西北地区成长型资源城市绿色发展路径选择——以甘肃庆阳为例

肖 海 霞

(陇东学院 经济管理学院，甘肃 庆阳 745000)

2020年5月，《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出：“强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局”，把高质量发展作为新时代形成西部大开发新格局的目标[1]，这为西部区域经济发展指明了方向。西部地区矿产资源富集，全国262个资源型城市分布在西部省份的有102个，占全国资源型城市总量的38.93%，全国资源型城市中成长型资源城市31个，其中24个分布在西部，占77.4%(见图1)，而西部成长型资源城市中的50%又集中在西北五省，即西北五省拥有全国成长型资源城市的38.7%。由此可见，西北五省是成长型资源城市分布较密集的区域，是我国重要的能源化工基地。能源化工产业对西北地区经济发展的带动作用最为明显[2]。因此，成长型资源城市高质量发展对于西北地区经济发展以及新时代推进西部大开发都具有十分重要的意义。然而，成长型资源城市发展以能源产业为主导，能源产业在拉动经济增长的同时却会对当地的生态环境、产业结构以及创新能力等产生重要影响，如果发展方式不当，则会严重影响区域经济社会可持续发展。因此，西北地区成长型资源城市如何协调好资源开发与经济发展、生态环境保护的关系，实现高质量发展，不仅关系到其自身的长期稳定可持续发展，而且也是推进新时代西部大开发的重要支撑。

图1 中国成长型资源城市分布状况

本文以位于甘肃省的成长型资源城市庆阳为例，通过对庆阳自2006年以来能源产业与区域经济增长的关系研究，发现庆阳经济发展已显现出“黑色”发展的特征，因此，本文提出庆阳必须进一步转变经济发展方式，培育经济发展的新动能，走绿色发展之路，否则，必将重蹈传统资源型城市从成长型走向衰退型的覆辙，逐步踏入“资源优势陷阱”，终将难逃“资源诅咒”的厄运。

一、成长型资源城市庆阳已显现出“黑色”发展的特征

甘肃庆阳石油、煤炭、天然气资源富集，被界定为31个成长型资源城市之一。近十多年来，庆阳不断加快石油、煤炭、天然气等矿产资源开发步伐，资源性产业实现了快速发展，拉动地方经济连续多年保持高速增长，但是，随着原油等资源产品价格的大幅震荡以及国家去产能等政策影响，资源性产业增长速度减缓，引起地方经济出现较大幅度波动，并且对当地财政收入也造成了显著的影响，使庆阳经济显现出资源型城市典型的“黑色”发展特征。

(一)庆阳经济总量持续增长，但增长后劲乏力

在“十二五”规划实施期间，庆阳市生产总值由2011年的454亿元增加到2014年的669亿元，增长了1.47倍，年均增长13.7%；人均生产总值增长了1.47倍，年增长13.7%。2014年，庆阳经济总量位居甘肃省第二，增长速度居全省第三位。但是2014年以后，庆阳经济总量出现较大幅度的波动，增速持续下降(见图2)，2017年地区生产总值较上年仅增长0.2%，较2011年最高经济增长率16.8%，下降了16.6个百分点，2018年也仅增长3.6%，经济增长乏力。

图2 2005-2018年庆阳GDP总量及增长率

(二)庆阳经济发展对资源产业依赖性强，经济增速波动较大

在庆阳经济结构中，油气资源产业一枝独秀，自2005年-2018年14年间，在2015年之前，油气资源产业增加值占地区生产总值的比重均在44%以上，其中2008年和2014年这一比重超过了50%，2016年之后，油气资源产业增加值占比有所下降，但是2016年最低占比也达到了37.9%(见图3)，可见，油气资源产业已成为庆阳经济发展的强大支柱。

图3 2005-2018年庆阳市油气资源产业增加值占GDP比重

但是资源性产业在拉动庆阳经济增长的同时，也造成了地方经济对资源产业的过度依赖，经济发展严重受到原油价格和原油产量的双重影响而出现较大幅度的波动。2006年至2008年，由于原油价格大幅上涨，庆阳经济增速分别为12.1%、13.3%和14.3%，油气资源产业占GDP的比重也由47.9%上升至50.8%，油气资源产业占据庆阳经济总量的“半壁江山”。2008年下半年至2014年，原油价格大幅下降后又逐渐回升，但这期间，由于庆阳建设国家级大型能源化工基地步伐不断加快，原油产量和原油加工量大幅增长，2010年，庆阳原油产量增长24.5%，原油加工量增长21.7%，2011年，原油加工量更是增长了132.3%，这使庆阳油气资源产业持续迅猛增长，2011年油气资源产业增加值增长29.2%，带动庆阳经济增长率达到16.8%的历史最高水平。而2015年受世界原油价格大幅下跌的影响，庆阳原油产量增长7.34%，但是石油产业增产不增值，加之，原油加工量下降了22.2%，造成当年庆阳油气资源产业增加值较上年减少81亿元，下降了23.2%(见图4)，进而导致庆阳2015年生产总值、税收、财政收入等同步大幅波动。2016年原油价格持续低位徘徊，原油产量增长缓慢，经济增速进一步下降。2017年尽管原油价格涨幅较大，但是由于受到环保政策及庆阳境内项目建设的影响，石油企业关停油井1100多口，原油产量仅增长2.7%。庆阳油气资源产业增长动力不足，影响庆阳总体经济增长乏力。

图4 2006-2018年庆阳原油产量及增长率

(三)产业结构单一，区域经济发展脆弱性和风险性加大

从三次产业结构来看，2018年庆阳产业结构为10.0：50.2：39.8，与2017年的9.6：48.4：42相比，第一产业占比上升了0.4个百分点，第二产业上升了1.8个百分点，第三产业下降了2.2个百分点。看似2017年产业结构得到有效改善，第三产业较2016年上升4.05个百分点，但是实际上，2017年产业结构的变化并非是由于第三产业发展加快所引起的产业结构优化，而是由于受国家环保政策影响，庆阳油气资源产业增速下降所导致的第二产业增加值减少的结果。这一变动与2015年产业结构出现大幅度调整的原因是相似的，2015年与2014年相比，第一产业上升了1.9个百分点，第二产业下降7.1个百分点，第三产业增加5.2个百分点，其变动的根本原因在于2015年原油价格大幅跌落以及庆阳当年原油加工量大幅下降所引起的第二产业增加值减少的结果。从2008年至2014年，庆阳第二产业占比一直维持在60%左右(见图5)，其中2011年和2014年达到63.4%。2011年油气资源产业增加值较上年增长29.2%，2014年油气资源产业占当年GDP的比重达到50.6%。由此反映出，庆阳经济结构单一，油气资源产业已经主导了庆阳经济发展的变化趋势，对资源型产业的过度依赖增强了经济增长风险，加剧了经济增长波动性[3]。

图5 庆阳市2005-2019年三次产业结构变动情况

(四)经济增长以资源消耗和生态环境质量下降为代价，经济发展方式粗放

庆阳地处鄂尔多斯盆地西南部能源金三角地带，境内蕴藏着储量丰富的石油、煤炭、天然气等矿产资源，这为庆阳建设国家级大型能源化工基地提供了坚实的物质基础。当地政府明确提出“十三五”末，境内原油产量和加工量力争突破“双千万吨”，煤炭产能达到6000万吨以上，煤电装机达到1800万千瓦。建设石油石化、煤炭生产转化两个千亿级产业链，实现陇东千万吨级大油田的建设目标，丰富的矿产资源保证了庆阳资源性产业发展的巨大潜力。

但是近十多年以资源开采为主导的经济增长却付出了资源消耗和生态环境质量下降的沉重代价，油气资源产业的发展给本已脆弱的生态环境形成了新的压力，区域内各县区均存在程度不同的水土流失、水资源匮乏、水土污染等生态环境问题。虽然十八大之后，地方政府重视了生态文明建设，但是近40年的石油资源开发对庆阳生态环境造成的污染是一个不容忽视的严重问题，庆阳境内正在生产的油井超过6000口，石油开采占用耕地，破坏植被，加剧水土流失，而且油气资源开采加工废弃污染物排放量大，庆阳境内两条主要的用水河流马莲河和蒲河均被不同程度的污染，这一状况造成了庆阳在资源性缺水的基础上又叠加了水质性缺水，水资源短缺成为制约庆阳经济社会发展的瓶颈。自2002年起，庆阳开始出现生态赤字，说明庆阳市生态足迹与生态承载力之间的矛盾加剧，生态环境压力也逐年增大。

(五)庆阳经济可持续发展动力不足

从近十多年庆阳经济发展变化的趋势反映出，由于经济发展对资源产业的依赖性不断增强，经济增长与油气资源产业表现出相当一致的同步变化态势，因此，经济发展受到外部市场变化的制约明显，加大了经济增长波动的风险性。同时由于在经济总量中占比最大的第二产业以能源开采业为主，加工业占比较低(见图6)，能源资源利用效率低，能源产业处于产业价值链的最低端，下游产业发展滞后，且地方工业弱小，第二产业产品结构单一。

图6 2006-2019年庆阳市原油产量及加工量

通过对庆阳区位熵的测算显示出：制造业区位熵仅为0.08，仅为采矿业区位熵值的1.47%[4]，出现了资源性产业对制造业的挤出效应，经济增长的动力主要来源于矿产资源消耗和项目投资等要素投入，但是一方面矿产资源是可耗竭的，另一方面资源性产业生产的外部性带来生态环境的破坏和水资源的污染，损害了经济社会长期持续发展所依赖的环境条件，不利于外部生产要素和技术的引入。第一产业中农业发展以初级产品生产为主，在农产品供给中占主导地位的苹果产业由于受到营销渠道建设滞后、产业链短等因素的影响，也出现了产量不断增长而收入增长减缓甚至下降的不利局面，并且庆阳苹果种植面积占到区内全部农业耕地总面积的17.7%，而种植业受气候、生态环境等自然条件影响显著，一旦发生生态破坏、环境污染、重大气候变化或自然灾害等，对农业的影响将是灾难性的，因此，第一产业同样也是处于产业链和价值链的低端，风险集中，带动经济增长的后劲不足。第三产业发展滞后，新兴产业发展缓慢，创新能力不强。庆阳第三产业区位熵均值仅为0.84，区位熵值大于1的仅有5个部门，可见，庆阳仅有能源产业一业独大，三大产业发展不均衡。在这些因素的综合影响下，庆阳经济增长缺乏内生动力推动的问题尤为明显。

二、成长型资源城市庆阳绿色发展的路径选择

成长型资源城市庆阳石油资源开采已有40多年的历史，随着国家级大型能源化工基地建设步伐的加快，石油、煤炭、天然气等矿产资源逐步进入大规模密集开发期，资源性产业正处于规划方向、布局产业链的稳步上升时期，因此，相比已经进入成熟期或衰退期的资源型城市来说，庆阳虽然已经出现了经济发展对资源的依赖度不断增强以及生态足迹与生态承载力之间的矛盾加剧，显现出了“黑色”发展的特征，经济发展的脆弱性水平上升，处于经济演化路径锁定趋向显著的资源型城市[5]，但是还没有进入产业锁定和路径依赖的“资源优势陷阱”；因此，资源开发利用方式、资源性产业发展战略和路径的选择对于庆阳未来经济、社会以及生态发展方向至关重要。如果沿用传统的资源开发模式和经济发展路径，将会遭受矿竭城衰、生态环境破坏的“资源诅咒”，而要规避这种厄运，就必须在资源产业发展的成长期主动转变发展方式，选择绿色发展的路径，平衡资源、环境与经济发展之间的关系，这不仅有利于实现成长型资源城市经济、生态、社会协调可持续发展，而且也是推进西部形成高质量发展新格局的重要支撑。因此，庆阳应积极转换经济增长动力，走绿色发展、可持续的高质量发展之路。

(一)树立绿色发展的新理念，建立健全绿色发展的制度机制

资源型城市高质量发展的关键在绿色转型[6]，要实现绿色发展，必须建立完善的绿色发展的激励约束机制和制度法规，实现激励相容，使各经济主体在绿色发展的制度激励和约束条件下，能够在节能减排、保护生态环境的前提条件下实现自身利益最大化，实现经济增长与生态环境协调统一。

1.建立健全经济社会绿色发展的各项激励约束机制和法规制度。十九大报告明确提出“推进绿色发展。加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。基于机制设计理论，庆阳要将绿色发展的理念融入地方经济、社会、生态发展的实践中，通过设计包含自然资源、生态环境价值在内的政府、企业以及相关部门绩效考评机制、生态补偿机制以及环保奖惩机制等，使各经济主体在既定激励约束条件下通过自身最优行为的选择，在实现自身利益最大化目标的同时实现社会目标最大化，从而实现经济发展与生态环境协调相统一。因此，政府要不断完善自然资源开发利用、生态环境保护的制度法规，通过改变博弈规则，改变经济主体的行为选择，使生态环境保护成为市场各经济主体的自觉行动。

同时，从宏观上对区域经济社会发展的目标、原则、绿色产业结构的构建、生态环境保护与治理、经济发展模式等做出设计和规划，营造绿色发展的政策和营商环境，不断引进绿色、低碳、具有高科技和创新能力的企业入驻庆阳，尤其是在丝绸之路经济带战略背景下，加强与丝绸之路经济带沿线地区和国家在能源产业绿色发展方面的合作，落实主体功能区规划，以主体功能区规划为基础统筹区域空间开发结构，协调好经济发展与资源节约、生态环境保护的关系，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，为经济社会的绿色发展提供战略指引。应借助《新时代推进西部大开发形成新格局指导意见》提出的“建立健全市场化、多元化生态保护补偿机制，进一步完善生态保护补偿市场体系”的政策机遇，推动资源开发与环境保护、经济社会耦合发展。

2.构建科学合理的绿色发展考核指标体系。绿色发展的目标是基于强可持续发展理论，追求经济发展与生态环境的双赢，因此，要实现绿色发展必须构建科学合理的绿色发展考核指标体系，因为无论对于政府还是企业来说，考核指标就是指挥棒，是政府官员和企业管理者追求的主要效用目标，因此，对于经济发展的考核不能仅仅追求GDP的增长。2013年，习近平总书记提出“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单地以国内生产总值增长率来论英雄了。”因此，在经济核算中，既要重视实物量的投入和产出，更要重视对自然资源价值的耗减以及生态环境损失的代价，以经济社会净福利最大化作为发展的目标，而不是单一追求名义GDP的增长，逐步探索出一套重视自然资本与环境成本支出的国民经济绿色核算体系。对于资源性企业来说，在考核资源产品产量增长的同时更要将其对资源的消耗和环境的影响作为考核指标，也就是要将资源开发的外部性内部化，实现企业效益与生态环境双赢。对于地方政府的考核要遵循《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中提出的“分类考核”的原则，依据区域内不同的主体功能定位，制定差异化的绩效考核办法，加大生态保护工作在政绩考核中的比重，使政府官员将追求个人政绩与地方经济社会生态效益实现“激励相容”。

3.发挥财政、金融对绿色发展的杠杆作用。财政和金融是调节宏观经济的两大杠杆，成长型资源城市要实现经济发展方式由“黑色发展”转变为“绿色发展”，就必须在绿色发展观的指引下，在财政、金融、投资、税收等方面向绿色产业、绿色企业倾斜：一是发挥政府在绿色转型发展中的引领导向作用，政府部门在税收、财政支出等方面向绿色产业、绿色企业提供优惠政策，引导其他民间资金投向绿色产业，并遵循“绿色采购”原则，促使供应商绿色生产，推动整个市场的消费需求结构向绿色消费转变，拉动供给侧的绿色清洁生产。二是明确金融机构的环境法律责任，银行在向企业提供信贷融资时，应参照“赤道原则”审慎核查项目融资中的生态环境风险，将环境因素纳入企业信用评级标准，逐步建立企业绿色评级体系，提高绿色企业的信用等级，使信贷资金逐渐从黑色企业或项目退出，投向绿色企业或项目，并对绿色投资项目在贷款额度、利率、期限等方面给予优惠。综合发挥银行、保险、证券在支持绿色丝路建设中的功能，积极创新金融工具，支持资源型城市产业转型升级和绿色产业发展。通过财政和金融的杠杆作用逐步建立起资金向绿色、环保领域流动的激励机制，进而引导资源的绿色配置和优化配置。

(二)建立循环经济发展模式，构建绿色产业体系

针对庆阳当前以资源依赖为特点的单一产业结构，要减缓经济波动，增强抗风险能力，实现经济稳定均衡可持续发展，在优化产业结构的过程中要融入绿色发展理念，不仅仅实现产业结构的合理化、高级化，还要实现产业结构的绿色化。

1.对传统产业进行绿色改造。作为一个成长型能源城市，随着能源产业的快速发展壮大，产业绿色化的重点是能源产业绿色化，这也正是庆阳绿色发展中面临的最大挑战。能源产业绿色化发展的关键：

一是规范资源开发秩序，完善企业成本核算内容。在严格评估生态环境承载能力的基础上合理确定资源开发强度，引导资源开发企业进行规模化、集约化开发，完善企业成本核算内容，《新时代推进西部大开发形成新格局指导意见》中提出“深化资源性产品等要素价格形成机制改革”，那么，对于庆阳来说，一方面要将油气资源开采中消耗的自然资源价值计入企业生产成本，促使企业提高自然资源开采效率，防止浪费资源，减少资源耗损；另一方面要将环境成本计入企业生产成本，对资源开发企业要实施环境会计核算制度，政府部门要加强宏观调控，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，监督资源开发主体承担自然资源价值补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务，将企业生态环境恢复治理成本内部化，消除能源资源开发的负外部性。

二是建立能源产业循环经济发展模式。资源性产业要贯彻资源再利用、再循环的原则，利用先进的生态循环技术和设备，纵向延长产业链，建立工业生态产业链，推行清洁生产，加强废弃物的综合回收利用，降低生态足迹，实现能源产业与生态环境和谐发展。加强生态工业园区建设，将有关联的企业建在一起，促进这些企业间物质和能源的充分循环，实现园区内废弃物的综合利用，建设生态工业园区，不仅可以最有效地利用资源，扩展、延伸产业链，实现能源产业价值链一体化，实现企业之间、产业之间的优势互补，还可以降低企业生产成本，减少废弃污染物排放，同时，有利于经济园区内的企业在土地、通讯、交通等方面的资源共享，从而最有效地利用资源和最大程度地保护生态环境。

2.再造新兴绿色产业，增强经济发展动力。庆阳在依靠矿产资源开发建设国家级大型能源化工基地的同时，必须大力培育非矿产资源产业，尤其是在丝绸之路经济带建设背景下，最大限度地发挥本地的区位优势、自然、文化等具有特色的非矿产资源优势，以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝绸之路精神为指引，充分利用“一带一路”生态环保合作交流体系、支撑与服务平台，加强与国内外相关企业、城市之间在绿色生产和生态建设领域的技术、人才交流与合作，加强生产技艺、生产流程以及新兴产业的创新力度，培育环保产业，努力提升环保项目的收益，积极发展大数据、人工智能、“互联网+”产业、生态农业、生态旅游业、文化产业以及可再生能源开发等新兴环保绿色产业，构建经济利益和生态环境保护双赢的绿色发展模式。

3.大力推进低碳农业的发展。发展低碳经济是人类应对气候变暖的重要途径之一，其中，低碳农业是低碳经济的重要组成部分，研究表明，农业生产中的碳排放大致占全球温室气体排放总量的14.9%。根据联合国政府间气候变化专业委员会的评估报告，农业是温室气体的第二重要来源。由此可见，低碳农业对于庆阳构建绿色产业体系至关重要：一是减少能源、化肥、农药、农膜等“高碳”生产要素的投入，走低能耗农业发展模式。在农业发展中落实“国家农药化肥零增长行动”，用有机肥料、生物制药替代化肥和农药；对秸秆、稻壳、生活污水等废弃物进行加工循环再利用；开发太阳能、生物质能等新能源，发展生态农业、循环农业。二是加大耕地、园地、自然保护区和林业等能够吸收二氧化碳的绿色资源的种植面积，提高水土资源利用率，改善农业生态环境。三是提高农民低碳发展意识，牢固树立绿色农业发展理念，积极主动借助西部开发各项政策以及“一带一路”战略的重要机遇，充分发挥庆阳独特的自然资源优势，紧紧围绕四季分明、气候宜人的优势，努力打造丝绸之路经济带宜居城市，做大做强绿色生产和乡村旅游、生态旅游产业，推进绿色生态旅游与文化旅游深度融合，实现绿色生态资源优势向经济发展优势的转化。

4.大力发展第三产业，提升经济绿化度。第三产业的绿色增长是经济发展方式转变的未来方向，相对于第一产业和第二产业，第三产业是最绿色的产业，对生态环境影响强度较弱。因此，应充分发挥庆阳位居蒙陕甘宁能源“金三角”区域地理几何中心的区位优势，借助新时代推进西部大开发以及丝绸之路经济带建设的有利时机，加强与周边区域、与丝绸之路沿线国家的全方位合作，加强区域合作的信息沟通与交流平台建设，积极发展绿色物流、绿色金融，打造区域信息服务中心、区域金融中心和区域物流中心。大力发展生态旅游业，实现生态保护与旅游产业发展的良好互动，充分挖掘地方民俗文化特色，借助电子商务、跨境电商等平台，促进地方特色文化产业发展，积极推进大数据、人工智能、“互联网+”产业的发展，促进区域经济多元化发展。

三、结语

庆阳石油、煤炭、天然气资源储量丰富，近40多年的资源开发给庆阳生态环境造成了巨大影响，而陇东能源化工基地的建设将进一步加大石油、煤炭、天然气开发力度，使处于资源开发利用上升期的成长型资源城市庆阳的经济发展与生态环境承载能力矛盾更加突出，因此，建立完善的绿色发展机制，积极推进资源性产业绿色转型发展，构建绿色产业结构，建立循环经济发展模式，大力发展生态农业、生态旅游业、大数据、“互联网+”等新兴绿色产业和第三产业，提升经济绿化度，一方面绿色发展是庆阳实现资源开发与经济、社会和生态可持续发展的战略选择，另一方面，大力发展绿色产业、实现产业结构多元化、绿色化是减少区域经济对于资源产业依赖，避免经济发展出现大起大落的重要途径，并且西北地区成长型资源城市绿色发展不仅关系到自身的长期稳定、均衡、可持续发展，而且关系到整个西部开发新格局的构建和绿色丝绸经济带的建设成效。