行政法视角浅析我国电影审查制度

2021-09-10颜秋萍张恺文

经济师 2021年4期

颜秋萍张恺文

摘要：电影审查是我国宪法赋予各级政府的文化管理权力，一部影片只有顺利通过电影主管机关对其内容的审查后，方可获得“电影片公映许可证”。审查能有效避免心智尚未成熟的未成年接触不适宜的思想观念，又能充分发挥电影作为媒介的教化功能。文章以行政法学视角分析《电影产业促进法》中的相关规定，提出我国电影审查存在审查主体缺乏约束，审查标准模糊、滞后，审查程序有待完善，相对人实质救济程序不足等问题，并针对这些问题提出应推动下位法制定、明确标准、提高社会参与、建立定期自评与社会监督等应对策略。

关键词：电影审查制度行政许可电影产业促进法

中图分类号：F062.9

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-073-02

我国在电影监督领域采取“公映许可制”，即一部影片只有顺利通过国务院或省级电影主管部门对其内容的审查，获得“电影片公映许可证”后，才能定档上映，顺利进入后续环节（包括参加国内外电影节）。审查制度作为行政机关管理、引导电影行业的基础制度，既能有效避免心智尚未成熟的未成年接触不适宜的思想观念，又能充分发挥电影作为媒介的教化功能，以美兴人、以美化人、以美励人。

一、电影法颁布后的影响

迄今为止，《电影产业促进法》（下简称“电影法”）已实施三年。我国电影市场借助更规范的法律环境蓬勃发展，佳作频出。这既满足了人民日常生活当中的精神娱乐需求，也表明此次立法对于电影市场的促进作用。

其中第20条规定，“电影放映可能引起未成年人等观众身体或者心理不适的，应予以提示。”我国已开始注重区分不同年龄段观众的权益，注重保护未成年人身心健康，亦可视为一次具有分级精神的探索。

同时，电影法将影片审查等多项行政审批项目下放至省级地方政府，简化之前贯穿于电影拍摄前后的双重审查程序。大部分影片只需在拍摄完成后提交至国务院电影主管部门或省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门审查，只有少数涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的电影保留双重审查程序，仍需在拍摄前按照国家有关规定将电影剧本报送主管机关审查。

此举简政放权，能让地方政府因地制宜贯彻落实行政法的高效便民基本原则，并且为省级政府增加税收，提高省级政府对于电影审查的积极性，减少电影产业的阻碍，推动电影产业的发展。但社会普遍关注的审查标准仍然没有变化，最终的标准与执行标准的审查主体才是决定影片上映与否的关键。实践中，剧情梗概是否顺利立项与成片是否通過内容审查并无必然联系。正式取消双重审查程序前便已有业内人士提出，过去拍电影常常是立项的时候说没问题，到了审查的时候又有新情况，进行不下去，弄得很难办。

尽管审查制的用意在于为社会筛选弘扬真善美核心价值理念的优秀电影作品，但如下文所述，近年来的“撤档”“删减”案例却表明，即便《电影产业促进法》颁布后，我国审查制度仍存在主体缺乏约束、自由裁量权大、标准模糊滞后、审查程序有待完善、相对人救济程序不足等问题。

（一）审查主体缺乏约束

电影法第17条明确规定电影审查的主体是国务院或省一级人民政府电影主管部门，在日常审查中会特别邀请与电影题材相关的其他专家、行政部门工作人员、专家库的专家共同参与审查，专家的评审意见是决定审查结果的重要依据。然而，审查人员的来源、构成比例以及审查委员会的运作机制，如：特邀专家意见的影响力都未说明，专家库的全部成员名单未公示，相关文件中没有补充规定。

实践中，则表现为法律未赋予审查资格的其他组织或个人直接影响电影完整度乃至上映。审查法规的不完善致使审查主体缺乏约束，公众便无法监督电影主管机关的审查行为。能影响一部电影拿到公映许可的主体过多，可以是电影主管部门，也可以是代表其他行政机关、社会组织的专家，甚至可以是公众人物个人。审查主体实质上已经超越法律授权的范围，大幅增加行政相对人的负担，相对人难以应付审查部门和其他的实质“审查主体”，无法保障自身权利。

（二）审查标准模糊、滞后

电影法沿用2006年《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第十三、十四条规定的审查标准，但提出由电影主管部门完善具体审查标准、过程，及时公布。笔者曾先后登陆某电影局官网公示文件查询，两年内并无行政机关制定法规文件完善细化标准，目前公布的审查标准与最初公开的标准别无二致。

现今电子科技高速发展，信息传递更便利、低成本，多元化认知不断加深，包容尊重成为社会主流思想。以现在的眼光审视十多年前制定的审核标准，多年不变的法规既宽泛模糊，缺乏又不合时宜。如第十四条第八款：“过分表现酗酒、吸烟及其他陋习的”应当删改，如何定义过分表现？笔者认为，将“过分”量化为固定精确的镜头长度更有说服力。

另一方面，不明确的审查标准意味着较大自由裁量权。细化审查标准无论于行业抑或社会，都已迫在眉睫。过大的自由裁量权也违背行政法的公平公正原则。

（三）审查程序有待完善

程序公正是行政机关实施行政行为的基本要求。据《行政许可法》第40条，审查部门应当向社会公开审查进程，及时公示审查结果，公众有权查阅。但电影主管部门并未公开审查结果，绝大部分因审查问题临时宣布撤档改档的电影也没有通过官方渠道明确说明原因。

行政行为应具有拘束力，一经生效即约束双方行为。电影审查机关不得随意改变或撤销之前的公映许可，片方和社会也有义务尊重该许可行为的公信力。电影审查机关只有在因法定事由并经法定程序的情形下才能撤销、变更已生效的行政决定，并且需要对片方因此造成的损失给予适当补偿。

（四）相对人缺少行之有效的救济程序

有权利必然有救济，电影法已明确复议程序，对专家评审有异议的可以由原审查机关另行组织专家再次评审。但审查过程不透明决定社会无法监督复审公正性，领域内的法规规章并未规定审查委员应履行回避职责，防止同一人多次参与同一影片的工作。

二、完善我国电影审查制度的对策

（一）规范审查主体

在进行审查电影工作之前，必须要明确界定具备审查主体资格的行政主体，避免行政越权、行政缺位的现象。当前，我国具备电影审查资格的主体有新闻广播电视总局、审查委员会、复审委员会以及各省级政府。各个行政主体之前各自为政，虽然有利于权利制衡，但同时也导致了不必要的竞争的存在以及职权划分的混乱局面。在此，笔者建议明确各行政审查主体的职权范围，从立法层面制约各个行政机构的不合理行为，促进各部门之间的有效分工[1]。

在行政主体方面，公开审查委员来源、专家库成员名单、特邀专家以及审查委员会的运作机制。笔者建议吸纳不同的人群以完善电影审查人员的组成，尤其应吸收具备专业知识的电影从业人员，重视电影从业人员的意见。在电影审查委员会内部要结合委员会内部标准建立全国统一的审查委员考核机制，吸纳优秀人才，筛选出能够真正为影片质量把关，有其符合大众审美品位、自身艺术态度，能正确履行责任的优秀委员组成。规范主体以限制实务中主体权力，能减轻相对人负担，提高公映许可的效率。

（二）明确审查标准

尽快建立符合当下时代需求的审查标准是重中之重。明确的标准可以从根本上控制行政机关的自由裁量权。审查委员有法可依，具体情况具体对待，同等情况同等对待，标准明确利于保证相对人受到平等对待。在当前审查标准下，电影创作人难以确定所创造的电影的合法性，因此大多数电影创作者会自主地提高标准。在美国的好莱坞，电影的审查标准较为具体，电影创作者能够明确了解自己行为是否符合审查标准，能够在清晰的范围内充分发挥自己的创造性[2]。有了明确、具体的审查标准，电影创作者便可以按照具体标准来规范自己的行为，这有利于发挥电影从业者的积极性，促进电影产业的发展。以明确的规范指导片方生产受众更广的电影作品，从源头提高行政效率。

（三）提高社会参与

行政机关正确行使权力也与公众参与息息相关。应在法规中落实许可流程中的基础性听证制度。在进行电影创作时，电影团队在各种原因的综合考虑下创作出影片，在进行电影审查时，审查机关也要充分听取电影主创团队的陈述，充分尊重电影人与专家的合理诉求与建议，保障电影从业者的合法权利。

公示制度是对行政行为进行的良好监督，也是充分保障社会公众的参与权的必要程序。要完善电影审查的公示制度，规范须强调审查机关有责任及时公示审查结果，说明不予准映的事实法律依据，保护观众的知情权。充分做好公示工作，有利于增强行政行为公信力，提高公众对行政行为的信任与支持。

（四）建立自评程序、社会监督机制

行政机关的内部监督是监督的一种重要方式，在电影审查工作的进行中应建立自评程序。力求使审查标准做到与时俱进，符合社会文化发展需求。

在互联网发展的浪潮下，每个人都能在互联网中发表自己的意见，电影审查机关要充分发挥网络的作用，定期在网络上公示电影审查的进程与结果，保障社会公众能够充分发表自己的意见，提出自己的建议。

（五）吸纳法学、电影专业等各行各业人才

在选择审查委员会的审查员时吸纳有一定服务年限的从业者以及相关法律专业人才。这些主体按照法律要求规范自己的行为，电影从业者具备相关的专业知识，邀请经验丰富专业造诣高的电影人才审核是否准予影片上映，充分发挥各行各业优秀人才的价值，提高電影审查工作的运行效率。

三、结语

尽快推动制定配套法规、规章是规范电影审查的当务之急，除此之外也应积极探索新思路保证审查的科学合理。近年来电影产业呈现健康发展态势，应积极推动行业法制化，助力第三产业经济发展。

[基金项目：国家级大学生创业创新项目《行政法角度看我国电影审查制与探究转向审查分级制并存》（201910225172）]

参考文献：