全周期管理视角下提升社区应对公共卫生事件能力探究

〔摘要〕全周期管理体现了坚持以人民为中心的发展理念，是防范化解公共卫生风险的有力保证，是社区常态化精准防控的重要遵循。当前，社区应对公共卫生事件面临着自治空间挤压与扩散结构壁垒、信息传递不畅与行动效率低下、主体责任模糊与行动整合困难、治理技术不足与治理行动冲突等治理困境。究其原因，主要是多元治理主体协同尚未完全形成、大数据技术赋能社区治理尚未充分实现、制度优势提升社区治理效能尚未高效发挥。因此，全周期管理视角下应从加强理念创新、深化机制创新、促进方式创新、强化手段创新等方面发力，进而提升社区应对公共卫生事件的能力。

〔关键词〕公共卫生事件；社区治理；全周期管理

〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0057-06

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“公共卫生应急事件中党建引领社区治理机制研究”（20BDJ028），主持人张春华。

习近平总书记指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子〔1〕。全周期管理作为一种先进管理方式和科学管理思维，把管理对象视为一个开放发展和动态生长的生命体〔2〕，从其结构功能、系统要素、运行机制和过程结果等方面进行全周期全过程统筹整合，使管理体系能做到早期风险预警中期风险处置后期结果反馈，达到整体协同，实现运转高效〔3〕。社区是城市社会的基本单元和治理根基，也是全周期管理理念实践应用的核心场域〔4〕。全周期管理视角下社区应对公共卫生事件旨在综合运用系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等方法的基础上，统筹推进社区疫情防控，有效防范和应对各类风险挑战，不断提升社区应对公共卫生事件的能力。

一、全周期管理视角下社区应对公共卫生事件的价值阐释

全周期管理视角下，社区作为应对公共卫生事件的核心场域，需要厘清社区全周期管理的价值意蕴，即社区全周期管理坚持以人民为中心发展理念的价值追求，是化解公共卫生风险的有力保证，是社区常态化精准防控的重要遵循。

（一）全周期管理是坚持以人民为中心发展理念的价值追求

社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。社区治理的价值和意义在于提高社区居民的生活水平与质量，提升老百姓的归属感、获得感和幸福感。将全周期管理理念引入社区治理中，让社区治理的各个部分、各个要素、各个环节注重协同性、系统性、有序性和智能化，可以构筑职责清晰、统分结合、简约高效的社区治理新机制。以“网格化”模式有机统合社区居民的痛点和治理的难点，优化社区治理理念、改进社区治理方法、探索社区治理机制，健全自治、法治、德治相结合的社区治理体系，营造共建共治共享新格局，树立以人民为中心的发展理念，提升治理效能，推动社区治理现代化。

（二）全周期管理是化解公共卫生风险的有力保证

全周期管理是化解公共卫生风险的有力保证。从治理过程看，全周期管理注重全流程分析，重视治理过程的每个环节，根据治理过程发展的每个阶段针对不同对象采取不同策略，做到精准施策。从治理格局看，全周期管理注重跨部门协同，重视治理过程中的部门对接、区域协同，筑牢化解公共卫生风险的“防火墙”。从治理方式看，全周期管理注重分层次治理，重视治理过程中实施分层次治理，防范化解公共卫生风险需要分级管理、分层施治。从治理要素看，全周期管理注重优化社会资源配置，强化风险预警、精准识别风险、科学评估风险，进行科学决策，不断完善管理策略、高效分配和储备集合等全要素管理。

（三）全周期管理是社区常态化精准防控的重要遵循

全周期管理紧紧围绕提升公共卫生事件中社区治理效能的核心目标，坚持问题意识和目标导向，运用系统集成思维提升社区治理效能。全周期管理强调在社区治理中全流程、全要素、全场景的夯实社区精准防控工作，对公共卫生事件的信息预警、资源分配、过程结果进行事前、事中、事后管理，统筹社区基层党组织、社区自组织、经济组织、群团组织、社会组织、公益组织和社区居民等多元行动主体的职责，强化其责任意识，并将职责制度化以便于落实。全周期管理视角下党委政府、社会组织及其他主体的价值导向和目标高度吻合，有利于推动社区治理共同体利益均衡和效果共享。可见，在社区常态化精准防控阶段，全周期管理是社区常态化精准防控的重要遵循。

二、全周期管理视角下社区应对公共卫生事件面临的困境

树立全周期管理意识，是推进社区常态化疫情防控的坚实支撑，是夯实社区治理体系与治理能力现代化的紧迫任务。从全周期管理强调的结构功能、系统要素、运行机制、过程结果等维度而言，社区应对公共卫生事件面临着自治空间挤压与扩散结构壁垒、信息传递不畅与行动效率低下、主体责任模糊与行动整合困难、治理技术不足与治理行动冲突等困境。

（一）结构功能：自治空间挤压与扩散结构壁垒

从全周期管理强调的结构功能看社区应对公共卫生事件，主要分析社区治理结构。政府有着较大的资源分配和信息占有优势，并作为公共服务和公共事务的提供者和管理者，可对公共事务作出安排，这种优势使政府成为应对公共卫生事件的主导力量。基层政府在社区疫情防控中既要提供制度、资金和技术等支持，还要协调各个主体和各个环节的有序运行，进而保障社区居民的生命安全。基层政府在应对公共卫生事件中也暴露出一些问题，主要表现为基层政府悬浮化和社会组织行政化。社区作为疫情防控的两个阵地之一和坚强的战斗堡垒，其应对公共卫生事件的效果受到社区治理结构的影响，主要是国家基层行政机关及其派出机构依法要求社区协助治理，这不仅使社区自治、社区管理和社區服务全面发展受到影响，还导致了社区的行政化到再行政化的内卷化。

（二）系统要素：信息传递不畅与行动效率低下

全周期管理视角下社区应对公共卫生事件应强化风险预警、精准识别风险、科学评估风险，进行科学决策，不断完善管理策略、高效分配和储备集合等全要素管理，进而有效提升社区治理效能。2003年非典之后建立的全国疫情直报系统，在新冠肺炎疫情公共卫生事件中，其系统预警作用并未得到应有的发挥，出现了信息沟通不畅通的问题。新冠肺炎疫情爆发早期，社区疫情排查迟迟难以形成准确数据，主要是由于社区信息收集与上传机制出现偏差，导致很多信息不能准确及时上传下达。信息传递失灵主要是数据库建设不全和数据库共享不够，数据依靠人工输入，不仅容易带来交叉感染，且手工低效输入海量信息带来数据失真。同时，数据协同、深入和开放分析不够，难以做到交叉关联和总结规律。社区收集的基础信息准确及时上传，才能不断完善管理策略、高效分配和储备集合等全要素管理。面对突如其来且传播速度快、冲击力大的新冠肺炎疫情，社区工作者思想准备不足，在疫情防控过程中造成部分社区居民或过于懈怠、或过于恐慌焦虑的情绪。这种情绪会带来的社区治理外部性和负向效应，使多元治理主体公共责任淡化，为社区治理共同体带来的影响就是导致治理共同体集体行动的“低效”。

（三）运行机制：主体责任模糊与行动整合困难

全周期管理强调协同管理，目的在于厘清多元主体责任的基础上，充分发挥和调动多元主体行动协同整合，为社区公务事务和公共利益作出应有的贡献。全周期管理视角下社区应对公共卫生事件存在主体责任模糊与行动整合困难等问题，如多元主体协同、高效运行的治理体系没有达到理想状态，治理主体比较单一，社区自组织、经济组织、群团组织、社会组织、物业公司和社区居民等多元主体参与机制不完善，存在不少障碍和壁垒，难以发挥多元主体的协同作用。社区是抗击疫情的前沿阵地，虽然有400多万名社区工作者在全国65万个城乡社区日夜值守，但有限的社区工作人员和社区资源无法满足骤然发生的疫情所带来的社区居民多样化和差异化的社会服务需求。实现多元主体协同参与，能及时顾及到社区居民的需求和诉求，充分利用社会多方面资源。面对疫情发生之初资源短缺的现状，我国很多社会组织和个人以各种方式购买了各种防疫物资，及时补充给社区或医院，解决了一些问题，但也出现了资源分配与需求不顺畅的状况。可见，突发而至的公共卫生事件快速打破社区正常运行所处的平衡态，暴露出一些问题，社区只有充分借助市场和社会的力量，不断强化社会子系统的弹性和韧性，才能更好地解决社区居民的需求与困难。

（四）过程结果：治理技术不足与治理行动冲突

全周期管理视角下，社区应对公共卫生事件要从治理循环上加强事后反思，以在常态化疫情防控中实现风险管理闭环。我国在抗击疫情取得重要成果的同时，也暴露出一些问题，如公共卫生服务体系和疫情防控中的科学性问题、基础资源配置问题和信息化支撑问题等不足。从疫情防控过程和结果看，主要问题还是治理技术不足与治理行动冲突。治理技术主要包括制度的实施规则、操作规定和推进制度有效实施的技术载体和技术手段。社会组织与居民参与社区公共事务，是基层民主的内在要求，既需要居民具有相应的话语能力，也需要其治理技术做支撑。一是党和政府在社区疫情防控方面具有工作制度、管理制度、责任制度和复工复产促进经济社会发展等相关规定，工作重心主要从疫情初期的防控扩散为核心向疫情精准防控和经济社会发展相结合。二是社会组织和居民参与疫情防控意愿不足，这种意愿不足表现在主观和客观两方面，主观上表现为社区居民对突如其来的疫情认识不到位产生的恐慌忧虑情绪，客观上则表现为他们参与疫情防控的制度落实不到位。如在疫情防控和复工复产实践中，一些社会组织的优势没有充分发挥，缺乏统一的信息监管与信息调配机制，致使他面临供给与需求不匹配的困境。

三、全周期管理管理视角下社区应对公共卫生事件面临困境的成因分析

社区应对公共卫生事件面临的困境，有必要结合全周期管理视角下的多维度予以探究。对其困境成因的深入分析，便于我们对社区全周期管理形成更为全面、深刻的认识。具体而言，全周期管理视角下社区应对公共卫生事件面临困境的主要原因在于，多元治理主体协同尚未完全形成、大数据赋能社区治理尚未充分实现、制度优势提升治理效能尚未高效发挥。

（一）多元治理主体协同尚未完全形成

社区治理过程就是公共权威对社区秩序的塑造过程，社区治理的行动主体主要是党政、基层群众性自治组织和社会力量。实现党政、基层群众性自治组织和社会力量的有效合作与互动是推进常态化疫情防控和社区治理现代化的重要内容。公共卫生事件发生之后，社区居民在卫生、医疗、物资保障等方面的需求与社区公共资源配置的矛盾开始凸显。社区居委会作为基层群众性自治组织，在疫情防控中被寄予厚望，但其对人员、物资、资源统筹权限和处置权限等难以保证。社区行业组织和社会组织作为社区共同体的参与者，在资源和行动上对政府部门行政性依赖较大，其与其他主体、政府之间互动不够，使政府—市场—社会的合作协同机制很难发挥效应。如为缓解防疫物资不足问题，很多社会组织和志愿者快速行动，但这些行动大多以松散组织存在，很难做到真正协同。

（二）大数据技术赋能社区治理尚未充分实现

信息作为重要的治理资源，是推进社区应对公共卫生事件决策科学化和治理现代化的重要支撑。大数据时代强化信息的治理作用，提升信息治理能力基础在于多维度的信息交互和数据共享。一是自下而上的垂直报送机制缺乏高效的信息交流、互动，甚至可能会出现信息壁垒。政府部门间、地方政府间难以做到信息共享，致使治理合力受到限制，使决策者和决策部门难以全面深入及时地了解公共卫生事件的全貌，最终影响其对公共卫生事件的判断和决策。二是基层政府信息化建设不够，信息处理机制相对滞后。社区应对公共卫生事件时的公共责任淡化，源自社区居民不能及时掌握信息和卫生、医疗、物资等未得到满足，以及其参与疫情防控目标和地位不清晰。社区自组织与政府相比具有自身独特的专业性优势，但参与疫情防控缺乏统一的信息监管与信息调配机制，于是出现了资源分配与需求不顺畅的困境。

（三）制度优势提升社區治理效能尚未高效发挥

制度对社区治理现代化中起着至关重要的作用，我国夺取了抗击疫情的决定性胜利，这凸显了我国制度优势在社区治理效能的地位，但制度优势提升社区治理效能尚未高效发挥。一是制度执行主体现代化治理观念淡薄。社区在疫情防控中制度执行主体是社区干部，疫情暴发之初其还以传统观念进行社区治理，还有的社区干部思想意志不坚定，大局意识和整体意识不够，导致制度执行的效果大打折扣。二是制度执行保障机制和创新动力匮乏。制度落实的关键在于有为制度保驾护航的机制。社区处于疫情防控主阵地，很多社区干部日夜奋战在一线，工作任务严重超载，压力大、任务重、资源少，如何保障好社区干部的安全和利益是重中之重。面对突发公共卫生事件，对社区干部进行有效技术指导和工作流程优化管理，是提升他们的危机处理能力和政策执行到位的关键。如有的社区干部治理能力较弱，被动做事多主动做事少，缺乏主动治理的责任和信念，加之社区高素质专业性人才的缺乏，从一定程度上限制了社区治理的创新思维和创新能力。此外，制度优势提升社区治理效能离不开社区居民的大力支持，社区实际治理工作中有的居民并未参与其中。

四、全周期管理视角下提升社区应对公共卫生事件能力的路径探索

为创新社区治理形式，完善社区治理体系，提升社区应对公共卫生事件的治理效能，社区要基于全周期视角，从加强理念创新、深化机制创新、促进方式创新、强化手段创新等方面发力，进而推动社区治理体系重构、提升系统动态治理效能、发挥多元主体协同治理、夯实技术治理应对能力。

（一）加强理念创新，推动社区治理体系重构

1.树立社区常态化精准防控理念。新冠肺炎疫情发生以来，我国社区经历了从常态化治理向非常态化治理转变，全国各地进入战时状态，而我国社区治理体系在此转变中暴露出社会动员能力、资源整合和公共服务配套危机等问题。树立全周期管理思维，就是要在我国非常态化治理转向常态化精准防控阶段，科学统筹解决好暴露出来的问题。面对社区精准防控的复杂性和长期性，一要做好风险预警和风险防控，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，让各个部分、各个要素、各個环节统筹协调安排，转化为一个完整的“链条”。二要建立健全信息收集、风险研判、风险预警、风险处置、风险反馈流程，提升社区应对公共卫生事件处置能力。

2.推动社区常态化精准防控治理体系重构。习近平总书记指出：“抗疫斗争伟大实践再次证明，中国特色社会主义制度所具有的显著优势，是抵御风险挑战、提高国家治理效能的根本保证。”〔5〕13在常态化精准防控阶段，要继续发挥基层党组织疫情期间建立起的强大动员力、组织力和凝聚力，继续总结党员干部下沉到社区的经验，进一步优化社区党组织与多元主体协同参与的社区治理，实现组织结构扁平化，提升治理效能。社区自组织注重社区党员干部的危机管理能力建设，社区基层党组织作为全周期管理的领导核心，要做好上传下达、下情上传工作，尤其要动员居民做好疫情防控工作，通过培训和激励等方式，不断提升社区干部在应对公共卫生事件中暴露出的能力不足问题。

（二）深化机制创新，提升系统动态治理效能

1.探索社区联防联控机制。要充分动员社区居民参与应对公共卫生事件。根据常态化精准防控要求，对不同社区不同群体进行差异性宣传、分层化传播，增强广大社区居民的自觉性。一是健全点线面预警预判机制。社区疫情防控要在经验总结的基础上完善传染病监测网络和触发应急响应机制。在常态化精准防控阶段要通过完善相关法律法规，让基层党组织和多元参与主体明确相关权利义务，社区要充分发挥物业管理的作用，定期开展社区疫情防控演练，做好物资储备。二是完善社区干部激励问责机制。让社区干部没有后顾之忧，为他们解决实际困难，以各种形式激励疫情防控中业绩较好的社区干部，激发他们干事创业的主动性。如推行权责清单管理制度，以社区居民的满意度为标准来考核，对常态化疫情防控中失职的社区干部进行问责。

2.提升系统动态治理效能。一是健全多元主题横向合作机制。在基层党组织的领导下，充分发挥自治组织、经济组织、群团组织、社会组织、公益组织和社区居民的主动性和创造性，保证信息畅通，实现多元协同共治，让社会资源快速加以整合，以更加灵敏的反应社区居民需求，解决其需求。建立健全各类联席制度和对话沟通机制，构建社区主体沟通机制。二是发挥专业组织功能。落实社区医院、疾病控制机构、卫生监督机构等部门应急工作预案和制度规范，解决社区医疗资源不足的问题。三是发挥社会自组织的专业优势，以更专业的手段和方法解决疫情防控中的心理疏导和舆论引导等问题。将“全周期管理”理念引入，构筑职责清晰、统分结合、简约高效的社区治理新机制〔6〕，提升系统动态治理，从顶层机制设计入手，把握公共卫生事件中社区治理全要素和协同运行，实现上下无阻碍的流畅系统动态治理。四是建立资源下沉社区网格的直通机制，促进常态化疫情防控资源直达社区网格。加强网格员保障制度，提升网格员基本待遇，拓展社区工作者、网格员的职业发展空间。加强网格员业务培训，提升网格员的综合能力和业务水平。健全社区网格的差异化管理制度。常态化疫情防控阶段要根据社区自治水平、人口规模（外来人口规模）、人口密度、出租屋等分层分类精细做好网格化治理。

（三）促进方式创新，发挥多元主体协同治理

1.建立健全社区党组织领导下的社区居民自治。在面临重大突发公共卫生事件时，社区基层党组织是社区疫情防控的坚强堡垒。要积极发挥社区基层党组织的动员力、号召力、组织力、凝聚力，将党和国家的相关防疫政策在社区予以落实。新冠肺炎疫情暴发后，全国460多万个基层党组织冲锋陷阵，自觉服从疫情防控大局需要，主动投身疫情防控斗争，这为疫情防控争取了战略主动，通过示范引领了更多主体参与到疫情防控中，并不断提升其常态化精准防控能力，进而完善社区治理体系。社区居民委员会、业主委员会等机构扮演着沟通社区基层党组织和社区居民的桥梁角色，他们是社区居民自发选举产生的，深得处于恐慌心理焦虑的社区居民的信任。因此，要在社区基层党组织的引导下，让社区自组织参与社区精准防控。

2.发挥社区居民主人翁精神和社区组织的资源优势作用，落实“全周期管理”中群众的“主人翁”地位〔7〕。动员社区居民参与到常态化精准防控，一要激发社区居民的主人翁精神。只有充分发挥其主人翁精神，才能激发他们的社区参与热情和提高公共事务服务的公益意识。二要鼓励社区总结疫情防控经验成立社区骨干队伍，动员居民在做好保护前提下参与社区常态化精准防控，实现社区居民自我管理、自我监督和自我服务。社区自组织、物业公司和志愿者在疫情防控中扮演支持者、协调者、关怀者和整合者等多重角色，他们可将一些专业的社会工作方法用于常态化精准防控，夯实网格化基础，做好疫情监测与反馈。例如：为社区内弱势群体提供支持，协调社区可用资源，保障社区精准防控，做好心理疏导和人文关怀；物业公司承担居家隔离等物资配送、社区消杀和精准防控知识宣传等工作。总之，通过深化联防联控的社区治理体系，以应对社区常态化精准防控和促进经济社会发展。

（四）强化手段创新，夯实技术治理应对能力

1.運用大数据提升社区疫情防控治理能力。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件〔5〕97。习近平总书记指出：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥支撑作用。”〔5〕53在常态化疫情防控阶段要树立全周期管理理念，完善应急机制与运用大数据技术密切契合，充分发挥社区党组织的领导带动作用，完善社区“大数据+网格化”模式，让多元主体在明确自身角色定位的基础上，梳理并完善其参与联防联控、群防群控的模式和制度基础，通过数字化技术赋能公共安全与应急管理，提升协同防控效率。要让技术治理成为基层政府社区疫情防控的默认思维，夯实基层政府在疫情防控中将技术嵌入社区治理的工作思维和应变能力。技术治理要做到“平战”结合，加强技术治理相关模块的应急管理功能建设，让其能在平时常态化运转和战时应急管理中快速切换并高效运作。促进技术研发部门和企业注重用户培训和使用体验，疫情发生之初全国疫情直报系统出现的信息不畅通，主要原因是缺少相关培训和系统设计用户需求不匹配，因此，在技术治理绩效评估时要注重功能性和使用情况。

2.提升社区全周期管理效率。科技在疫情防控实践中发挥了举足轻重的作用，常态化疫情防控中要逐步加强数字赋能重大公共事件的应急物资保障体系，构筑强大的公共卫生体系，完善疾病预防控制体系和重大疫情防控救治体系。要将数字技术嵌入社区疫情防控，要做好数字技术嵌入的顶层设计，完善框架性规则、技术性规则和协调性规则。要加强数字平台建设，利用疫情期间开发利用的一些小程序强化精准防控数据的实时采集和更新。在数字技术应用场域中，要注重政府、行业组织、网络营运商等主体的积极参与，实现数据收集、整合、分析、研判，形成更为高效一体的常态化疫情防控数据管理体系，为疫情防控处置提供有力依据。为防止社区应对公共卫生事件时出现隐私泄露等问题，我们既要反对排斥数字技术的使用，也要防止过度提防风险而阻碍了创新，还要规避因数字技术过度使用对隐私构成的挑战，为联防联控群防群治营造人性化的技术治理场域。如上海在确诊患者信息发布方面的经验做法值得推广。因此，要加强对数据应用和共享的法律监管，有效规避和化解数据开放与共享中面临的安全隐患，发挥数字技术应对的主动性和前瞻性，掌握常态化疫情防控的主动权，加强公共卫生事件的源头治理，推动社区疫情防控全程从经验判断走向科学决策，构建前瞻性公共卫生事件社区治理范式，不断提升社区疫情防控的精准性与科学性以及社区全周期管理效率。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话〔J〕.求是，2020（07）：4-11.

〔2〕门静.运用“全周期管理”思维提升城市基层治理效能〔N〕.中国社会科学报，2020-11-25（08）.

〔3〕常保国，赵健.“全周期管理”的科学内涵与实现路径〔N〕.光明日报，2020-09-04（11）.

〔4〕黄建.引领与承载：全周期管理视域下的城市治理现代化〔J〕.学术界，2020（09）：37-49.

〔5〕中共中央党史和文献研究院.习近平关于统筹疫情防控和经济社会发展重要论述选编〔M〕.北京：中央文献出版社，2020.

〔6〕倪明胜.以“全周期管理”重塑基层治理格局〔N〕.光明日报，2020-03-31（02）.

〔7〕于永达，王泽.加强城乡基层治理“全周期管理”的领导力建设〔J〕.党政论坛，2020（10）：36-38.

责任编辑白慧玲