健全“三治结合”的乡村治理体系

2021-09-10汤玉权黄丹

三晋基层治理 2021年2期

汤玉权黄丹

〔摘要〕当前我国乡村治理组织是以村民委员会为中心，人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生与计划生育委员会等为辅助的组织架构，在制度设计上保证了村民委员会的集中统一领导和各项事务的相对独立、分工负责。但在基层治理中，仍然存在着职责交叉、定位不清、职责落实还不到位等问题。为此，应通过充分发挥村民委员会的自治组织功能，组建成立“村治安纠纷人民调解委员会”作为村庄治安纠纷调解的法治组织，组建“村务监督与道德建设委员会”作为村级监督与德治组织等措施，理顺村级组织关系，健全“三治结合”的乡村治理体系，提升乡村治理能力。

〔关键词〕乡村治理体系；组织架构；三治结合

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0049-04

乡村治理是国家治理的基石。党的十九大报告指出，“要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”〔1〕31，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”〔1〕32。目前学界对“三治结合”的乡村治理体系进行了深入研究，主要围绕三个主题展开：一是从自治、法治、德治三者间的关系，探讨如何实现自治、法治、德治建设〔2〕；二是从乡村善治的角度，探讨自治、法治与德治三种治理方式的选择与组合策略〔3〕；三是从历史发展的角度，探讨自治、法治、德治各自的渊源，并对“三治结合”如何推动乡村治理走向善治进行了分析〔4〕。从现有研究来看，均是从“三治”的外在关系来展开研究，没有深入其内部探讨和分析如何健全“三治結合”。健全乡村治理体系，“追求‘三治融合’，要在管理体制与组织架构、政府与社会关系、治理载体和社会力量等方面统筹兼顾、通盘设计，将‘三治’工作融合到党委、政府及其相关部门的全部基层社会治理工作中去。”〔5〕基于此，笔者从乡村治理“组织架构”层面提出健全乡村治理体系的路径。

一、当前乡村治理中“三治结合”的组织架构

村民委员会是村民自治组织。我国宪法规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”〔6〕乡镇政府作为基层政府，与村民委员会是指导与被指导的关系，不得直接干预农村村级事务，由此在农村建立了以广大农民为主体、村民委员会为组织载体的村民自治制度。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第七条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。”〔7〕在我国乡村治理体系中，形成了以村民委员会为主，人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育委员会等为辅的村民自治组织架构。从“三治”的关系来看，自治是核心，法治是保障，德治是基础〔3〕。因此，当前“三治结合”的乡村治理应以自治组织即村民委员会及其下属组织的结合为主，融合了法治、德治的治理体系。

从制度设计来看，村民委员会下属委员会设立的主要目的是为保证村民委员会的集中统一领导和各项事务的相对独立和分工负责。目前，我国有近60多万个村庄，各村的情况各不相同，除部分人口比较少的村庄，可以不设村民委员会下属的委员会，或者根据情况只设立1至2个委员会，由村民委员会成员负责人民调解、治安保卫和公共卫生与计划生育等工作外，大部分村庄一般都设有村级人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生和计生委员会等负责专项事务的委员会。随着社会主义现代化建设的发展，村民进行自我管理、自我教育、自我服务的内容更加广泛，形式也更加多样，除上述三个专门委员会外，村民委员会还可以根据需要设立一些其他委员会，更好地服务于广大村民，确保自治事务得以落实，进一步夯实自治基础。

从职责来看，人民调解委员会主要负责调解民间纠纷，利用法律法规和社会主义道德风尚教育群众和团结群众。调解的事项主要有婚姻、家庭、邻里、赔偿等日常多发性纠纷。设立该委员会的主要目的是通过调解，把矛盾化解在萌芽状态，预防“民转刑”案件和群体性事件发生。治安保卫委员会是同一切刑事犯罪活动作斗争的群众性治安保卫组织，主要负责宣传国家法律法规，提高村民的法制观念。如对村民进行防盗、防特、防火、防治安灾害事故教育，提高村民的防范意识；对辖区内单位及村民提供法律服务和治安有偿服务，保障村民的合法权益。公共卫生和计生委员会的主要职责是加强对流行性疾病的预防和控制；对村民宣传国家医保政策、积极组织村民投保并做好相关服务工作；将人口与计划生育纳入村民自治内容，经常性地开展计生宣传教育活动；实行计划生育村务公开、政务公开、民主评议和监督制度以及村级流动人口管理工作等。

二、村级治理中“三治结合”组织架构存在的问题

从上述村民自治组织架构中可见，村民委员会作为村民自治组织机构，下设的委员会实际上承担着法治与德治保障职能，并形成了一种稳定关系，但在治理中仍然存在一些问题。

第一，村级人民调解委员会、治安保卫委员会间存在着职责交叉现象。一方面，随着村民的诉求日趋多元，村级纠纷也开始增多，要做到妥善化解纠纷，“小事不出村”，工作的强度和压力也随之增加。从职责来看，村级人民调解委员会、治安保卫委员会都有解决纠纷的功能，当纠纷的处理难度较大时，容易出现相互推诿问题。另一方面，部分地区虽然设置了村级人民调解委员会，但人员配置少，“空心化”现象逐渐凸显，实际职能则是由村级治安保卫委员会承担，当村民发生纠纷时较少有人想到村级人民调解委员会，其职能被忽视〔8〕。

第二，村级人民调解委员会、治安保卫委员会存在着定位不清的问题。人民调解委员会、治安保卫委员会等从属于村民委员会，是村级群众自治组织。其自治性在《中华人民共和国人民调解法》和《治安保卫委员会暂行组织条例》中，以委员会委员由村民群众“推选”“选举”产生得到体现。但实际上，村级人民调解委员会和治安保卫委员会的委员除通过村民会议或村民代表会议推选产生外，还有其他方式产生，如有的地方人民调解委员会人员由乡镇党委、政府直接下文调整；有的地方由村（社区）报送人民调解委员会主任和成员建议名单，镇人民调解委员会进行审核确定，予以颁发人民调解员证；有的地方村级治安保卫委员会人员由乡镇党委、县公安局直接调整等。这就导致自治组织“半行政化”，模糊了自治组织与行政组织的边界。

第三，村级人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生和计生委员会存在着职责落实不到位的问题。从性质上说，村民委员会是各下属工作委员会的领导机构，设立各工作委员会是为了分担村民委员会职责，便于承担专业性工作。在实践中，有的地方村级人民调解委员会由村民委员会干部担任；有的地方治安保卫委员会、人民调解委员会主任由村（社区）党总支书记或村（社区）主任担任，成员由村、社区民警、专职治保调解员、农（居）民代表、驻辖区单位代表组成，并且治安保卫委员会和人民调解委员会是“两块牌子、一套班子”；还有的地方村民委员会承担着健康教育、公共卫生、计划生育、爱国卫生等工作，形成了“将管多头，将多兵少，一人多职”的格局。一方面，对村民委员会而言，不仅需要承担来自乡镇政府的行政事务，又要承担下属委员会的具体事务，容易被过多的事务“压垮”，降低了调解员的工作积极性。另一方面，下属委员会工作专业性较强，兼职人员缺乏专业化培训，如没有系统学习过相关法律法规政策、公共卫生知识等，在遇到纠纷时，仅依靠个人威信和公序良俗来进行调解，或在突发公共卫生事件时，只用基本生活常识和工作经验来处置，就会显得力不从心，不利于工作开展。

三、完善“三治结合”乡村治理组织架构的路径

第一，要充分发挥村民委员会的自治组织功能。设立村民委员会的最初和根本目的，是要有一个组织来代表村民履行自治职能。为此，要理顺乡村关系，将属于承担公共行政的职能从村民委员会中脱离出来，让“行政的归行政，自治的归自治”。一是要将乡镇政府承担的、需要村级组织支持、协助的事务认定为公共行政事务。将这类事务从村民委员会日常事务中脱离出来。可借鉴一些地区的做法，如在行政村层面成立农村党政管理服务中心，作为乡镇政府政务服务的下沉机构，专门负责村级公共行政事务，使村民足不出户便能办理以往要到乡镇政府才能办理的政务事项〔9〕。二是村民委员会要办理村党支部决策的或与村民会议（村民代表会议）的决议事项，或一些地方实施的“一组两会”（党小组+户主会+理事会）〔10〕联合协商决策机制决定的事项，又或村民的一些日常性需求事项，从而回归自治的本质。三是村民委员会的下属机构要负责办理其事务的具体事项。充分发挥村民委员会自治组织功能的过程，实质上也是实现“民主建设与治理有效的统一”〔11〕的过程。

第二，要将村级人民调解委员会和治安保卫委员会从村民委员会中脱离出来，组建村治安纠纷人民调解委员会，并由村民代表大会选举产生。村级人民调解委员会和治安保卫委员会两者的性质相同、目的相同、任务不可分割、对组织成员应具备的条件具有共同的要求〔12〕，将其合并组建为村治安纠纷人民调解委员会，专门调解村庄治安纠纷，在业务上统一接受乡镇派出所、司法所指导。一是在人员选择上，要鼓励村庄中有威望的老人、退休村组干部、教师、复员退伍军人、村组党员等参加选举，这些群体对村庄事务较为熟悉，群众基础好，文化程度较高，掌握一定的法律知识，在处理矛盾问题时经验多。二是要根据村庄规模大小，设委员和专职委员会主任、副主任，“一村一律师”“一村一警”，并配置妇女委员。三是要在村治安纠纷人民调解委员会下设治安保卫巡逻队，进行日常巡逻和维稳。组建村治安纠纷人民调解委员会，可以避免村级人民调解委员会和治安委员会由于现有职能交叉产生推诿的问题，更好地形成合力；可以免除村民委员会负责人由于兼职带来的职责落实不到位问题；可以在调解村民委员会成员与村民纠纷时，保持客观立场。

第三，要组建村务监督与道德建设委员会，作为村级监督与德治组织。村务监督是村民自治组织有效履行职责、规范行使职权的有力保证。从根本上说，村务监督的主体是村民，全体村民都負有村庄事务“民主监督”的权利和义务。在实践中，由于村民大量外出务工，村庄呈现出“去精英化”特征，留守者多为妇女、儿童、老人群体，其中妇女和老人要么是对村务关注度不够，要么是由于缺乏村务监督的知识和技能而无法进行监督。2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》提出，“村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构。建立健全村务监督委员会，对从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定，具有重要作用”〔13〕。“监督”是以“外在的压力”对农村村务建设进行察看，强化“内生动力”以道德约束才是加强农村法治建设的根本途径。因此，要组建村务监督与道德建设委员会，既负责监督村务，又负责村庄道德建设。具体而言，一是村务监督与道德建设委员会成员要经过村民大会或村民代表大会直接选举产生，与村民委员会平级且同期同届，该委员会由3-5人组成，享受村干部待遇。二是村务监督与道德建设委员会要下设村务监督小组、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会等专门工作委员会（如图1所示）。村民委员会成员及其近亲属、村会计（村报账员）、村文书、村集体经济组织负责人不得担任该委员会成员及其下设的村务监督小组成员。改变过去监督人员由村民委员会兼任的状况，实现人与事的相对独立，提升组织的权威性与组织运行的有效性。

理顺后的村级治理组织结构变为了自治、法治、德治职能并列，村庄组织即村民委员会、村治安纠纷人民调解委员会、村务监督与道德建设委员会仍要由村党支部领导。新的村级治理组织由原“两委”（村党支部、村民委员会）变成了新“四委”（农村党政管理服务中心、村民委员会、村务监督与道德建设委员会、村治安纠纷人民调解委员会）。后三个委员会在工作关系上，也具有了“三治”结合的特征。其一，村民委员会的定位是自治组织。在开展自治事务中，如召开村民委员会会议时，可根据需要邀请村务监督与道德建设委员会、村治安纠纷人民调解委员会成员列席，以增加工作透明度，便于监督。当村务监督与道德建设委员会列席村民委员会会议时，有权对不符合规定的村委决定提出废止建议，并召集村民代表大会进行表决。如对三分之一以上村民代表认为不合格的村干部提出罢免建议，对不合理开支提出意见建议，并督促纠正〔14〕。其二，村治安纠纷人民调解委员会的职责定位是法治组织。村治安纠纷人民调解委员会在履行调解或治安保卫工作时，可提请村务监督与道德建设委员会参加，进行道德调解协助或治安保卫工作的监督，也可根据需要提请村民委员会协助调解。其三，村务监督与道德建设委员会定位为德治组织。当出现道德纠纷时，可提请村治安纠纷人民调解委员会协助。

〔参考文献〕

〔1〕本书编写组.党的十九大报告辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔2〕谢乾丰.关于健全“三治结合”乡村治理体系的思考〔J〕.社会科学动态，2018（04）：16-22.

〔3〕邓大才.走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合———以乡村治理体系为研究对象〔J〕.社会科学研究，2018（04）：32-38.

〔4〕慕良泽，曲建波.“三治结合”乡村治理体系的渊源与趋向〔J〕.山西农业大学学报（社会科学版），2019（01）：33-39+53.

〔5〕郁建兴.深化“三治融合”提升基层治理水平〔N〕.浙江日报，2018-11-13（05）.

〔6〕中华人民共和国宪法〔N〕.人民日报，2018-03-22（01）.

〔7〕中华人民共和国村民委员会组织法〔N〕.人民日报，2011-02-14（16）.

〔8〕吴涌盛.农村纠纷人民调解机制研究〔D〕.福州：福建农林大学，2013.

〔9〕汤玉权.城镇化进程中乡村治理的结构性调适〔J〕.中州学刊，2016（01）：80-84.

〔10〕汤玉权，黄建荣.重心再下沉：“屯级自治”的崛起与自治的复归———基于广西贵港市“一组两会”工作机制的探讨〔J〕.中国农村研究，2014（02）：3-18.

〔11〕马华.村治实验：中国农村基层民主的发展样态及逻辑〔J〕.中国社会科学，2018（05）：136-159+207.