山西公共法律服务体系的完善思路

〔摘要〕近年来，山西在重视公共法律服务体系建设方面，先后制定了一系列公共法律服务方面的制度、政策，实现了实体、热线和网络平台的融合。但目前仍然存在公共法律服务体系不健全、层次不清晰、资源供给渠道较为单一、保障机制不健全、服务平台不健全、发展水平不平衡等问题。因此，需要在构建主体齐备、职责明确、协调配合的公共法律服务机制；丰富公共法律服务产品；完善政策与法律有效衔接的公共法律服务制度；打造“人工智能+”公共法律服务平台；健全公共法律服务的多元化社会保障机制；完善多层次的公共法律服务评价和监控体制几个方面下功夫，不断提升山西公共法律服务体系建设水平，为推进城乡基层治理现代化提供有力的法治保障。

〔关键词〕公共法律服务；保障体系；平台建设

〔中图分类号〕D927〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0108-05

〔基金项目〕山西省软科学研究计划项目“山西省公共法律服务体系构建研究”（2019041060-5），主持人张翼杰。

党的十八届四中全会从全面依法治国的战略高度出发，提出推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。为落实此项工作，打造覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，山西各地从2015年开始了公共法律服务的理论和实践探索，在制度建设、平台建设等方面取得了一定成绩。但仍然存在公共法律服务体系不健全、层次不清晰、资源供给渠道较为单一、保障机制不健全、服务平台不健全、发展水平不平衡等问题。为此，形成完善的公共法律服务体系，需要从以下几个方面进一步加强。

一、构建主体齐备、职责明确、协调配合的公共法律服务机制

公共法律服务包括服务提供主体、服务对象、服务产品、服务方式与标准、服务保障等基本要素。目前，山西公共法律服务体系中存在以下问题：服务主体要素欠缺、体系不完整；政府主体资源不足、法律专业服务主体积极性不高、社会服务主体极少或资源欠缺；政府主导和部门协同的体制机制尚未形成，司法部门缺乏相关部门配合与社会力量支持，各服务部门的职能尚未明确；部分地方政府仍未将完善公共法律服务体系的工作纳入社会发展规划，缺乏整体设计和协调推进机制，等等。

公共法律服务是政府的重要公共职能，必须充分发挥各级政府在公共法律服务体系中的主导作用，激发各类社会主体参与的主动性、积极性，使政府主导与社会组织参与在公共法律服务中相辅相成，共同发挥作用〔1〕。政府的主导作用包括：全面推进公共法律服务的管理、实施、评估与监督；负责公共法律服务体系的规划编制、政策的制定及衔接、制度实施和财政保证；培育和壮大律师协会、公证协会、基层法律服务协会、社区纠纷调解员及法律服务志愿者等公共法律服务主体，支持社会力量参与公共法律服务。

构建公共服务体系，要通过地方立法明确政府在公共法律服务体系建设中的主导作用、主要职责及政府在公共法律服务体系建设的保障作用，牢固树立服务人民理念，有责任担当；要构建市场与行政、自律与他律、主导与辅助、政策与法律等有机结合的公共法律服务体系建设机制，激发法律专业主体与社会主体参与的积极性（如调解员、仲裁员、公证员、律师、法律援助人员、社区矫正人员、司法鉴定人员等法律专业服务主体，应根据县级以上人民政府国民经济与社会发展规划、基本公共法律服务和民生建设规划，在同级财政预算范围内配合同级政府加强公共法律服务基础设施、制度完善、工作站点和队伍建设工作）；要根据相关法律法规以及职业条例，积极履行公共法律服务的职责、主动承担公共法律服务的工作，配合政府积极开展公共法律服务业务。社会组织及公共法律服务志愿者，依承诺履行公共法律服务义务，承担公共法律服务职责。逐步建立和完善公共法律服务责任考核机制，全面开展公共法律服务质量考评，保障公共法律服务质量不断提升〔2〕。

二、根據群众诉求，突出山西特色，丰富公共法律服务产品

公共法律服务产品是公共法律服务体系的核心，是公共法律服务供给侧向需求侧提供的公共法律服务的内容。公共法律服务体系的健全离不开相关产品的供应及其运行模式的多样。同时，公共法律服务产品应当满足公众需求和各公共法律服务部门对于基本公共法律服务的需求，还应满足司法部提出的集成司法行政各类法律服务项目、提供多种公共法律服务产品的要求。产品体系并不是一成不变的静态体系，应当根据上述要求的变化，在合适的时机进行调整，成为一个随需求调整、变化的动态体系。针对山西公共法律服务覆盖面窄、产品体系不健全等问题。关键是要根据群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的诉求，持续丰富和拓展服务产品，完善服务产品体系，为群众提供及时、精准、普惠、优质的公共法律服务产品。一是要根据法律服务机构当前的需求添加服务产品。可将司法行政部门主管的安置帮教、社区矫正、远程视频会见等服务产品应引入公共法律服务体系中来，还要持续拓展法律服务衍生产品，并将所有服务产品纳入公共法律服务产品体系中统一管理。二是要全面整合法律服务资源。进一步细化司法鉴定中心、公证处、律师事务所、社区法律服务等机构的服务产品，利用公共法律服务平台提供法律服务，同时要增加政府购买服务、自由市场服务等产品，构建全面覆盖群众需求的公共法律服务产品，补充社区矫正、安置帮教工作、普法、信访、合适成年人在场服务、心理咨询服务等，并增添自由市场法律服务产品，面向企业提供创新创业、投融资咨询法律等服务，形成全覆盖、高辐射的普惠型公共法律服务网络，实现“送法入户”，群众足不出户即可与优秀律师对话，享受优质、高效的法律服务〔3〕。三是要打造契合山西转型发展“专题式”公共法律服务产品。要基于山西转型发展的特殊需求，在新型产业建设、循环经济建设、开放型城市建设、新型城镇化建设、生态环境改善、清洁能源建设、旅游产业发展、乡村振兴及脱贫攻坚战略实施、民生和人居环境改善等方面，打造契合山西转型发展特色化、多元化“专题式”的公共法律服务产品。如打造应对山西在煤炭资源整合过程中出现的塌陷区改造、矿难伤残职工救济、煤矿职工社保费清欠、支付、工资拖欠等问题，以及在城中村改造中出现的涉及征地补偿、房屋拆迁、回迁等纠纷所需要的法律服务产品。

三、完善政策与法律有效衔接的公共法律服务制度

公共法律服务制度是规范公共法律服务各职能部门职责、经费保障、人员分配等政策文件及法律的总和。完善的政策及法律制度是构建公共法律服务体系的保障。目前山西部分地区公共法律服务制度建设严重滞后，部分基层政府仍未将公共法律服务体系建设提上重要议程，未纳入本地经济、社会发展的总体规划及经济社会发展综合考核体系。即便是公共法律服务体系建设和公共法律服务工作开展好的地方，有的公共法律服务工作还是靠司法行政部门和公共法律服务机构个别领导的个人沟通协调能力推动开展，缺乏公共法律服务长效的制度保障体制机制。

为此，要构建政策与法律有效衔接的公共法律服务制度，加强地方立法以保障公共法律服务长效化和制度化。一是规范公共法律服务内容，将已有的法律顾问、法律咨询、普法宣传、人民调解、法律援助、公证服务、司法鉴定等公共法律服务具体内容纳入法律规范。二是规范公共法律服务实施机制，明确各类法律服务机构的业务范围和性质地位，并建立各主体之间职权和责任的统筹协调机制。三是规范公共法律服务监督和评价机制，设立有效的监督机制和科学的评价体系。使得政策与法律衔接合理、顺畅、可行、有效，最大限度地避免制度体系内部的冲突和矛盾。根据国家公共法律服务政策制定地方法规和规章，首先通过实施性立法，细化国家相关法律和政策，使国家公共法律服务方面宏观性、指导性法律政策通过地方立法制度化、法治化，提高操作性；其次进行创制性立法，对于国家公共法律服务政策未规定或不易具体规定的部分，结合山西地方实际，制定法规和规章，形成“政策可行可控、法治有据有力”的政策与法律有效衔接的具有地方特色的公共法律服务保障制度体系。

四、打造“人工智能+”公共法律服务平台，促进公共法律服务均衡发展

多元主体在公共法律服务资源供给中存在分散性的弊端，要实现资源的碎片化到集中化，必须顺应现代信息技术的进步和发展，建设大整合的公共法律服务网上平台，利用“互联网+”的思维延伸公共法律服务的时间和空间，降低公共法律服务资源供给成本，提升公共法律服务的效能和水平。山西应强化公共法律服务三大平台体系建设，打造“人工智能+”为主的服务模式，运用大数据等信息技术打通公共法律服务平台之间的壁垒，让各服务平台工作者施己所长、密切配合，推动公共法律服务资源的联通共享，最大限度发挥公共法律服务互联网平台的融合效能，彰显服务移动化、数据智能化、办事高效化、服务便捷化，实现全省公共法律服务资源共享，缩小公共法律服务城乡差异。

（一）实体平台“一站通”

一要打造“一站通”服务平台，建立公共法律服务中心，设置社区矫正、法律援助、律师咨询、公证办理、安置帮教等服务窗口，安排本区域律师事务所轮流值班，为群众来访、来电提供专业解答。二要简化程序，为群众提供简便畅通的服务环境，缩短办事、办证及审批时间。三要在各乡镇或街道设立法律援助站，偏远地区设置法律援助联系点，在“法律咨询、法律援助、人民调解”基本功能的基础上，拓展融合“律师服务、公证办理、法治宣传”等司法行政业务职能的“3+X”模式。

（二）网络平台“一网通”

发挥信息化助力作用，打造山西公共法律服务“一网通”，并与实体平台有机融合，开设平台概况、法治宣传、法律咨询、律师管理、公证办理、纠纷调解、法律援助、矫正帮教等服务栏目，实现网上查询、网上咨询、网上预约、网上受理、网上审核、业务跟踪、结果查询一网通，通过“定期+划片”的现场服务及“网络平台+远程互联”的线上服务，实现网络服务全天候、全区域覆盖。

（三）语音平台“一号通”

升级“12348”法律服务热线，组织法律工作者在线值班，提供声讯法律咨询和法律服务引导。把法律服务热线与网站、短信、微博、微信等结合起来，推动新媒体新技术与各个服务平台的技术对接，方便群众以不同方式、不同渠道享受公共法律服务资源。同时，要设置服务热线管理平台，话务员及时、准确填写话务咨询工单，归纳、梳理出具有社会性、普遍性的舆情信息，定期进行舆情分析，提出可能对当地社会和谐稳定造成影响或危害的舆情预警。还要推行法律服务24小时零距离，对受理的老、弱、病、残等行动不便的群众或者军人的法律咨询可委派法律人员上门服务。逐步把“12348”打造成为集业务预约受理、提供法律咨询、普法宣传、疏导情绪、指导维权、协调联动、政务监督等功能于一体的综合法律服务热线平台。

目前，山西公共法律服务体系建设在公共法律服务范围、内容等方面，存在着城镇与乡村、发达县域与欠发达县域、一般群众与特殊群体差异较大，严重影响公共法律服务普惠目标的实现。因此，要实现基本公共法律服务均衡惠及所有地区和群体，必须将公共法律服务资源适当倾斜农村和欠发达地区，提升农村和欠发达地区的公共法律服务水平。并将低收入群体、农民工、老年人、青少年、单亲困难家庭、残疾人等特殊群体和军人军属、退役军人及其他优抚对象作为公共法律服务的重点对象〔4〕，力争缩小不同群体与地区之间公共法律服务的差距。

五、健全公共法律服务的多元化社会保障机制

山西公共法律服务政府主导和部门协同的机制尚未形成，各部门的职能尚未明确，缺乏整体设计和协调推进机制，在政策制定、规划编制、标准统一、服务运行、财政保障、经费筹措等方面存在相互脱节现象。因此，需要进一步完善山西公共法律服务的多元化保障机制。

（一）完善主体保障机制

一是要充分发挥各级政府对公共法律服务的主导作用和各级司法行政机关统筹保障作用。省委省政府应当会同人大及政府相关部门，通过政策、法规、规章、规范性文件的制定实施，积极开展公共法律服务地方立法，使公共法律服务政策法律化、制度化，形成公共法律服务的刚性保障机制。二是要充分发挥司法行政机关在同级发展改革、财政、人社、民政等部门的协同作用，在机构设置、业务管理、考核落实等方面与这些部门建立工作协同保障机制。三是要重视发挥社会组织、志愿者个体的参与作用。鼓励支持社会力量通过资助资金、设备、项目、产品、服务等方式参与公共法律服务体系建设，逐步培育和壮大社会、市场等各类主体。在组织人员参与、经费筹集、志愿服务、质量考评等方面与政府、政府部门、司法行政机关形成良性互动机制；在人力资源、财产经费、组织活动、服務质量方面认真履行社会主体的责任，形成自觉自愿、自我约束的保障机制。

（二）完善内容保障机制

地方政府、司法行政机关、相关职能部门，要围绕公共法律服务建设和发展的规划编制、政策制定、地方立法、人力资源、经费投入、平台建设等内容形成协同保障机制，努力改变目前由司法行政机关单方面统筹保障的局面。在政策、法规、规章、规范性文件制定方面，建立和完善信息反馈、纠偏改进、协同完善机制；着力构建司法行政机关牵头统筹，发展改革、人社、财政、职业教育培训等部门通力协作、保障充分的公共法律服务体系。具体来说，财政部门应将公共法律服务体系建设经费纳入同级政府财政预算；发展改革部门要将公共法律服务体系建设纳入本地经济社会发展规划；人社部门要将公共法律服务体系人力资源和服务队伍建设纳入同级政府人力资源调配与机构改革的计划；教育行政部门、司法行政部门及职业教育机构要将公共法律服务人员的教育培训纳入同级政府教育改革发展规划；各级司法行政机关和公共法律服务机构要做好本系统内部人力资源、财政经费、平台建设费用、服务队伍和人员的职业教育培训与规划保障工作。

（三）完善手段保障机制

完善地方政府行政指导、法律行业自治自律、社会组织与志愿者自觉参与的多元化手段保障机制。一是政府、司法行政部门及其他相关部门要尽快建立和完善以行政引导为主的公共法律服务保障机制。主要通过公共法律服务法规、规章、政策与规范性文件实施，公共法律服务发展规划和建设的实施，公共法律服务考评标准和考评体系等工作，强化行政引导。二是律师协会、公证协会、仲裁委、人民调解委员、法律援助等行业组织要逐步建立和完善以行业自治自律为主的公共法律服务保障机制。主要通过服务范围、服务方式、服务监控、服务评价等措施强化行业自治自律。三是公共法律服务社会组织、志愿者个体应依照公共法律服务协议或承诺，建立和完善公共法律服务自律保障机制，强化社会自律。

（四）完善经费保障机制

现代公共法律服务体系的健全和完善离不开充足的经费保障，因此拓展公共法律服务经费来源渠道、加大经费保障力度是重要一环。公共法律服务的经费保障主要依赖于政府财政拨款和社会民间资助基金。一方面，各级政府要单列公共法律服务资金，以专项资金的形式作为政府财政预算的一部分，使公共法律服务体系纳入政府基本公共服务均等化体系。另一方面，除了政府财政投入外，法律服务类的社会组织、行业协会、民间社团等均可以探索建立社会形式的公共法律服务基金，吸纳社会资金融入。通过政府和社会经费资源的融合和互补，构建常态化的、可持续运营的现代公共法律服务经费保障机制。

六、完善多层次的公共法律服务评价和监控体制

加强对每一项服务的评估、评价、鉴定，积极开展服务评查、质量检查公布、质量跟踪检查与监控等工作，促进服务机构和人员依法诚信执业，提高公共法律服务质量。

（一）完善公共法律服务考评体系

要重点构建多元化、多层次的司法行政部门、公共法律服务机构、社会组织、服务平台智能化、服务质量等考核评价标准和考核评价体系。一是建设和完善多元化的公共法律服务考评体系，形成由司法行政部门、公共法律服务机构、社会组织、服务对象、服务平台组成的等多元化考评体系。二是建设和完善多层次的公共法律服务考评体系，形成由省、设区的市、县（区、市）、乡（镇、街道）、村（居）委多层次的公共法律服务考评体系。三是形成系统、规范的定性与定量有机结合的公共法律服务考评标准体系。

（二）完善管理监控机制

从公共法律服务机构准入、服务业务规范、服务实施建设、服务流程管理、服务人员配备等方面，完善公共法律服务的管理监控机制。一是要充分发挥法律服务行业协会的作用，完善行政管理与行业自律管理相结合的管理体制，明确各类法律服务机构资质认定、工作流程、业务规范、人员配备、设施建设等，并统一场所功能设置和标识、指引，推进公共法律服务规范化和标准化建设。二是要改革公共法律服务管理监控中制度设计与工作实际脱节的情况，逐步形成以自律和他律相结合、示范与引导相协调、服务形式、服务流程、服务内容、服务标准有机统一的公共法律服务管理监控机制。

山西公共法律服务体系完善的关键是统筹布局和整体规划，并给予司法行政机关一个统筹者的实权地位；明确各部门配合的工作职责，协调辖区内各服务主体的法律资源，对各部门提供的法律服务产品进行统一调配、全程监管、事后评鉴；明确公共法律服务范围、内容、目标及服务经费来源；确保法律服务体系建设切实落地，向贴近百姓生活、企业生产经营的方向发展。同时，要切实加大保障力度，一方面，要强化组织保障，将公共法律服务体系建设纳入议事日程及当地经济社会发展规划、政府科学发展综合考核工作中，在司法行政机关的统筹下，加强与财政、编制、政法等多个部门的协调互动，完善组织机构。另一方面，要強化资金保障，将服务体系建设所需基础设施、信息化建设、工作经费等全面列入财政预算，构建与百姓需求相适应的经费增长机制，并适当加大对欠发达地区公共法律服务的支持力度，加强公共法律服务城乡一体化建设〔5〕。

〔参考文献〕

〔1〕刘武俊.解读十八大报告的法治精神〔J〕.中国司法，2012（12）：21

〔2〕傅政华.坚持以人民为中心建设人民满意的公共法律服务体系——在全国公共法律服务工作会议上的讲话〔J〕.中国司法，2019（03）：6-10.

〔3〕关昱.经济欠发达地区公共法律服务体系建设的探索与实践〔J〕.中国司法，2017（07）：54-58.

〔4〕马宝成.马克思的公共服务理论与我国服务型政府建设〔J〕.行政管理改革，2011（09）：62-66

〔5〕韩秋林.基层公共法律服务体系构建研究〔D〕.武汉：华中师范大学，2019.

责任编辑郭丽娟