重大项目推进过程中主要要素保障机制研究

周启琳

摘要：为加快推进省、市、县各级重大项目建设，各地政府从政策上着手予以倾斜，制定要素保障措施，但重大项目建设过程中要素保障问题依旧存在。本文对主要制约重大项目建设的土地、资金、前期手续办理等要素进行阐述，同时梳理部分地区采取的相应保障措施，在整理的基础上，提出合理的建议。

关键词：要素保障;重大项目;项目审批

重大项目本身是一个比较宽泛的概念，就各级政府而言，凡是对本地区域经济社会发展有重大影响的项目均可称为重大项目，重大项目名单由各级政府按年印发，并由专门的部门负责日常服务与管理。各级重大项目对稳定投资增长具有关键作用、对推动规划落地落实具有支撑作用、对各项工作具有带动作用、对稳定市场预期具有引导作用。重大项目保障机制是为更加有效的推动项目实施而制定的，这为落实中央部署，做好“六稳”“六保”工作，加快转型升级，增进民生福祉，提高资源配置效率具有重要意义。

为鼓励各行各业积极谋划重大项目建设，各级政府专门印发了针对重大项目推进过程中的绿色政策，开通绿色通道，一方面激励业主更加积极策划重大项目，获得政策红利，另一方面重大项目专项政策出台也为解决项目推进中存在卡点、难点问题提供了新的解决思路和方法。本文从目前制约重大项目推进过程中最普遍的要素出发，即土地、资金、前期手续办理，分析其具体情况，通过梳理部分地区在解决要素保障问题的方法和措施，最终分析给出合理的建议。

一、要素保障存在问题

（一）重大项目建设资金缺口较大

各级重大项目的“重大性”，决定项目总投资一般较大，即“大项目”。在项目建设过程中，往往相关企业自有资金和各级政府自身财力有限，重大项目建设资金匮乏，尤其是一些项目业主为抢抓时间推进项目，在建设资金尚未落实到位的情况下便开工建设，导致资金链断裂，项目建设无法按原定计划推进，项目建设期不断延长，更有甚者成为胡子工程，达不到最初制定的经济效益、社会效益目标。

（二）项目用地协调难度大耗时长

近年来，土地政策更加严格、规范，土地问题已经成为众多项目推进过程中的瓶颈。重大项目用地常涉及征地拆迁、管线迁改、涉军问题、占用绿地、交通转换、港口岸线和航道审批、轨道控保区协调、文物保护、涉铁协调等方方面面，用地协调难度大、耗时长。如征地拆迁，最普遍的是部分拆迁户诉求与现行政策差距极大，导致在征地拆迁过程中形成滞迁户，谈判、磋商极为耗时;事涉大型国企、央企和部分部队用地，其内部审批流程长，且不受地方管理，即使与权属所有者达成共识，到协议正式生效耗时极长;项目前期工作与后期实施衔接不到位，项目规划与电力规划、高速公路规划、铁路规划、电信、天然气等行业规划衔接不够，影响项目实施进度;对于涉及项目用地、施工占地等问题论证不充分，未进行绕避方案论证，引发项目实施过程中的用地协调问题等。

（三）项目审批流程复杂

自工程建设项目审批改革试点以来，针对统一审批流程、精简审批环节、提速审批办理等出台了一系列改革措施，但一些地区由于各部门间缺乏统筹管理、下放权力含金量不足、审批流程设置不规范等问题，行政审批改革在具体执行层面难以取得实质性进展，表面上各项审批环节时效性已达标，但实际成功办结率却较低。在不同审批阶段，审批要求交叉重叠、设置隐性前置条件、审批流程反复等现象仍然存在。

二、部分地区要素保障政策分析

（一）各地多举措并举强化用地保障

在重大项目推进实施过程中，各地千方百计运用各种举措强化用地保障，确保重大项目顺利推进。如宁波奉化大力整治滩涂，拓展工业用地，为工业园区用地提供了有力保障;广州番禺区为确保重大项目落地，整体建设用地指标已经使用到土地利用规划中2030年的规模;湖北实行差异化要素保障，强调用地指标兜底保障，实行用地先建再补的措施;苏州市积极争取使用国家计划和省预留指标，充分利用存量土地，引导市级重大项目优先使用存量建设用地，切实抓好房屋征收工作，全力保障重大项目用地需求，开辟绿色通道，从用地指标落实、招拍挂供地到颁发国有土地使用权证，实行全程跟踪服务，确保重大项目用地及时供应。

（二）各地不断拓宽资金筹措渠道

构建多元化、可持续的资金投入机制，积极争取国家资金投入，充分调动各地区各部门争取国家有关资金的积极性;抢抓国家金融支持重大项目优惠政策的机遇，用好国家专项基金、中央预算内资金和企业债券等对国家战略和重大项目的扶持政策;鼓励企业进行资本运作，着力盘活存量资产，合理引导存量资本的流动，鼓励进行存量资本的再投入和滚动运作，擴大资本效能;利用资本市场扩大直接融资规模，稳步推进资产证券化。如江苏省积极争取中央预算内资金，使用专项债券、发行企业债券，引导各类产业基金按市场化原则投资参与省重大项目;南昌市建设资金、各类产业引导资金向市重大、重点项目倾斜，建立市级PPP项目基金，鼓励引导民间资本参与项目建设，引导金融机构信贷资金优先投向市重大重点项目;四川省鼓励引导各地各部门增加省重点项目前期经费投入，支持符合条件项目采用PPP模式开发建设，在基础设施建设领域开展不动产投资信托基金（REITs）试点，强化政府投融资平台作用，鼓励国有平台公司积极参与项目建设;深圳龙华区对政府投资的项目，财政资金予以优先支持，对社会投资项目，有关行业主管部门通过银企对接会等形式向金融机构推介。

（三）各地区全力做好项目建设服务保障

重大项目审批实行绿色通道办理，实行重大项目审批代办制度，安排代办员全过程跟进代办项目审批事宜。如中山市重点项目审批实行“绿色通道”办理，“导办代办制”，安排导办代办员全程跟进项目审批事宜;东莞市实行重大产业项目预审批和重大项目“绿色通道”审批，要求各审批部门实行“科长服务制度”，实施重大项目“小围合”机制，针对重大项目相关问题要召开会议协调解决，强化项目批后监管，督促完善绿色通道审批后续手续。南昌市提前介入指导项目报建，在非工作时间开展预约服务、延时服务，实行项目容缺受理、限时办结、告知承诺、模拟审批等制度;宁波市实行年度重点建设项目代办经理人制度。

三、意见及建议

重大项目是落实国家重大战略、对接国家支持的重要载体，是稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要工具。铁路、轨道交通、高速公路、电力通信、能源水利等基础设施项目和战略性新兴产业、现代服务业等产业项目是国民经济发展的重要引擎，也是推动区域经济高质量发展的重要抓手，教育、卫生、文化、体育等民生类重大项目是社会民生改善的重要保障，也是推動实现高品质生活的重要支撑。充分发挥重大项目的带动示范作用，对实现经济社会高质量发展具有关键支撑作用和重要现实意义。

本文通过分析重大项目推进过程中存在的主要制约要素，整理部分地区为化解制约要素而采取的方法措施，在此基础上，为更好推进重大项目建设，提出以下几点建议。

①多渠道筹集项目建设资金。要运用“挤、贷、吸、争、招、推”等举措解决资金缺口问题。一是“挤”，即严格管控政府资金支出，节约资金并使其投向市级重大项目建设。二是“贷”，即加强与银行等金融机构之间的沟通协调，增加直接融资力度，争取贷款总额和长期贷款额度，提升金融机构对市级重大项目建设资金的扶持力度。三是“吸”，即积极吸收各类社会资金投入重大项目建设。通过深化投融资体制改革，鼓励各类社会资本投入，充分挖掘社会投资的潜力，最大限度放宽民间投资准入领域。四是“争”，即通过向国家以及相关投资公司等积极争取国债资金和建设资金。五是“招”，即招商引资，强化市级重大项目包装和推介工作，充分发挥区位、政策和资源等优势，努力引进优秀企业投资项目建设。六是“推”，即定期向银行推荐一批优秀企业和项目，深入组织开展政、银、企合作对接，加快建设银企增进了解、强化沟通的服务平台。

②多举措破解土地指标瓶颈。一是优先保证市级重大项目用地需求。二是各级政府要通过土地储备整治等措施，以及地票交易等政策争取用地指标。三要集约利用土地，要充分挖掘现有的土地潜力，盘活闲置用地，切实加强土地的集约利用，防止浪费和闲置，对于确实无力建设的项目，要坚决予以收回。四是创新机制建立，要加大研究力度、对接力度和实践力度，针对土地运作中存在的问题，集中力量进行突破，尽快形成顺利供给、取得收益、滚动收储的土地利用良性机制。

③多形式优化项目建设环境。一是简化、优化服务流程。各部门要在规范行政行为、简化办事流程的同时加强沟通协调，对于高度关联的服务事项，争取做到一站式、并联式审批，提高审批效率。二是提高服务效能。各有关单位要切实履行职责，对明文规定能办的，要积极办理，提高效率;对需要研究请示的，要积极沟通，体现水平;对需要部门之间并联协作的，要积极配合，体现境界;对没有明文规定和明令禁止的，要敢于担当，体现能力。三是要完善公共基础设施建设，谋划项目产业化、规模化、链条化，不断增强项目的承载力和可持续发展的动力。四是要重点围绕项目用工需求，结合本地教育发展抓好用工培训和供需对接服务。

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