国际组织的病症——以官僚制理论为视角

焦克龙

摘要：国际组织作为全球治理中的重要行为体，在全球性问题愈发凸显的当下，越来越受到国际社会的普遍重视。在现实主义忽视国际组织的作用、自由主义探究国家对国际组织的授权过程与状态的基础上，将国际组织作为独立的行为体进行分析成为当前可行的探索方向。以韦伯官僚制理论为研究视角，通过讨论官僚制的本质及其特征，从理论层面分析，作为官僚组织的国际组织在运作过程中产生的病症行为。国际组织应克服官僚制带来的组织失能，改善自身在履行职能时的各种病症行为，更好地在全球治理中发挥积极作用。

关键词：国际组织;官僚制理论;组织失能;全球治理

中图分类号：D814.9 文献标识码：A文章编号：1003-2177（2021）13-0004-03

0前言

随着全球化浪潮逐渐深入政治、经贸和文化等领域，世界各国之间的相互依存关系日益加深，国际社会对于气候变化、能源开发、反恐怖主义等全球性问题也愈加关注。而国际组织作为全球治理的重要主体，在上述领域中都承担了越来越重要的角色，特别是在美苏冷战结束后的二十多年间，国际合作的加深更凸显了跨越国家疆域范围限制的国际组织的重要性。但是，对于国际组织的定位与作用，国际关系理论学者有着不同的观点：在现实主义看来，国际组织只能反映国家利益，组织的存续是国际体系的力量对比的结果，其只能在国家授权的范围内活动，能否生存和发展主要由其实现国家利益的程度决定，那些能够反映成员国优先关切的国际组织才能够生存和发展，否则主权国家将结束组织的使命[1]。另外，新自由制度主义学者从委托-代理角度提出，由于单一国家无法解决影响其内部的全球性事务从而主动授权于国际组织，或者由于代理损耗或代理松懈问题导致的主权国家对国际组织的被动授权，因而国际组织有一定的自主行动能力[2]。

但是，现实主义和新自由制度主义对于国际组织的研究重点，始终放在国际组织与主权国家之间的关系问题上，而没有对国际组织的机构内部运行机制进行研究。迈克尔·巴尼特（Michael·Barnett）和玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）以韦伯（Max·Weber）提出的官僚制为视角进行研究，才使得国际组织成为了一个单独的研究对象[3]。他们将国际组织视为具有官僚制特征的组织，国际组织在建立后的政策偏好及其执行过程中都遵循官僚组织的规则，也因为官僚组织的一系列特性导致其产生了病态行为。然而，巴尼特和芬尼莫尔更多是基于国际组织中的任职经历进行的经验分析，虽然借用了官僚组织理论，但仍然缺乏理论性。因此，本文从马克斯·韦伯的官僚制理论出发，通过总结官僚制的特征，将其应用于国际组织的病态分析中，从而在理论角度理解国际组织产生病态行为的背后原理。

1官僚制的本质与官僚组织的特征

在马克斯·韦伯的理论中，官僚制是在资本主义发展的理性化与社会化分工的基础上形成的。韦伯认为，在宗教改革与启蒙运动的洗礼下，西方宗教与社会提倡理性主义，而且理性化逐渐从思想界蔓延至经济活动、政治决策、社会文化等各方面[4]。同时，这种理性化也被认为是从传统社会过渡到现代社会的重要标志之一。在此背景下，官僚组织在理性主义的原则中产生并且以理性化作为自身行为的准则。此外，资本主义社会的分工趋势是官僚组织产生的第二个重要背景。在资本主义社会中，虽然已经摆脱了传统贵族制，但是政党政治依然产生了诸多问题，例如在选举结束后，胜选的政党领袖大肆酬庸，“政党分肥”现象导致很多政府官员因其在政党中的地位、关系而上位，而并非是其熟悉业务且绩效良好，因此，专业化的、职业化的官僚群体与官僚组织成为了解决政党分肥的有效手段，这正是社会分工在政治领域的实践。此后，官僚组织相较于纯粹由政党安排执政团队的情况而言，成为了“高效率、理性、专业化”的代名词。由此可见，官僚制的本质是理性主义与效率至上。

在理性主义与效率至上这两个本质的影响下，官僚组织在运作过程中产生了一些典型特征。有学者将其总结为层级制、连续性、非人格化和专业化[5]。也有人总结为以专业分工为核心的专业型政府、以专业技能和素质为标准的相对客观进入方式、形成了严密的上下服从的等级制度、形成了专业分工的垂直部门以及行政体系内人员按照绩效进行晋升或者退出[6]。但是从官僚制的理性主义与效率至上的本质出发，可以将官僚组织的特征归纳为以下五个方面，如表1所示。

由理性主义会延伸出对理性原则的遵从与管理的非人格化这两个特征。对理性规则的遵从是指，为了保证组织运作的合理性，组织需要通过合理手段制定出理性规则以约束成员行为，保证组织内部的一切行为均遵从于相对稳定的理性规则，以此维持组织的合法性、合理性与稳定性。另外，在制定出理性规则后，还需要“不留情面”的管理方式，即官僚组织应具备管理的非人格化特征，尽可能排除非理性因素对组织管理的影响。通过非人格化的管理，将组织的公务与个人私事严格区分开来，韦伯认为这样可以最大发挥规则的理性与客观性，而官僚组织的理性即是其权力的来源，理性即合法[7]。从效率至上的本质要求出发，官僚组织衍生出专业化、职业化与层级制的特征。首先，随着社会的不断发展，工业革命后的组织所面临的任务都是复杂的，为了提高效率，工厂车间里的流水线作业式的分工化就成为最好的解决办法，通过严格固定的分工，将复杂的任务分割为较小的几个部分，使组织成员在权利与责任的约束下熟悉自己負责的部分，从而提高组织整体的效率。其次，需要分工就必然需要职业化，因为分工要求将任务分割，而每项工作的科学标准需要经过职业培训才能被熟练掌握。最后，为了保证效率至上，官僚制组织必然要求听从统一的指挥与领导，在制定出科学、理性的组织规则后，实际运作中必须实行层级制，建立明确的上下级关系，确保从高层级向低层级传达的统一命令的权威性，以使低层级成员完整接收上级命令并及时完成任务，提高组织效率。

2官僚制与国际组织的病症

在官僚制组织发展出上述五种特征时，其在实际运作过程中满足了人们对于理性、效率、客观的部分要求，但同时也因此产生了种种弊端。在20世纪60年代韦伯提出官僚制理论后，对于官僚制及官僚组织的批判就始终没有停止。组织理论的学者对于官僚制的批判包括：技术失能，即随着社会科学技术日新月异的发展，传统官僚制组织僵化的层级体制及其保守性导致其学习新技术的能力较差，效率逐渐落后于社会需要;结构失能，即由于官僚制组织追求自身利益，不断扩张，最终导致组织内部的权力腐败与一大批不能胜任工作职责的官僚群体，帕金森定律就是结构失能的典型表现;组织失能，即官僚制组织所具有的传递社会信息、组织生产公共物品并提供公共服务等方面的功能，越来越多地为新技术条件下的社会群体所取代，特别是在互联网技术飞速发展、非营利组织等第三部门兴起的状况下，传统官僚制组织的功能面临丧失的挑战[6]。还有学者从目的与手段之间的矛盾、组织内部横向和纵向之间的冲突以及非人格化与人性之间的张力等方面分析了官僚制的内在矛盾[8]。

由此可以看出，无论韦伯在设计的时候将官僚制视为怎样的一种理性模型，但在实际的实践过程中，官僚制组织存在着矛盾与病态。而巴尼特与芬尼莫尔将国际组织视为官僚组织的视角下，同样分析了国际组织的病态行为，包括理性化的非理性、官僚普遍主义、越轨行为的正常化、隔离、文化争执五个方面，并且列举了较为丰富的案例进行论证。但是，从官僚制理论的本质及特征角度来看，笔者认为巴尼特与芬尼莫尔提出的国际组织的五种病症可以进一步总结为目标替换、利己倾向、社会脱节、文化偏离等几种形式。

第一，官僚制理性主义的本质要求会使官僚组织延伸出非人格化管理与对理性规则的遵从的特征，而这两个特征在国际组织的实践中会导致目标替换的病症产生。目标替换，其内涵是手段替换目标。首先，在国际组织中对理性规则的遵从，会表现出理性规则的权威性，在组织建立之初，为了实现组织的价值目标，经过专家、管理人员与面向群体之间的充分讨论，确立一套合理的理性规则，而这些理性规则能够真正促进组织目标与价值的实现。但是，随着组织内部对于理性规则的强调，组织目标与价值这些更重要的部分被逐渐隐藏在理性规则背后，国际组织就会在潜移默化中关注作为手段的理性规则，而“遗忘”组织最初的目标，产生手段替换目标的情况。而在国际社会的形势不断变化的情况下，这些本来应该促进国际组织目标实现的理性规则，会在新的社会条件下逐渐落后于现实，从而与组织目标之间相互脱离，甚至在极端情况下会成为国际组织目标实现的最大障碍，导致国际组织产生病症，扭曲其行为。

第二，官僚制的理性主义的本质要求及非人格化管理、对立性规则的遵从的特征还会导致国际组织在运作过程中产生利己倾向的病症行为。理性主义的产生，本身就是为了顺应资本主义货币经济的发展趋势，特别是在亚当·斯密（Adam Smith）在其著作《国富论》中提出的理性经济人的基本假设并推导出人人利己最终会促进集体效益的增加这一结论后，理性经济人在世界范围内得到了不断地推崇，并且使得人们在接受这一思维逻辑后内化为自身的行为准则。而在国际组织之中，稳定的理性规则约束组织成员的同时也逐渐使他们的思维趋于僵化，将几乎全部的目光都投注于组织内部的规则上，信奉这套理性的规则在任何时候都是不可动摇的，同时非人格化的管理方式一方面可以尽可能地排除人的情感因素以提高行动效率，但是另一方面这也会导致整个国际组织的行为逐渐缺乏人道主义关怀，毕竟，我们无法想象一个国际组织内部成员都被要求非人格化，而这个国际组织整体能够体现出情感化的、人道主义的倾向。同时，理性经济人的假设会让任何具有官僚制组织特征的组织——包括国际组织在内——产生组织自我的利益，并且很多时候其自身的利益与组织的目标并没有太大的关联，甚至当组织自身利益与其最初的崇高的、占据道德制高点的价值目标相冲突的时候，它们因为自利倾向而优先选择保护自身利益，这也就使得有时候一些国际组织的行为会看起来“过于理性”“冷冰冰”。例如，在反人类的卢旺达大屠杀事件发展的过程中，本应作为维护并避免此类事件发生的联合国维和行动部门及安理会秘书处却将其定义为国家内战，并不是反人类的屠杀并且置身事外，这是因为“阻止内战和屠杀平民能够带来的收益非常难以计算。在后索马里的环境里，秘书处相信成功的几率很低，而且下一次的失败可能就是致命的，它明白干预失败将给联合国带来灾难性的后果。因此，联合国官员几乎毫无动机吸纳那些可能指引他们实施干预的信息[3]。”这是典型的国际组织利己倾向病症的表现。

第三，从官僚制的效率至上的本质要求延伸出的专业化、职业化特征，会导致国际组织产生社会脱节的病症行为。社会脱节，即国际组织与其面向的国际社会特定群体之间的反应相脱节，导致为了实现其初始目标的行为在落实到实践的过程中产生较大偏差的情况。一方面，国际组织的专业化与职业化所带来的的权威导致其更多依赖组织自身的专业判断采取行动，对于国际社会的呼声倾听较少或有意忽视。国际组织自身具有强烈的专业化、职业化特征，因为它们更多由专家或专门人员组成，并长期关注某一特定的國际社会领域，会导致组织内部的成员对于自身的专业知识与认识了解国际社会问题的能力过度自信，在这种主观性的心理在这一群体内部形成后，会影响他们对于客观的、批判的信息进行的处理，从而忽视或扭曲外界的声音，导致其采取的行动偏离原初的目标。另一方面，由于国际社会的无政府状态，缺少统一的权威对国际组织进行监督与问责，虽然国际组织因为主权国家的授权而在一定程度上受制于主权国家，但是因为国际组织大多是多边组织，单一国家对其行为进行批判很难保证及时、有效地纠正国际组织的错误行为，有时即便加入国际组织的大多数国家反对某项政策，也需要花费一段时间通过程序进入其决策程序进行修正，因此国际组织的政策执行过程中的监督与问责难以得到保证，会使其产生与国际社会脱节的病症行为。

最后，效率至上的本质延伸出的官僚制组织层级制特征，在国际组织的运作过程中会导致其组织内部的文化偏离。因为官僚制在组织设置上强调横向的联合和纵向的管控，形成严密完整的矩阵结构，宛如“鸽笼式”的组织架构，一方面，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定[9]”，另一方面，横向层次上，由于信息的阻隔、边界的成本、碎片化的管理导致合作和协调的困难，形成了部门壁垒。因此，在层级制的组织架构下，国际组织的不同部门之间形成壁垒后会因为分工的不同而产生不同的次级文化，而这些次级文化会相互竞争，在国际组织的运作过程中产生冲突影响效率，即便由上级部门进行调节，最终胜出的次级文化或者重新融合产生的文化都会与最初的组织文化产生偏差，即便这些偏差的程度很小，但是经过多次偏差或者多个部门的偏差融合，都会使得国际组织的整体文化向越来越偏离其最初的组织文化的方向发展。

3结语

在全球经济高度依存、全球问题愈发凸显的今天，国际社会越来越需要超越主权国家疆域范围的全球范围的治理。在这种背景下，作为全球治理的主要行为体的国际组织能否实现国际社会对其赋予的期望，担负起责任与使命，越来越需要我们进行检视，我们不仅需要关注国际组织建立的过程，更需要关注与全球治理紧密联系的国际组织运作过程。但是，通过以韦伯官僚制理论作为研究视角进行理论层面分析后可以看出，在面临官僚制组织内生矛盾的情况下，国际组织会在其实际运作过程中产生目标替换、利己倾向、社会脱节与文化偏离等病症行为，且这些病症从理论上看，很可能在国际组织中广泛存在。所以在了解并认识这些国际组织的病症之后，如何对此提出相应的解决之道，需要我们进一步地探索。

参考文献

[1]Wolfram F.Hanrieder，"International Organization and International Systems"[J].The Journal of Conflict Resolution，1966，10（3）：297-313;Boehmer Charles，et al.，"Do Intergovernmental Organizations Promote Peace？"[J].World Politics， 2004，57（1）：1-38.

[2]刘宏松.国际组织的自主性行为：两种理论视角及其比较[J].外交评论，2006（3）：107.

[3]迈克尔·巴尼特，玛莎·芬尼莫尔.为世界定规则：全球政治中的国际组织[M].薄燕，译.上海：上海人民出版社， 2009：3+213-214.

[4]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].扶松茂，丁力，译.北京：中国人民大学出版社，2003：30-31.

[5]胡象明，刘浩然.公共行政学视野下官僚制理論的批判与启示[J].求实，2017（3）：67.

[6]何哲.科层官僚制的困境与人类新时代的行政体系构建[J].新视野，2018（3）：74+78.

[7]马克斯·韦伯.经济与社会[M].北京：商务印书馆，1997： 250-251.

[8]王余生，陈越.韦伯官僚制理论：逻辑、困境与启示[J].安徽行政学院学报，2016（5）：8.

[9]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996：6.

（责编：赵露）