行政公益诉讼检察机关败诉案件检视及省思①

夏云娇

(中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

检察公益诉讼制度是党的十八届四中全会作出的重大战略部署，对优化司法职权配置，推进依法行政，维护国家和社会公共利益，促进法治中国建设具有重大意义。从试点先行到全面铺开，该制度取得了显著的成就，但依然处在初步发展阶段，些许问题需要在实践中更臻完善。行政公益诉讼实践中，尽管检察机关鲜有败诉，但其反映出来的问题却不容小觑。通过对2018—2020年检察机关败诉案件进行研究，剖析其败诉成因，见微知著，以解决制度实施中的症结，进一步发挥公益诉讼起诉人职能，促进行政公益诉讼制度的优化，有力支持司法改革和法治政府建设。

一、检察机关败诉的司法样态

借助中国裁判文书网，对检察机关败诉的行政公益诉讼案件进行检索，检索式为“案件类型:行政案件”“裁判日期:2018－01－01至2020－12－31”“全文检索:公益诉讼起诉人”“判决结果部分:驳回”，对检索的结果逐一审阅后共得到检察机关败诉或部分败诉案件25件。其中，以判决形式作出裁判的案件21件(同一案情虽经历二审或再审裁判统计为一个案件)，以裁定形式作出裁判的案件4件。需要说明的是，行政公益诉讼并非独立案由，且裁判文书网以“不公开为例外”，另也不排除某些案件在立案阶段被驳回等，这些原因使检察机关败诉的案件查全率不能做到完全精准，难免挂一漏万。本文检察机关的败诉指检察机关的诉讼请求形式上被法院驳回，包括诉讼请求被全部驳回和诉讼请求被部分驳回的情形，不包括检察院以保护公益的目的已经达到为由撤回起诉或者申请法院终结诉讼的公益诉讼案件的情形。

败诉案件中，5件判决案件和2件裁定案件经历二审或再审程序(见表1)，其他均是一审结案。尤其要注意的是，这7个案件中，有3个案子出现一、二审、再审法院意见不一致的情况。可见，由于行政公益诉讼制度的施行时间较短，即使在相同的案件中不同法院也有不同的观点，极易引发同案不同判的现象，是故对败诉案件进行研究具有一定的理论与现实意义。

表1 检察机关败诉案件二审/再审案件情况

续表

二、检察机关败诉的类型表现

在这25件案件中，检察机关的败诉有不同的形态，按照其各个形态之间的共性，可将其分为程序意义上的败诉和实体意义上的败诉，同时通过对案件争议焦点的归纳整理，程序意义上的败诉主要表现为:不属于行政公益诉讼受案范围、违反诉前程序、超过起诉期限等;实体意义上的败诉主要表现为:确认行政不作为违法的诉讼请求被驳回、行政机关履职后公益诉讼起诉人未变更诉讼请求、客观原因致使诉讼请求无法实现、“负有监督管理职责”认定错误、诉讼请求不当等情形。

(一)程序之辩

1.不属于行政公益诉讼受案范围。《行政诉讼法》第二十五条第四款之规定似乎将行政公益诉讼的受案范围固定化，如在吉林省江源区人民检察院诉靖宇县那尔轰镇人民政府不履行法定职责案①详见吉林省江源林区人民法院(2018)吉0622行初8号行政裁定书。中，法院认为其不属于行政公益诉讼的受案范围，裁定不予立案。由于该案裁定书内容简略，在此不予讨论是否裁定得当。《行政诉讼法》该条中的“等”作为兜底条款如何理解?尽管有的地方在积极探索行政公益诉讼新领域，但在司法实践中，检察院不能随意突破《行政诉讼法》对于公益诉讼受案范围的规定，否则有败诉的风险。

2.违反诉前程序。《行政诉讼法》第二十五条第四款和两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第二十一条明确规定行政公益诉讼诉前程序制度。检察建议是必经程序，实务中违反该程序的案件检察院将承担败诉的不利后果。司法实践中，一要注意检察建议的对象是否正确，尤其是在2018年深化党和国家机构改革之后，政府部门职能可能发生调整，因检察建议对象错误而出现违反诉前程序②详见安徽省砀山县人民法院(2019)皖1321行初11号行政判决书。。二要注意诉讼请求与检察建议的内容是否相符，超过检察建议内容的诉讼请求被法院认定违反诉前程序。如在巨野县检察院诉县卫计局一案中，法院认定检察院在检察建议中没有提及被告在未设置及运行污水处理设施的情况下即颁发了《医疗机构执业许可证》并校验合格的行为违法，因此请求确认行政行为违法的此项诉请被驳回③详见山东省巨野县人民法院(2018)鲁1724行初27号行政判决书。。

3.超过起诉期限。行政公益诉讼案件是否应当受到起诉期限的限制?由于目前法律规定模糊，司法实践观点不一，持不受限制观点者较多，但实践中的做法又有所不同:(1)有法院从公共利益保护的目的予以解释，认为只要因侵害行为导致国家和社会公益有受到损害的危险，检察机关就有对其进行诉讼的必要。如“仙游县人民检察院诉仙游县兽医局、发改局案”①详见福建省仙游县人民法院(2017)闽0322行初2号、福建省莆田市中级人民法院(2019)闽03行申1号行政判决书。②详见广东省韶关市武江区人民法院(2017)粤0203行初186号、(2017)粤0203行初187号、(2017)粤0203行初188号、(2017)粤0203行初189号、(2017)粤0203行初190号、(2017)粤0203行初191号裁判文书。。(2)立足法律文本，认为法律未规定起诉期限制度，故不受其限制，如“嘉鱼县检察院诉自然资源局不依法履职案”。(3)仅驳回被告关于超过起诉期限的抗辩未进行详细说理，如“科尔沁右翼中旗人民检察院诉科尔沁右翼中旗自然资源局不履行法定职责案③详见内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民法院(2019)内2222行初9号行政判决书。。认为应当受到起诉期限限制的法院凤毛麟角，如三台县人民检察院诉三台县人民防空办公室不履行法定职责案④详见四川省三台县人民法院(2019)川0722行初14号、四川省绵阳市中级人民法院(2019)川07行终104号行政裁定书。。

(二)实体之争

1.确认行政不作为违法的诉讼请求被驳回。在行政公益诉讼中，确认行政不作为违法在诉讼请求中占比较重。公益诉讼起诉人提起该项诉讼请求的情形主要有三:一是单独请求法院判令行政机关的行政不作为违法;二是请求判令行政机关行政不作为违法同时请求判令其履行职责;三是在第二种情形的基础上演变而来，即原本诉讼请求与第二种情形相同，但在案件审理过程中，被诉行政机关已经依法履行了职责，保护公共利益的目的已经达到，公益诉讼起诉人遂变更诉讼请求为确认行政机关之前的不作为违法。司法实践中，公益诉讼起诉人提起确认违法诉讼请求败诉案件主要分为两种情形:一是同时请求确认行政不作为违法和请求判令履行职责，其中请求确认行政不作为违法的诉讼请求被驳回，如山丹县人民检察院诉山丹县水务局不履行行政监管法定职责案⑤详见甘肃矿区人民法院(2019)甘95行终1号行政判决书。、安徽省临泉县人民检察院诉县住建局不履行环境保护职责案⑥详见安徽省临泉县人民法院(2019)皖1221行初90号行政判决书。、辽宁省北镇市人民检察院诉北镇市正安镇人民政府不依法履行保护烈士纪念碑职责案⑦详见辽宁省北镇市人民法院(2020)辽0782行初43号行政判决书。;二是在案件审理过程中撤回请求判令履行职责，仅请求确认违法被驳回，如珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案⑧详见吉林省延吉市人民法院(2017)吉2401行初53号、吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院(2018)吉24行终104号行政判决书。、延吉市人民检察院诉延吉市环境保护局不履行法定职责案⑨详见吉林省敦化市人民法院(2017)吉2403行初12号、吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院(2018)吉24行终114号行政判决书。。

2.行政机关履职后公益诉讼起诉人未变更诉讼请求。行政公益诉讼中行政机关担责的前提是其行使职权违法或者行政不作为致使国家和社会公益受到损害，因此在不作为案件中，公益诉讼起诉人的诉讼请求为判令被告履行监督管理职责，而法院根据《行政诉讼法》第七十二条相应作出履行判决。在实务中，部分被诉行政机关在法院审理期间已经及时履行监督管理职责致使公益诉讼起诉人的诉讼目的得以实现，此时履行判决的前提已不复存在，若公益诉讼起诉人未变更诉讼请求或者申请撤诉，则法院对该诉讼请求不予支持⑩详见湖北省仙桃市人民法院(2020)鄂9004行初42号，吉林省吉林市昌邑区人民法院(2020)吉0202行初8号、(2020)吉0202行初6号、(2020)吉0202行初9号行政判决书。。如在惠州市惠阳区人民检察院诉龙门县林业局案中，检察院诉请:1.确认林业局对第三人非法占用生态公益林未依法履职违法。2.判令被告继续履行森林保护监管职责，对未处罚的部分依法作出行政处罚;督促行政处罚所涉及的行政相对人恢复生态公益林生态功能;逾期不履行的，依法行使代履行职责。法院判决如下:1.同第一项诉讼请求;2.被告继续对涉案生态公益林的修复工作履行监督管理及代履行职责，促使涉案生态公益林恢复生态功能，直至被鉴定验收合格止;3.驳回其他诉讼请求。因被告在诉讼过程中已对未处罚的部分依法作出行政处罚，所以法院驳回依法作出行政处罚的诉请⑪详见广东省博罗县人民法院(2019)粤1322行初133号行政判决书。。

3.客观原因致使诉讼请求无法实现。行政机关履行职责必须在法治的轨道内，遵守法定程序，同时其履职也要有期待可能性，检察院在起诉时应对行政机关的未履行职责行为进行全方位审查，不能在其没有履职空间的情况下“强人所难”，否则将会因客观原因限制致使其诉讼请求无法实现⑫详见西安铁路运输法院(2018)陕7102行初1047号、西安铁路运输中级法院(2018)陕71行终819号行政判决书。。在东明县人民检察院诉东明县人民防空办公室未全面履行法定职责案①详见山东省东明县人民法院(2018)鲁1728行初25号行政判决书。中，因东明县人民防空办公室怠于履行对东新粮油公司防空地下室易地建设费的征收职责，致使58.5万元的国有资产流失。法院审理认为，县人防办确实存在行政不作为，但东新粮油公司名下的土地、厂房已经抵押和被法院查封且该公司已经处于停产、停业状态，其经营状况已无力缴纳58.5万元易地建设费，判令被诉行政机关履行追缴职责有强人所难之嫌，并无实际意义。

4.“负有监督管理职责”认定错误。(1)因监管主体不适格而败诉。在德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡政府不履行职责案中，检察院发现朝阳乡政府辖区内松花江河道有大量垃圾，严重污染当地环境，要求确认乡政府不作为违法且判令其履行监督管理职责。被告乡政府认为根据《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条、第二十四条之规定，河道内垃圾的监管主体是水利行政机关，自己不是本案适格被告，一审法院对此予以支持。二审中，法院认为根据《中华人民共和国固体废物污染环境保护法》第四十九条之规定，农村生活垃圾污染环境防治由地方性法规规定。尽管《吉林省环境保护条例》规定了乡镇政府负责本辖区环境保护工作，但其仅是宏观规定，没有明确如何负责，不同于《行政诉讼法》第二十五条中的“负有监督管理职责”，因此依然判令检察机关败诉。但也有法院认为乡政府负有监督管理职责，如泾川县人民检察院诉泾川县罗汉洞乡人民政府怠于履行监管职责案②详见甘肃省平凉市崆峒区人民法院(2018)甘0802行初1号行政判决书。。(2)因监管内容不正确而败诉。职权法定，行政机关唯有在法律法规明确规定的职权范围才负有“监督管理职责”，实务中，公益诉讼起诉人对行政机关的职责内容理解有误，诉讼请求不符其职权范围而败诉③详见甘肃省张掖市甘州区人民法院(2017)甘0724行初69号行政判决书。。如在建水县人民检察院诉县人民防空办公室履行法定职责一案中，法院驳回“确认人防办未依法履职违法”的诉讼请求，理由是现行法律法规未规定人防办有权收取利息④详见云南省建水县人民法院(2017)云2524行初2号、(2017)云2524行再1号行政判决书。。在安新县人民检察院诉县水利局一案中，法院认为，水行政管理部门在水资源税的征收管理工作中负责取水量核定工作，并不具有水资源税征收职责，水资源税由税务机关负责征收，因此驳回检察院对县水利局征收水资源税的诉请⑤详见河北省安新县人民法院(2018)冀0632行初12号行政判决书。。

5.诉讼请求不当。公益诉讼作为检察机关的一项新兴职能实施时间较短，检察人员理论知识和实务经验难免较为薄弱，因此公益诉讼实践中也存在检察院因诉讼请求不当而导致其败诉的案件⑥详见湖北省利川市人民法院(2019)鄂2802行初1号，内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民法院(2019)内2222行初9号，湖南省衡阳铁路运输法院(2020)湘8602行初30号、(2020)湘8602行初31号，广东省阳江市阳东区人民法院(2020)粤1704行初2号行政判决书。，这类案件只能通过检察机关自身的机构和能力建设，通过提升公益诉讼检察工作水平来减少败诉案件的发生。

三、检察机关败诉的深层原因

(一)案件范围和线索来源较窄

当下行政公益诉讼的案件范围主要集中在“4+1”领域，即《行政诉讼法》规定的四大领域和《英雄烈士保护法》规定的英烈名誉荣誉保护领域。显然其不能囊括国家和社会所有的公共利益，也因此各地结合自身情况进行了积极审慎的探索，如新乐检察建议督促地方政府拆除限高设施;阳新公益诉讼及时阻止居民违规改建老宅;固始检察建议推动祭祀用品市场规范运营;松滋公益诉讼促进医疗废弃物规范处置;青海出台意见扎紧文物保护法治铁笼;湖北对千所学校开展公益诉讼“回头看”;等等。各地“全面开花”似的积极探索对案件范围的扩展提供了实践经验，对国家和公共利益的保护大有裨益，但却存在法律依据不足，公益拓展权限过于强大和泛化之虞［1］。《行政诉讼法》第二十五条规定的“等领域”究竟是“等内等”抑或“等外等”，尽管学界观点不一，但党的十九届四中全会明确指出要“拓展公益诉讼案件范围”⑦参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》四(四)内容。，从顶层设计上肯定了扩展公益诉讼案件范围的必要性。因而，运用解释论将其解释为“等外等”并进一步深化行政公益诉讼相关理论研究乃应有之义。

公益诉讼案件的线索来源，《行政诉讼法》将其规定为“人民检察院在履行职责中发现”，此种表述强调了公益诉讼案件检察机关的主导性，但其也隐含着对公益诉讼决定权所进行的预设，若将“履行职责”狭义地理解为《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条规定的职权，则使得有可能进入公益诉讼程序的相当部分案件排除司法救济的轨道［2］。实务中相当一部分案件是检察机关通过其他途径如新闻报道获取到案件线索，此类案件如何获得法律依据的正当性?行政公益诉讼受案范围和线索来源的制度设计应更加科学与完善，方使公益的保护更有力度。

(二)是否适用起诉期限存在争议

行政公益诉讼起诉期限问题，不仅实务界观点不一导致“同案不同判”现象突出，理论界更是观点林立、百家争鸣:有人基于法定职能必须及时恰当履行和公共利益保护时效原则的角度，认为行政公益诉讼应当受到起诉期限的限制［3］;有人认为无论从解释论角度还是从保护公益的目的出发，都不能排斥适用起诉期限规则［4］;有人则将行政公益诉讼意欲维护的公共利益与法的安定性或公法秩序之维持等相比较，当后者处于优势地位时则需要一个合理的起诉期限与之对应［5］;有人认为对违法行政行为或者行政不作为提起公益诉讼不应受到起诉期限的限制［6］;还有人认为行政公益诉讼应当自检察建议届满之日起6个月内提起，且其中断和延长可以参照适用《行政诉讼法》第四十八条［7］，但行政不作为或者怠于履行职责导致公益受损情形下，检察机关可以随时提起诉讼［8］。

起诉期限是指公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期间［9］，其源于行政行为效力和行政效率理论，具体设计既要体现对行政诉权的保障，又要兼顾对行政行为效力(主要指形式确定力)和行政效率的考量［10］。我国《行政诉讼法》第四十六条对普通行政诉讼规定了6个月的起诉期限，但至于行政公益诉讼，《行政诉讼法》和《检察公益诉讼解释》均未作出规定。公益诉讼案件中，检察机关的任务是维护社会公平正义、国家利益和社会公共利益，促进依法行政。因此，公益诉讼作为检察机关的法定职能，必须得到即时恰当的履行。相对性乃权利的基本特性，诉权作为权利的具体形态理应受到相对性的约束［11］，是故，无论基于何种理论，行政公益诉讼必须受到起诉期限的限制。

(三)确认不作为违法判决适用不当

确认违法判决是指“人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，转而确认被诉行政行为违法”的判决方式［12］，《检察公益诉讼解释》第二十四和二十五条将行政公益诉讼中确认违法的适用指向《行政诉讼法》第七十四条，检察机关常以此单独请求确认行政不作为违法或与请求判令履行职责同时提起。实践中人民法院与检察院关于行政公益诉讼确认违法判决的适用情形理解不一致，导致其法律适用不当。

一些法院以《行政诉讼法》第七十四条第二款为依据作出确认行政不作为违法的判决不当。该法第七十四条第二款中的“行政行为违法”和“原违法行政行为”中的“行政行为”应当作何解释，其是否包括行政不作为?笔者认为，此处的“行政行为”不包括行政不作为，理由有三:一是，从体系解释而言，该款第三项“不履行或者拖延履行”已经明确指向不作为情形，若前两项中的“违法行为”包括违法不作为，则第三项已无独立规定之必要，其内涵已然被前两项所囊括。二是，《检察公益诉讼解释》第二十四条“被告纠正违法行为或者依法履行职责……请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”该条前半段将“违法行为”和“依法履职”并列，也证明此“违法行为”应作狭义理解即仅指违法作为，此处的“确认原行政行为违法”也应当然解释为行政作为行为。三是，从行政诉讼法的相关解释中也可初见端倪。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第八十一条第四款将不作为行为单列，也从反面印证“违法行为”仅指作为行为。

另外，确认行政不作为违法判决使用泛化。确认行政不作为违法具有“政治问责”的功效，通过对行政机关作出否定性评价，促使其规范行政行为，依法履行职责。因此，试点阶段该项诉讼请求得到了广泛适用。然而，行政公益诉讼制度正式实施后，不能再简单沿用以往思路进行起诉或裁判，而需对其法理进行反思，以促进该制度的有效运行。鉴于司法实践中确认判决率过高，流于形式，未来行政公益诉讼制度应当对确认不作为违法判决进一步明晰。

(四)履行职责的主体和标准模糊

公益诉讼案件“负有监督管理职责”的主体认定涉及被告是否适格的问题，当下法律并未作出规定致使实务案件中被告往往以主体不适格进行辩驳。在我国，行政管理存在条块分割的配置格局，某一项行政事务的职权职责可能分配在不同层级与部门的行政机关［13］，尤以县级主管部门和乡镇政府为代表。在德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡政府不履行职责案中，被诉乡政府以河道管理机关才是本案适格被告抗辩，二审法院经审理后将“监督管理职责”分为“行政机关运用公共权力使用公共资金进行治理”的管理职责和“行政机关依据法律、法规或者规章的明确授权行使的监督管理职责”从而认定被告乡政府非本案适格主体。二审法院参照了日本著名行政法学家田中二郎的观点，行政法律关系分为支配关系、管理关系和私经济关系，所谓支配关系是指国家借助法律对公民享有支配权，而管理关系是国家为了便于经营事业、管理财产而借助另一种法律对公民享有的管理权［14］。乡镇政府究竟担任何种角色，是否负有环境监督管理职责?《环境保护法》多表述为“地方各级人民政府”，仅第三十三条第二款表述为“乡级人民政府”。尽管《行政处罚法》第二十三条规定“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，然而其同时规定法律、行政法规可以另行规定。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条规定了乡政府的环保职责，因此上述案件经该省人民检察院抗诉后在再审程序中被发回重审。

实践中“不依法履职”主要表现为履行不完全，根本原因在于履行职责标准模糊，致使司法机关与行政机关理解不同。何种情形下才能认为依法履行职责完毕?学界主要有行为标准和结果标准两类观点，前者认为只要行政机关纠正违法行为，依法履行职责即可而不论国家利益或社会公共利益是否得到维护，而后者着眼于彻底消除公益受到的侵害，恢复原有状态。

四、优化行政公益诉讼的具体路径

(一)拓宽案件范围和线索来源

行政公益诉讼受案范围的拓宽应遵循以下路径:首先，在立法模式上，以“列举+概括”为宜。其次，在列举条款中，保护领域的列举范围应进一步扩大，除现有的“4+1”领域之外，安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护领域也应明确列举。概括规定中，“等领域”可以修改为“等领域及其他法律规定的领域”，包括《行政诉讼法》之外的其他法律以扩宽公益诉讼受案范围。最后，“等领域”的认定要以公共利益为核心，遵循司法谦抑性规律，不随意外延“公共利益”范围，无标准易导致概念泛化，是故“公共利益”的内涵需从法理上予以澄清。司法实践中各地引用兜底条款办理公益诉讼案件时，可从严重侵害性、明显违法性、现有行政执法制度难以解决、其他诉讼难以保护四个方面参照认定。如若狭义限制行政公益诉讼案件的线索来源，必然陷于部分案件无法监督，公共利益无法维护的窘境，未来公益诉讼案件的线索来源应当多元化，对“履行职责”作广义解释，即检察机关作为法律监督机关，“职责”为其固有的法律监督职责。

(二)设置独立的起诉期限规则

诉讼应受到起诉期限的限制，行政公益诉讼也不例外。确立行政公益诉讼起诉期限应考虑三个方面。首先，普通行政诉讼中的起诉期限规则并不契合公益诉讼。公益诉讼源于公共信托理论和诉讼理论。美国学者Joseph Sax认为，人们生活所必须要具备的环境和物质要素由全体公民共同拥有，政府只是扮演一个受托人的角色。政府也有义务依法保护其他公民所提供的信托财产免遭侵犯，当上述这些人类社会生活必需的环境元素和财产被侵犯时，公民把自己的部分诉权也委托给了国家政府行使［15］。由此观之，作为主观诉讼的普通行政诉讼，当事人的目的是保护私益，起诉期限以形成诉权为基础，而行政公益诉讼为客观诉讼，起诉人的目的是保护公益，其以信托诉权为基础［16］。其次，行政公益诉讼案件应结合本身特殊性，设置独立的起诉期限规则。行政公益诉讼普通起诉期限该如何规定?行政公益诉讼案件尤其是环境和资源保护领域不乏涉案金额高、影响范围大、涉及区域广、形成原因复杂的案件，且这些案件中也可能涉及的部门职能交叉，权责不清等一系列原因也决定了诉讼活动需要耗费更长的时间进行谨慎的线索评估和事实调查，因此公益诉讼案件的普通起诉期限应长于普通行政诉讼。《环境保护法》第六十六条规定了环境损害赔偿诉讼3年的诉讼时效，但其诉权基础是民事请求权，目的是为了保障民事主体的合法权益，自然要设置较长的诉讼时效。是故，行政公益诉讼案件普通起诉期限可以规定在6个月至3年之间。行政公益诉讼应适用何种起算点?从诉前程序结束之日起计算可以在很大程度上防止诉前程序对诉讼程序的挤兑，有助于分立诉前和诉讼两类程序，最大限度发挥诉前程序的功能与价值，且该规则操作简洁，不必再辅之扣除检察建议期限等其他制度，便于精准把握起诉时点。最后，独立的起诉期限规则还应包括最长起诉期限、最长起诉期限起算点、期限扣除事由等。

(三)明确确认不作为违法判决适用情形

什么情形下可以抑或应当判决确认行政不作为违法?第一，公益诉讼起诉人不应单独提出确认不作为违法的诉讼请求。单独确认行政不作为违法意味着行政机关已经履行了职责，不能再作出履行判决，但是现行法律明确规定提起行政公益诉讼的条件是行政机关不依法履行职责，且既然保护公共利益的诉讼目的已经达到，再对行政机关进行宣示不具有实质意义，正所谓“皮之不存，毛将焉附?”第二，不宜组合提出请求确认不作为违法和判令履行职责。从体系解释而言，履行判决和确认判决是行政诉讼中两种相互独立的判决类型，不宜同时做出。《检察公益诉讼解释》第二十四条明确规定确认判决的前提之一是行政机关依法履职，是故两者没有共存的空间［17］。确认不作为违法应只有一种适用的情形，即公益诉讼起诉人原本诉请履行职责，案件审理过程中被告依法履行职责致使公益诉讼的目的全部实现，此时检察机关可以撤诉抑或变更诉求为确认行政不作为违法。理由在于虽行政机关依法履行了职责，但既违背了诉前程序就需要付出相应的代价，否则检察建议的权威性，国家利益和社会公共利益的紧迫性何在?如此可较好地平衡否定评价和公益保护。

(四)界定履职主体和履职标准

日本著名行政法学家田中二郎将行政法律关系分为支配关系、管理关系和私经济关系，所谓支配关系是指国家借助法律对公民享有支配权，而管理关系是国家为了便于经营事业，管理财产而借助另一种法律对公民享有的管理权［18］。但我国行政组织法尚不完善，对支配关系和管理关系的区分也仅限于学界探讨，因此当下对“监督管理职责”作广义理解更具现实意义，符合公益诉讼制度设立之目的。即行政公益诉讼中，“负有监督管理职责”既包括实质意义行政中的监督和管理职能，也包括制定规范性文件和纠纷裁决［19］。同时，检察机关在诉前程序阶段需要综合考量法律法规，并参考权力清单和有关规范性文件对监管主体进行认定以确定适格被告。若存在多个行政机关未依法履行职责，应当一并发出检察建议，存在多个被告时，应当一并起诉，由法院从利于公共利益的维护、节省司法资源、行政机关权责配置等角度综合确定履行主体。

公益诉讼实践中，通过诉讼督促行政机关执行生效的行政决定案件较为普遍，就法理而言，此类案件检察院通过行政非诉执行监督即可达到法律监督的目的，不必再施以诉讼程序，将执行问题纳入审判程序不仅违背《行政诉讼法》制度安排与理论框架，而且会造成司法资源的无谓浪费［20］。一般来讲，“不依法履职”不仅包括从未履行、拒绝履行、迟延履行，还包括履行不完全、履行不合法等情形。由于《行政诉讼法》明确给行政机关施以及时书面回复检察建议的义务，是故未回复和逾期回复检察建议皆违反行政程序法治的要求，应归类于未依法履行职责。科学判断履行职责的标准应遵循“双标准、三要件”的方式，因为单一标准审查履行职责有失偏颇，行为标准无法确保国家利益或社会公共利益确实得到维护，而结果标准要求过高，某些情形下可能过分苛求行政机关而影响行政效能。坚持“双标准、三要件”判断标准，一是从行为要件上，行政机关纠正了违法行为，依法履行了职责;二是从结果要件上，国家利益或社会公共利益得到维护，此当然确定为行政机关依法全面履职完毕;三是在前述要件未达到情形下，从职权要件看行政机关是否穷尽行政手段，在其已经穷尽法定履职手段，但因立法滞后、客观原因等限制致使公益损害无法救济的，“强人所难”已无意义，应当认定为行政机关履职完毕。

五、结语

行政公益诉讼制度的确立为我国的法治事业发展增添了浓重的一笔，推动着我国法治现代化的进程。虽然该制度起步较晚，但是其发展进程展示出巨大的潜力。新事物的发展总是充满着曲折，现行的行政公益诉讼发展也存在着困境，对检察人员业务技能和专业素质提出了较高的要求。失败是成功之母，对10件胜诉案件的分析不如对1件败诉案件分析得到的启示多。检察机关自身要尽快加强机构和能力建设，提升公益诉讼检察工作水平，促进新时代检察工作高质量发展，如此才能避免诸如忽略案件客观原因、监管主体混淆、诉讼请求不当导致的败诉。优化检察机关提起行政公益诉讼，一方面要从制度层面拓宽受案范围、明确起诉期限等，另一方面要从检察机关自身增进检察建议质效、规范运用诉讼请求、明确对不依法履职的认定标准等，以期健全行政公益诉讼制度的配套机制。