民办高校分类选择及高水平建设路径探析

2021-09-16任磊

理论观察 2021年4期

任磊

摘要：新修订的《民办教育促进法》规定，民办学校举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校。本文通过分类管理的政策体系研究，对民办高校选择登记为非营利性或营利性的利弊进行了对比分析。无论选择何种类型，通过进一步加强党的领导、完善法人治理结构、提高人才培养能力、提升科研能力和水平、增强服务社会能力、加强高水平师资队伍建设等路径来提升内涵和质量，加快高水平建设是民办高校生存发展的必由之路，同时也是建设高等教育强国的必然选择。

关键词：民办高校;分类选择;非营利性;营利性;建设路径

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）04 — 0153 — 03

2010年，《国家教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一次提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，对2002年颁布的《民办教育促进法》作出了16项修订，新修订的《民办教育促进法》（以下称《修正案》）已于2017年9月1日起正式实施，标志着我国正式进入了民办学校分类管理的新时代。

《修正案》的一项重大改革是其第十九条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。这一规定首次在法律层面明确了民办高校必须进行非营利性和营利性分类登记的要求和标准，重新定义了新时期民办高等教育发展的路径选择。本文试图对民办高校分类选择中存在的利弊以及分类后如何开展高水平建设进行探析。

一、民办高校分类管理的政策体系

我国民办高等教育发展至今，民办高校数已达756所，本专科在校生规模708万余人。民办高校分类管理作为一项中央政府推动实施的强制性制度改革和顶层设计，需要一套完善的法律框架和政策体系提供支撑和保障。自《修正案》出台后，国家相关部门及各级地方政府先后制定实施了一揽子配套政策，这些政策措施涉及土地、税收、经费、编制等多个方面，以及教育、财政、工商、国土、民政、发改委等多个部门。

（一）原则性的国家政策

《修正案》中对非营利性和营利性民办学校的扶持与奖励政策进行了补充完善，主要体现在收费项目和标准、各级政府扶持、用地政策、税收优惠、财务清算等方面。

为了确保《修正案》能够有效推进落实，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》及其任务分工实施方案，对鼓励支持和规范民办教育健康发展进行了制度安排，进一步明确了民办学校分类登记以及實施监督管理的相关政策措施，原则性制定了对民办学校分类管理后的差别化政策体系，强调在财政、税收、用地、收费等方面将对非营利性民办学校给予更大扶持。

国家多部委还联合出台了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》两个配套文件。前者重点解决了民办学校“到哪里登记”“如何登记”等问题，规定了民办学校设立审批、分类登记、变更和注册登记等方面的内容;后者则重点解决了营利性民办学校“能办什么学”“如何办学”“如何办好学”等问题，对营利性民办学校的设立、组织机构、教育教学、财务资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等内容作出了具体规定。

《修正案》出台后，民办教育界一直呼吁修订与之相对应的《民办教育促进法实施条例》，但经过近两年的等待，司法部于2018年8月将《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》向社会征求意见后，便再无下文。期待国家尽快出台更具操作性的关于民办高校生均拨款、税收优惠、土地供应、关联交易监管等方面的政策措施。

（二）差异化的地方政策

实施新政需要鼓励地方进行民办教育政策创新。民办高校分类管理的落地实施，需要各级地方政府根据本地区经济社会发展及教育综合改革情况制定相关政策措施，给予实实在在的指导和帮助。国家要求“各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持”。截至2020年11月，全国各省（区、市）先后根据《修正案》以及国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律法规，因地制宜地以政府文件形式制定了本地区的配套文件，由于民办高等教育发展省际、校际、类型差异较大，情况复杂多样，因此各地政策存在一定的差异性。

1.正式实行分类登记的时间。比较早的是湖北，原则上要求2020年9月1日前完成分类登记;云南规定，修法前批准设立的民办学校2021年11月7日前全部实现分类登记;甘肃、江西、陕西等省为2022年9月1日前完成分类登记;安徽、浙江、江苏等省规定民办高校须在2022年年底前完成分类登记。《修正案》出台后，基本上每个省（区、市）都相继设置了民办高校分类登记的过渡期，绝大部分省（区、市）都将在未来两年内完成。

2.财政扶持及税收优惠等政策。由于国家的导向是积极引导社会力量举办非营利性民办学校，按照国务院的要求，各省（区、市）在配套文件中都明确了对民办高校，特别是非营利性民办高校的扶持及优惠政策。上海、浙江、云南、陕西、江苏、广东、山东、宁夏、江西等10余个省（区、市）设立了民办教育发展专项资金，辽宁、安徽、甘肃、云南、上海、河北、内蒙古、陕西、海南、青海、宁夏、山东、重庆、江西、广西等20余个省（区、市）设立了民办教育发展基金（会），但各地的财政预算金额差距较大;上海、重庆等地还安排了民办高校生均拨款财政预算;绝大部分省（市、区）在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、学生资助、税费减免等方面对非营利性民办高校给予扶持，对营利性民办高校的支持力度较小。

3.用地及收费定价政策。在用地及收费定价政策方面，各地基本上都是按照国务院的要求制定了比较原则的政策。其中，非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地;营利性民办学校可以按出让、租赁等有偿方式供应土地，只有一个意向用地者的，可按协议方式供地。

民办高校收费方面，各地实行的大都是自主定价、政府监管，但具体政策上有细微差别。广东和黑龙江规定，民办学校收费项目、标准和方式应在招生报名开始前不少于30天向社会公示;河南规定，民办学校收费项目和标准确定后，在一个学年内不得增加收费项目或提高收费标准。

二、民办高校分类选择的利弊分析

民办高校分类选择已经势在必行，且离各省（区、市）规定的过渡期结束也越来越临近，各民办高校，尤其是举办者要充分结合各校的办学定位、办学条件以及所在省（区、市）的配套政策等因素，来权衡利弊，最终做出选择。

（一）选择登记为非营利性的利弊

选择登记为非营利性民办高校的利是：1.符合国家的政策导向。国务院的文件明确提出，国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校;2.登记门槛低。依法完成财务审计，修订学校章程，到相关部门履行新的登记手续即可;3.扶持政策多。除民办教育发展专项资金、基金支持及用电、用水、用气、用热执行与公办学校相同的价格政策外，各级政府在财政补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、税费减免等方面给予扶持;4.用地成本低。享受公办学校按划拨等方式供应土地的同等政策，校舍及附属性设施建设享受公办学校同等政策，土地以原值过户到学校名下时，只收取证照工本费和登记费;5.办学经费充足。除相应的财政扶持和税费减免外，举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学;6.教师享受当地公办学校同等的人才引进政策;7.不以营利为目的，学费定价低，更容易被社会接受，生源数量多、质量好。

选择登记为非营利性民办高校的弊是：1.就举办者而言，选择登记为非营利性民办高校即不得取得办学收益，同时国家强化监管和审计，也出台了限制“关联交易”的相关制度文件;2.《修正案》规定“非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府确定”。也就是说，非营利性民办高校的定价自主性较小。

（二）选择登记为营利性的利弊

选择登记为营利性民办高校的利是：1.举办者依法可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配;2.全国绝大部分省（区、市）的配套政策明确，营利性民办高校收费实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定，很大程度解决民办高校办学经费不足的问题;3.在扶持政策方面，虽然没有非营利性民办高校那么多，但各级政府也会根据经济社会发展和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式给予支持;4.终止办学时，学校财产依法清偿后有剩余的，依照公司法有关规定，归举办者所有。

选择登记为营利性民办高校的弊是：1.登记要求较高。要进行财务清算，经省级以下人民政府有关部门和相关机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学;2.与非营利性民办高校相比，政府扶持政策要少得多，且需要缴纳较高的税费;3.用地成本高。需要缴纳较高的土地出让金，重新定价供应土地的，也需承担高昂的市场化土地价格;4.由于办学成本高，导致学费较高，影响生源数量和质量;5.营利性民办学校在我国尚属新生事物，将面临很多不确定的政策风险，同时社会很可能对学校逐利性产生歧视。

三、高水平民办高校建设的路径探索

民办高等教育是中国高等教育的重要组成部分，是中国高等教育改革的重要推动力量，无论选择非营利性还是营利性，提升内涵和质量，推进高水平建设都是民办高校生存和发展的必由之路，同时也是建设高等教育强国的必然选择。

（一）進一步加强党的领导

不论非营利性还是营利性，教育的公益性始终不能变，为党育人、为国育才的根本使命始终不能变。民办高校要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。要进一步加强党对民办高校的领导，充分发挥民办高校党组织的政治核心作用，为高水平民办高校建设提供坚强的政治保证和组织保障。

（二）进一步完善法人治理结构

民办高校依然存在着法人治理结构不健全等问题，依法办学和依法治校是民办高校保障自身合法权益，健康发展和推进改革创新的根本保障和重要依据，也是充分发挥民办高校体制机制优势，建设高水平民办高校的基本要求。落实董（理）事会领导下的校（院）长负责制，完善法人治理结构是保证民办高校科学发展、规范运行的前提条件，也是建设现代大学制度的必然要求。

（三）进一步提高人才培养能力

深化人才培养模式改革，进一步加强教育教学建设，推进学科专业的应用性改造和集群发展，积极推进课程体系和教学内容改革，聚集资源，优化配置，巩固人才培养的核心地位。同时，健全质量保障体系和教育教学评价制度，注重培养学生的社会责任感、法治意识、创新精神和实践能力。

（四）进一步提升科研能力和水平

科研是大部分民办高校的短板，要进一步加大投入，重点加强应用研究和教学研究，不断健全科研组织和科研机制。充分发挥在技术创新、哲学社会科学研究、应用型研究、校企科技资源共享等方面的合作优势，推动教师科研及学生创新活动，解决区域经济发展中的实际问题，应用研究为教学和人才培养服务，增强服务地方经济社会发展能力。

（五）进一步增强服务社会能力

高水平民办高校应当满足区域经济社会发展的人才需求，要围绕服务区域经济社会发展及“一带一路”倡议、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家发展战略，充分发挥学科专业优势，强化产学研深度融合，实现合作办学、合作育人、合作发展。不断拓展为社会服务的空间和渠道，努力在人才培养、科学研究、成果转化、智力支持等方面提升学校服务社会的能力和水平。

（六）进一步推进产教融合、校企合作

产教融合、校企合作是推动民办高校高质量发展以及更好服务教育强国建设的重要路径。大力推进产教融合、校企合作有助于民办高校融入区域经济社会发展，适应产业、行业发展变化，积极调整人才培养模式和学科专业结构。要探索构建以市场需求为导向的“教学—科研—产业”合作机制和协同育人机制，从资金、技术、平台、师资等方面全方位开展交流与合作，实现校企共同制定人才培养方案、共同组织教学活动、共同推广教学成果、共同开展技术培训、共同组建教学科研和科技创新团队。

（七）进一步加强师资队伍建设

要培养高素质创新型、应用型、技术技能型人才，关键要建设一支优秀的师资队伍，尤其是“双师型”教师队伍。要坚持把师德师风、教书育人、专业素质作为教师素质评价的标准，健全教师考核制度，建立教师个人师德、教学、科研记录，推动教师队伍建设常态化、长效化，引导广大教师教书育人和自我修养相结合，做到以德立身、以德立学、以德施教，担当起学生健康成长指导和引路人的责任。

四、结语

分类管理是民办教育领域具有重大战略意义的制度创新，对民办高校而言，既是机遇更是挑战。无论选择何种类型，加强内涵建设和提升办学质量都是民办高校的必然选择。但选择非营利性和营利性，民办高校将面临着截然不同的内外部条件，也将直接导致民办高校走上不同的发展路径，这就需要每一个民办高校的举办者和决策者根据学校办学实力、发展定位、优势特色、抗风险能力以及所在地区的配套政策等因素进行综合考虑，最终做出选择。同时，民办高校必须紧紧围绕人才培养這个核心职能，加大投入力度，改善办学条件，深化教学改革，推进产教融合，建强师资队伍，实现高质量高水平创新发展。