新形势下人才安居政策的实施成效及优化路径

〔摘要〕人才安居政策是服务地方人才高地建设和推动人才引育机制改革的重要保障，政策实施的成效关系到城市现代化的发展大局。在梳理人才安居政策出台理论依据的基础上，对X省J市实施的人才安居政策进行调研发现，目前实施的主要以“三房两补”为主的人才安居政策，已取得了良好的引才效果和积极的社会效应。但同时也存在人才对“三房两补”政策的关注度不够、高层次人才的安居载体缺乏、租房补贴政策没有普惠于普通大学毕业生等问题。为此，要从资源整合、政策优化、环境改善、机制运行等四个方面优化城市人才安居政策的基本路径，以促进社会福利资源的优化配置和公平分配，建立起一个全方位覆盖、多层次需求、个性化服务的人才安居政策保障体系。

〔关键词〕人才安居；“三房两补”；政策体系

〔中图分类号〕F299.23〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0082-04

〔基金项目〕江苏省社会科学基金重大项目（17ZD001），主持人薛丁辉；无锡市哲学社会科学招标项目（WXSK21C69），主持人薛丁辉；无锡市委党校系统科研项目（XT2118），主持人薛丁辉。

党的十九届五中全会指出，要深入实施人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，实行更加开放的人才政策，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地。人才是创新驱动的核心动力，而强有力的人才安居政策是建设人才创新高地的基础。X省J市一直高度重视打造人才服务软环境，出台和落实了一系列人才安居政策，为本市高质量发展提供了坚强的人才支撑。近年来，J市人才高地建设对人才的数量、质量、类型提出了许多新要求，而不同层次人才的安居消费需求也存在差异化、多样化现象。基于此，該市研究出台了以“三房两补”为主要内容的人才安居政策，取得了良好的引才效果和积极的社会效应。但笔者通过调研后也发现，高层次人才的安居基本缺乏、租房补贴没有普惠普通大学毕业生等问题在一定程度上仍然存在。因此，如何进一步优化人才安居政策路径，提升城市人才安居政策的内生张力，推进城市现代化建设、构筑人力资源新优势，是我们亟需研究解决的问题。

一、人才安居政策出台的理论依据

新形势下安居问题既是民生问题，更是发展问题。马克思恩格斯居住正义思想和马斯洛的需要层次理论，有助于政府和社会在理论与实践层面深刻把握制定人才安居政策的背景和意义，为不同层次人才给予差异化的安居政策扶持提供重要理论依据。

1.马克思、恩格斯居住正义思想。居住是“现实的人”生存的基本条件，不仅仅为其提供遮蔽身体的一个场所，而且是满足“人的需求”、理解“感性世界”、体验“空间生产”的一种基本方式。马克思指出，人们创造历史的前提条件是能够生活，为了生活就必须要有吃喝住穿等一些东西〔1〕95。马克思、恩格斯居住正义思想认为，“现实的人”需要满足多样化的居住需求，包括安全休息、隐私保护、学习娱乐、自由交往等方面，“现实的人”的居住活动蕴含着居住者的精神、情感和文化的属性，使生命活动变成自己意志的对象，从而建构居住者的意象世界。居住正义思想是马克思、恩格斯在资本主义工业化生产背景下对居住失义的批判，体现出他们对社会各阶层居住问题的现实关注。

2.马斯洛需要层次理论。美国心理学家马斯洛在借鉴弗洛伊德的精神分析理论和华生的行为主义心理学的基础上，提出了作为人的动机基础的需要层次理论。马斯洛认为，人的生存其实就是一个不断满足自我需要的过程，人的行为动机的产生来源于那些未被满足的由低层次到高层次的不同需要，只有当低层次的需要得到满足之后，人才有动力推动高一层次需要的产生和发展。人类需要层次结构呈现为金字塔型，由底往上依次为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。其中生理需要包括食物、空气、住宅等方面，它是其他各种需要的基础，如果不能满足就会对生命产生威胁。从本质上说，住宅是经济功能和社会功能的统一体，必然是各类人才关注的重要方面。住房需求的满足不仅是人生理需要的满足，而且是其高层次需要满足的基础。

二、人才安居政策的实施成效及存在问题

城市的现代化需要人才的现代化，人才的现代化促使其需求呈现出多元化，当然也决定了不同人才对住房需求的多样化。如既有购买需求，也有租房需求；既有高端公寓的住房需求，也有普通住房的需求；既有人才个体的居住需求，也有人才团队的居住需求。J市的人才安居政策主要由“三房两补”构成，自这些政策实施以来，引进和培养了一批具有创新能力、发展潜力的高素质人才，形成了人才集聚效应，为该市全面打赢创新驱动攻坚战提供了强有力的人才保障。

（一）人才安居政策的实施成效

1.购房补贴政策助力高层次人才实现筑巢式安居。购房补贴政策主要适用于国内外领军型、骨干型高层次人才。自该政策实施以来，J市共有高层次人才64人申请并获得购房补贴，累计共发放补贴共1526万元。从享受购房补贴的额度差异来看，其中享受50万以上补贴的15人，20万至50万之间补贴的7人，享受20万元以上购房补贴的人数占总人数的34.4%，享受的补贴金额占发放补贴总额的85%。从享受购房补贴的人才领域和类别来看，其中领军型创业人才7人，企业创新类人才51人，教育领域领军人才3人，卫生领域领军人才3人。人才类别则包括国家“千人计划”人才、省“双创计划”人才、市“530计划”领军人才等各类高层次人才。

2.租房补贴政策是柔性人才和青年人才短期安居的首选。租房补贴政策主要适用于企业引进的柔性人才和招聘优秀大学生等青年人才。这种智力兼职、人才租赁等引才方式可满足企业在项目合作、技术攻关等方面的短期需求。租房补贴政策可解决柔性人才的短期安居问题。该政策的申请条件是：要在J市工作满6个月或以上，并与当地企业签订5年以上工作合同；在拨付标准和期限上，给予博士5万元、硕士和高级专业技术人员3万元，并且此补贴由政府与企业（单位）各自承担50%，补贴时间为五年。目前J市共有124人柔性人才享受此补贴，拨付金额达147.5万元。大规模招聘优秀大学毕业生等青年人才也是J市人才引育工作的重要内容，该政策从2012年实施以来，主要对“双一流”高校毕业本科生实施补贴，目前共有2465人申请并获得此补贴，拨付金额达1377余万元。这些青年人才很多进入战略性科技型企业，为该市的电子信息、生物科技、新能源、新材料等新兴产业发展注入了新鲜力量。

3.人才公寓成为高层次人才过渡性安置的重要载体。人才公寓申请主要适用于国内外领军型、骨干型高层次人才。J市建立以“政府引导、企业参与、多元投入、市场运作”的人才公寓建设管理机制，2010年由政府投资规划，在A和B两个人才集聚的经济开发区分别建设人才公寓。A经济开发区以打造“百亿级新兴战略性产业园区”为战略目标，主要以生物医药、服务外包、新传感器、文化创意等产业为主；B经济开发区以打造“千亿级新兴产业集群”为战略目标，主要以机械制造、新材料、新能源、现代物流等产业为主。不同的产业布局需要精准引进产业所需人才，而宜居的生活条件越来越对人才形成强力吸附。2011年A经济开发区人才公寓开工建设，占地面积45.48亩，总投资约5.5亿，共建有804套，2015年正式投入使用。目前已申请通过在住公寓571套共908人，近三年入住率基本保持在65%以上。B经济开发区后因区划变更调整等原因，没能按照原计划建设。从目前发展来看，A经济开发区的人才公寓已成为高层次人才落户解决过渡性居住困难的重要载体，在企业人才招引、安置方面发挥了重要作用。

4.人才公租房政策切实减轻了企业留才用才成本。人才公租房申请主要适用于本科以上学历人才，门槛相对偏低。自2008年开始，J市就着手整合机关事业单位自有存量用地来建设公共租赁房，目前已达到了616套的规模。公共租赁房分为家庭、单人、合住等多户型，生活基础设施齐全，单位为职工申请成功后拎包即能入住，而且租金每月每平方米仅需7元左右。该政策的实施降低了企业引才育才成本，提供的全配套生活设施更是受到以制造业企业为主的实用型、技能型人才的青睐。近三年全市人才公租房受理申请超过350人，企业和人才申请数量呈现不断增长趋势。

5.人才经济适用房满足了部分人才购房需求。人才经济适用房主要适用于“双高”人才、本科及以上且有中级职称的人才申请。2009年，J市出台部分人才照顾性购买经济适用住房的暂行管理办法。该办法规定，符合条件申请的人才如有住房需求可申请购买人才经济适用房（产权房），结算房价是在申请当期经济适用住房核定市场价的基础上优惠5%。截至目前，全市共申请并购买人才经济适用房15套，共计1719.96平方米，在原价674.5万元的基础上，人才享受优惠金额33.7万元。

（二）人才安居政策存在的问题

经过调查发现，J市实施的“三房两补”人才安居政策取得了良好的引才效果和积极的社会效应。但同时也存在以下一些问题：一是人才对“三房两补”政策的关注度冷热不均。人才公寓、购房补贴等政策明显受到高层次人才的欢迎，但是享受政策红利的范围仍然有限。被调查者普遍反映学历、头衔、职称等准入条件偏高，使得一些为企业和社会做出贡献的住房刚需人才无法满足申请条件。申请购买人才经济适用房的条件虽然不高，但受到所购住宅价格优惠幅度小及区域位置、户型、环境等因素的影响，仍然处于受冷落状态。二是高层次人才的安居载体仍然缺乏。J市A经济开发区人才公寓的使用率日趋饱和，B经济开发区由于缺乏大面积集中的安居载体，企业在引才效果上明显弱于A经济开发区。三是租房补贴政策没有普惠于普通大学毕业生。租房补贴资助对象中虽然包括了本科学历的人才，但仅局限在“双一流”高校毕业生，与周边地区的同类政策相比缺乏政策优势。四是政府、企业和人才之间的政策沟通亟待加强。调查中发现很多人才对J市“三房两补”政策的实施细则不够了解，宣传沟通机制的不畅直接影响到政策的实施效率。

三、人才安居政策的优化路径

当好新时代高质量发展领跑者，不仅需要人才发展与科技创新、产业升级深度融合和协同推进，还需要更为优化合理的引才留才安居举措。为此要从资源整合、政策优化、环境改善、机制运行等方面优化人才安居政策路径，以提高人才安居政策的高效运行。

（一）实现资源整合，加大人才安居住房建設和供应力度

一是要加大人才保障性住房及用地供应。要把人才安居住房的发展规划纳入城市国民经济和社会发展“十四五”规划，以保障人才住房的有效供应。城市建设规划中要把人才住房建设用地指标作为专项内容重点保障，尤其在近年新增供应的居住用地中，应腾出一定比例地块作为人才保障房用地。要挖掘和清理机关事业单位现有存量住房资源，并纳入全市人才住房信息管理平台，从而为人才住房的补给做好保障。二是要积极探索土地出让模式。可借鉴深圳采用的“控地价限房价竞人才住房面积”的出让模式，政府鼓励房地产开发商参与人才住房的配建和运营，并通过探索竞争地价与竞争人才住房配建量相结合的招拍挂方式，大大提高住房建设的人才住房配建比例，以满足普通居民与外来人才的住房需求，保障人才安居工程的建设。三是要鼓励社会力量参与人才住房建设。要鼓励大中型企业自行建设人才住房或提供租（购）房补贴，以解决本企业不同人才的住房需求。有条件的企业也可把闲置的商业、办公用房和员工宿舍改造为人才公租房，政府则给予政策支持和相当比例的资金补贴。

（二）拓展政策内涵，推行以人才为本的安居扶持模式

一是要以提前预支的形式扶持人才购买商品房。工作落户签约五年以上服务期的人才，在购买当地商品房或人才住房配建协议的房地产项目时，政府可直接为其提供相应人才级别的购房补贴作为购房首付，从而改变当前一些城市现行的“先买房后补助”形式，大大缓解人才的购房压力。二是要逐步将租房补贴政策覆盖面扩大到普通大学生。要及时修订人才安居政策条款，在租房补贴政策上不局限于“双一流”毕业生，加大对应届普通大学毕业生的政策扶持力度，同时为他们提供就业指导、政策咨询、岗位推荐、培训交流、社会融入等服务，以减轻青年人才的异地安居压力。三是要试点推行人才限价商品住房政策。可借鉴厦门、舟山等城市的人才限价房政策，政府相关部门按照周边同品质普通商品住房销售价格的70%或80%核定人才限价房售价，这种以限代补的方式可为人才解决异地创业安居的后顾之忧。而且人才限价房的产权登记要在购房者名下，当其在本地服务满合同约定的年限后，其对所购住房拥有完全产权；若服务未满，其所享受优惠面积的溢价部分由其和政府各占50%的收益。

（三）提升安居品质，打造更为宜居的引才留才环境

一是要优化人才住房规划布局。可对接区域发展一体化战略，将人才住房项目的空间布局与城市产业发展规划、轨道交通规划相衔接。要优先在交通沿线规划新建人才住房，从而推动人才、资本、技术、物资等关键要素的流动，加速提升区域人才发展势能。二是要完善人才住房的公共配套设施。通过对人才住房需求的调查可知，选择配套设施完善的住宅是人才对住房满意度的重要指标。政府要注重人才住房的区位选择、户型设计以及配套设施的规划和建设，尤其在商业、教育、交通、医疗、养老、娱乐等基本公共服务方面要系统布局。三是要打造高品质“乐居”样板区。对于顶尖人才、领军人才、骨干人才集聚的经济开发区，人才住房的规划、建设和管理应该坚持共享乐居“家资源”的品牌理念，体现多元定位的国际化元素和特色，力争设计并打造生态宜居、绿色社区、立体圈层等品牌样本，从而为高层次人才的集聚提供高品质的人居生态环境。

（四）完善运行机制，创造更加协同的政策溢出效应

一是要建立人才认定标准动态调整机制。对于用人单位從市域、省域甚至国域外引进和自主培育的各类人才，如满足本地人才分类认定享受安居政策规定的，企业或个人可以直接申请。对“相当于层次”人才的认定可主要面向未列入分类认定标准，且其主要业绩满足相应层次标准的也可享受安居政策。尤其对产业转型升级和经济发展作出一定贡献的“技能型”“实用型”人才也可及时纳入人才安居政策的享受范围。二是要建立人才住房适时退出机制。要坚持人才安居政策实施标准，加强对保障对象的动态管理，掌握人才住房需求信息的变化，督促离职或不再需要住房保障的人才及时办理退出手续，从而为后续人才或其他有迫切住房需要的人才及时提供入住或补贴，提高政策实施运行效率。三是要建立“政企才”之间的沟通机制。要加强政府与企业对安居政策的引导和宣传，帮助各类人才及早了解政策内容和实施办法。要建立统一的人才安居政策信息管理平台，实现人才住房建设进度、供应分配、运营管理、申请流程、居住现状等信息的实时共享。要加强自然资源、住房建设、人力资源等部门之间的密切配合，从而实现人才认定、产权登记等信息的互通互用，杜绝重复申报和不符合条件的转租转卖现象发生。

〔参考文献〕

〔1〕马克思恩格斯选集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

责任编辑晓晨