探究上海公共租界巡捕制度

王嘉仪

摘要：作为上海公共租界的警务机构，巡捕房在维护租界的秩序和城市正常运作方面发挥了重要作用，同时为中国人打开了一扇认识西方现代警察管理的窗口。在《南京条约》的规定下，上海于1843年开始对外开放。1845年颁布了《上海土地章程》，其中对英国在上海所拥有的租界范围等一系列内容进行规定，自此英国人们可随意在上海来往。后来的美国与法国也通过《望厦条约》和《黄埔条约》在上海成立自身的租界地。1863年之前各个租界之间是相互独立的存在，而之后英国与美国租界便合并在一起，只有法租界是独立的存在，合并之后的英美租界称之为公共租界。本文主要探究公共租界巡捕制度。

关键词：上海公共租界;巡捕制度;巡捕房

中图分类号：K295.1 文献标识码：A文章编号：1003-2177（2021）13-0009-03

近代警察制度起源于英国，随着工业革命，英国的犯罪率也史无前例地提升，自19世纪初期开始，在不到半个世纪的时间里，英格兰和威尔士的刑事案件总数上升了6倍之多。为了改变这种情况，英国当局先后出台了《大伦敦警察法》等一系列的法律法规，这一系列举措标志着近代警察制度的正式建立。

1 上海公共租界巡捕制度的形成背景

在订立《南京条约》之后，香港最早受到了英国警察制度的影响，上海设立巡捕房之初，第一任的巡捕督察长就来自于香港警察局。

1854年7月11日，上海英法美租界联合组建独立的市政机构“上海公共租界工部局”，正式形成第一个后来真正意义上的租界——国中之国。1862年，法租界退出联合，自设公董局。1863年9月，英国和美国在上海的租界正式合并，统一由工部局管理。

最初颁布的《上海土地章程》中明確规定：商人租地并在界内租房，自洋泾浜以北，应行公众修补桥梁、修除街道、添点路灯、添置水龙、种树护路、开沟放水、雇募更夫，其各项费用，由各租户呈请领事官劝令会集公同商捐。所有更夫雇价，由商人与民人公平定议。仍将更夫姓名由地保小甲报明地方官查考。其指更条规，会同酌议。并设立更头，以专责成。

从此条规定可以看出，租地人可以招募雇佣华人来管理租界秩序，并且要设置专门负责的领导人，只需要将负责人的姓名通过地保小甲上报告给地方官做好记录。早期的租界地广人稀，巡逻人员的职责只在于“夜间巡行，报更鸣警，以防宵小而已[1]。”而租界“华洋分局”的局面很快就被太平天国运动以及小刀会起义所破坏，大量的难民涌入租界避难。根据当时租界道路码头委员会的一份调查报告所显示：

为接纳难民而搭建的无效棚屋捡漏而危险，给租界增加了极大的火灾隐患，难民们白天聚集在街上，乱扔垃圾;入夜后，又在街头喧闹争吵，酗酒狂欢，引发频繁的警报，使人不得安宁。……住在外滩边上的小船中的难民，则经常拥堵在码头上，导致运货者难以与货船联系。

而当时的人口普查结果亦显示，租界内华人的数量远远超过了洋人的数量，为了解决这一情况，当时的英国领事阿礼国联合美国和法国两国的领事向上海道台提交了修改章程的建议。1854年7月5日，英美法三国领事发布了新的《土地章程》，即为《上海英美法租界土地章程》。

1854年，英国驻上海领事主持并召开了租地人会议，在会议中讨论成立管理租界公共事物的机构行政委员会，也即工部局。在会议中讨论选举出7位负责人共同对机构负责。1863年英美租界合并在一起，成为“公共租界”，1865年督查员便更换为警备委员会，其与董事会之间的沟通联系需要通过总办。1941年租界被日本人所占领，之后其将巡捕房更名为警察署。1943年汪伪政权将租界“收回”，巡捕房又换名为分局，并成为当时上海特别市第一警察局。工部局于1865年开始招募华人巡捕。1942年高级警力改组，开始被日本警察所控制，这一现象一直持续到汪伪接受公共租界。

2 上海公共租界巡捕制度分析

着眼于上海公共租界巡捕房内部，对其各项管理制度、如物质保障制度、警衔制度、纪律控制制度等展开分析。

2.1 公共租界巡捕制度的立警制度

公共租界巡捕制度背后必须要有共同的理念，即立警原则，它在一定程度是对公共租界巡捕制度宗旨的反映，并指导公共租界巡捕制度的运行以及相关成员的日常生活和职务行为。对公共租界巡捕制度的立警制度归纳如下：

第一，以预防犯罪为主。公共租界巡捕制度制度要求巡捕要始终牢记，他的职责主要是预防和防止犯罪行为的发生，从而保证租界良好的风俗和秩序。

第二，为公众服务。公共租界巡捕制度要求巡捕是受公众雇佣的，更是为公众服务的，因此，要求巡捕要时刻记住自己要保护租界内的良善民众，并维护租界的稳定良好秩序，一旦民众提出相应的要求，巡捕都要必须给予其职权范围内的帮助和信息[2]。

第三，巡捕要挂牌服务。这一制度原则的建立是从巡捕房成立起就已经开始执行，1854年，工部局董事决定巡捕要有“工部局巡捕”字样，并佩戴在左臂徽章上。《巡捕房管理章程》中规定“任何人要求时，巡捕必须向对方表明和显示他的编号。”

第四，保持巡捕良好个人形象。上海公共租界巡捕制度相关的管理章程提出：巡捕外出时，必须要时刻保持整洁的制服，在街上或者执勤时禁止抽烟;未付现钱时，禁止接受任何的饮料;禁止做出任何不道德的行为等，这些制度的确立，其目的是为了让巡捕为公众留下良好形象，树立租界当局在租界内的威信。

2.2 警衔制度

1854年8月19日，董事会决定聘用捕房人员为督察员、副督察员各一名，并聘用29名巡捕，同时提出选拔2名优秀巡捕作为巡长。最初上海公共租界巡捕警衔制度实行的是三等四级制度，督察员、副督察员、巡长和巡捕。直到1855年3月，巡捕房预算额度下降减少，于是巡捕房缩编，将副督察员一职取消，这也使得警衔制度变为三级制度，即督察员、巡长、巡捕，并且该制度一直沿用到1860年年底[3]。

2.3 物质待遇制度

1854年7月18日，工部局董事会对巡捕人员发布相关招聘广告时，提出督察的月薪为150元，而副督察的月薪为75元巡捕月薪为30元。但是未提及巡长的月薪，从相关的资料中发现，巡长的月薪为40元。1855年3月，捕房预算减少，捕房人员工资也相应降低，督察月薪仍为150元，但是50元是兼任码头主管和道路主管以及秘书职务的工资，而督察员实际工资仅为100元，而巡长和巡捕的工资并没有降低。

1856年2月，巡长月薪被加至45元，而巡捕和督察员工资没有变化。1860年，物价水平快速上涨，巡捕和巡长们要求改善自己的条件加薪，由于请求被驳回，巡捕房只剩下16名巡捕，这时，董事会认识到巡捕的工资确实低，考虑改革巡捕房的工资制度。1860年12月19日，巡捕工资制度改革，月薪得到提升，而董事会也相应设置了条件，即巡捕要表现出严明的纪律性和足够好的业务能力。很明显，在巡捕制度改革的同时，巡捕工作效率也得到了提升[4]。

而在巡捕的物质待遇这一方面，不同国籍的巡捕之间又有明显的不同。华捕在工作上完成度高，且工作出色，根据1865年7月的工部局报告所显示，华捕仅受到过一起投诉，且最后被证实为诬告陷害。但由于当时的时局影响，华捕一直没有得到租界当局的重用，华捕的人数为巡捕房巡捕中最多的，但工资待遇却十分微薄。

根据《上海公共租界工部局年报》，督查长和副督察长只会在西捕中产生，而自1904年起，印捕中就设有巡官这一职务，而华捕直到1930年才出现巡官这一职务，可见在当时，巡捕房中西捕的地位最高，印捕次之，而华捕的地位是十分低下的[5]。

此外，薪水的高低也可以反映这一点，1930年，西捕巡捕的年薪平均约为1135两，这一薪资水平与华捕的巡官持平，更有甚者，督察长的年薪为38600两，而普通华人巡捕的年薪仅为175两，差距竟有200倍之多，可见在巡捕房中，华捕人数最多，但确是最不受租界当局重视和待见的。

2.4 纪律控制制度

巡捕作为法律和秩序的守护者，承担着打击、预防犯罪以及维护社会治安的职责。而巡捕要出色完成这些任务，就必须要建立纪律控制制度。首先是预防制度，1854年当局制订了《巡捕房管理章程》，对巡捕人员的禁为和举动进行了明确规定，不得擅离职守，不得滥用暴力，不得行為粗野，不得醉酒，不得频繁出入酒馆或者妓院等地，并且为了让巡捕对这些内容加以熟悉，要求他们每个月要在督察的指导下了解，并由督察朗读和解释。此外，工部局建立了奖励制度，以激励巡捕房成员积极认真地对待工作，防止他们违纪乱法。早在1854年年底，督察员就向董事会提议建立一种具体而规范的奖金制度[6]。

2.5 巡捕编制制度

巡捕房编制问题是解决巡捕房需要维持多少警力，其既影响着巡捕房的运营，也影响着租界的治安。警力不足就会租界秩序就会混乱。因此，要解决巡捕房编制问题。巡捕房成立分部后，最初的巡捕房改为中央捕房。在1857年-1858年上半年间，捕房的编制得到了进一步的扩大，但是由于资料有限，对于巡捕编制的扩大具体情况尚未确认。

1861年10月，成立老闸捕房。在《航务商业日报》中有相关的记载，老闸捕房是应华人要求所成立的。老闸捕房成立初有1名副官、3名巡长和16名巡捕组成，这也是工部局设立的第一个巡捕房分部，最初的经费由华人承担，但是归工部局控制[7]。

3 公共租界巡捕房与法租界巡捕房的对比

3.1 领导机构与华人巡捕的地位

公共租界的巡捕房与法租界的巡捕房不同，公共租界的巡捕房由工部局领导，而法租界的巡捕房由法国驻上海的领事官员直接领导。由于监管巡捕的权力都归于领事一人，相较于公共租界巡捕房而言，法租界巡捕房的权力更加集中，殖民机器化的痕迹也较公共租界巡捕房严重。1892年之前，法租界巡捕房的巡捕并不和公共租界巡捕房一样被称为巡捕，而是被称为秘密探员[8]。

在法租界巡捕房中，华人巡捕的地位亦是最低的，法租界巡捕房中，地位最高的是法国巡捕，享受着最好的工资待遇以及各种福利，例如可以携带家属同来上海，以及一些配套的医疗服务等。除此之外，法租界巡捕房中数量较多的巡捕是越南巡捕。事实上，越南巡捕是法租界当局安插在巡捕房中的殖民势力，负责向上层领导报告华人巡捕的违纪行为。而与公共租界巡捕房相同的是，法租界中的华人巡捕大多也分为三个等级，巡捕、探员还有巡管，华人最高能达到的职务是特别督察长，而法租界捕房巡长和副巡长则都由法国籍巡捕担任[9]。

3.2 与当地帮派的关系和管理

在公共租界和法租界巡捕房中，高层警务人员都与上海当地的帮派有着千丝万缕的关系，根据1934年法租界警务处的年度报告显示，当时与青帮勾结的捕房成员，公共租界有65人，法租界有27人，此事事发之后，两个租界巡捕房都开除了不少与帮派有关联的巡捕，但捕房的领导班子与帮派的高层人员依旧安然无恙，可见当时租界内警务系统的腐败十分严重。

与公共租界相比，法租界对于巡捕的控制和管理更加严格，但大部分也只是针对华人巡捕，颁布了如《华员管理条例》等一系列的管理巡捕个人纪律行为的文件，除此之外，法租界巡捕房还会将没有贡献的巡捕开除，原因是因为巡捕实在是供大于求[10]。

4 结语

上海公共租界的巡捕制度是上海法制现代化进程的重要内容。第一，巡捕房在运行过程中有法律支持。工部局成立之后，便颁布规章制度，成为我国第一部实践的警察法律。在这之后便经常出台一些命令，对巡捕房的工作进行指导，保证巡捕房可以拥有一个稳定的运行平台。而且董事会也可以根据实际情况进行实时调整，使巡捕房的运行持续规范化。第二，法律法规保障了权利。公共租界中的法律法规一般都是对英美现代警察法的直接参考，将其中保障人权的内容得以继承。在巡捕房创立时，其并没有任何法律法规的限制。但是，自从公共租界的董事会和领事通过了一系列的条例，不断加强了对巡捕房权力的限制，而限制权力的基本目标正是保障公民的权利，这也是现代法制的核心内容。

上海公共租界设置巡捕房，目的是为了使租界内部的西方人收益，同时也对华人居民带来一定的惠利。上海公共租界的出现，主要是因处于社会动荡背景下租界中的西方人想要追求安全感与舒适感。为了应对公共租界中人数远远超过西方人的华人群体，他们便成立了巡捕房。也就是说从巡捕房出现之时，就是用来维护公共租界内西方人的利益，而且其会随着时局的变化，而变更行事方式。

参考文献

[1]王立民.本土性与世界性之间：近代国人如何看上海租界法制[J].探索与争鸣，2020（8）：142-149+160.

[2]王庆彬.上海公共租界的财政[D].上海：华东师范大学， 2018.

[3]陈菊.上海公共租界会审公廨司法审判制度研究[D].烟台：烟台大学，2017.

[4]王丹辉.近代上海公共租界市民权运动研究（1905-1930） [D].武汉：华中师范大学，2016.

[5]魏晓芳.上海公共租界影院行政管理制度（1908-1937）[D].上海：上海大学，2015.

[6]黄婷婷.晚清上海公共租界谳员研究[D].上海：华东师范大学，2015.

[7]杨倩倩.上海公共租界印度巡捕研究初探（1883-1930）[D].上海：华东师范大学，2013.

[8]田肖红.美国与上海公共租界（1843—1945）[D].济南：山东师范大学，2013.

[9]吴恒.近代上海公共租界巡捕房的设立与分布[D].上海：复旦大学，2012.

[10]张彬.上海英租界巡捕房及其制度研究（1854-1863）[D].上海：华东政法大学，2009.

（责编：赵露）