的突发事件信息公开法律及其他单行法，其次才考虑适用《中华人民共和国政府信息公开条例》。最后，为全面保障公众权利，还需相继制定如信息安全、个人数据保护等与信息公开有关的法律法规，进一步修订《公务员法》《保密法》《档案法》等有关法律条文，以期建立起一个配套完善的政府信息公开制度体系。

3.健全体制机制

一是健全应急机制。需继续深化从中央到地方的政府应急管理体系改革，不断优化机构职能，并依据突发事件的严重程度和地域范围等确定责任主体，使其能够很好地统筹突发事件决策、应对、善后以及信息公开等工作，这种全国范围内的应急管理体系一旦形成，就可以让各级应急管理机构对任何时候任何地点的突发事件作出快速反应。二是健全问责机制。在健全应急机制的同时，还应通过信息公开工作岗位责任制的建立，明确各岗位的职责，确保将责任落实到位，从而保障突发事件政府信息公开的有效实施；通过一套蕴含政策、制度、结构、价值在内的全流程、多方位的动态风险问责机制的建立，以突发事件应对为契机，一方面扩大政府应急管理信息回应中的公众参与度，广泛听取民意与接受舆论监督，另一方面强化对主观动机的考量，最大限度克服政治冷漠。三是健全监督机制。推行政府信息公开即是政府接受监督的过程，需落实政府层级监督制，主动承担起监督所属部门和下级政府的职责；需完善行政执法责任制，加强对各级行政执法部门的监督；还需高度重视媒体监督和社会监督，推动形成行政监督、媒体监督和社会监督三位一体的政府信息公开长效监督机制。四是健全考核机制。科学的政府应急管理绩效的考核评价体系，必须将政府突发事件信息公开程度纳入其中，这有助于考察各级政府及其工作人员在面对突发事件时，信息发布的速度、效度以及事件处置中的信息透明度；还必须将政府对群众关切的有效回应纳入其中，从而督促政府不断完善突发事件信息公开的有效性与信息反馈机制建设。

4.创新平台支撑

面对互联网和大数据时代的新形势、新要求，政府需在第一时间充分满足不同群体的多方面需求。因此，要主动顺应科技发展形势并积极运用各种技术和工具，推动单向静态的信息发布向双向动态的政民互动转变，更加注重扩大公众参与，全维度构建集信息发布、政策解读、回应关切、政民互动、数据开放一体化的突发事件信息公开体系，拓展公开信息的内容深度，努力让公众理解施政目标、参与执行过程，最大限度增进社会协同。还要通过建好政府网站第一平台、规范政务新媒体新平台、用好新闻发布权威平台、优化政务热线咨询平台、办好政府公报法定载体等全面拓宽突发事件信息公开渠道，规范和优化公开方式。依据不同渠道的特色，利用不同渠道的优势，如发挥官方网站的基础性平台作用，发挥官方微博在突发事件信息公开、交流互动、舆论引导等方面的积极作用和应有的社交媒体功能，发挥官方微信公众号在专业知识解读、教育引导、信息传播、防控组织、动员等方面的功能，并实现各种渠道间的互联互通互补。同时加强对这些渠道的统筹规划和信息化建设，通过建设完善的后台管理系统，使政府履职中的每个环节都可以在后台留痕，并实现公众使用界面上的相互链接，增强每种方式的交互性与友好性。

五、结 论

随着信息化社会的发展，社会各方面越来越注重把信息公开情况作为衡量政府工作好坏的重要标尺。而突发事件中的信息公开工作是政府必须履行的法定义务，政府又是突发事件信息公开的主要实施者，因此，面对突发事件，政府不仅要有积极主动化解危机的决心，更应坚持公开透明，充分运用现代信息技术手段多层次、高密度地发布权威信息，及时回应群众关切。这对公众而言，有利于引导舆论走向和遏制谣言散播；对政府而言，有利于转变职能，提高行政效能及公信力；对事件本身而言，有利于解决危机、保障安全。