突发公共卫生危机多元主体协同治理困境及对策

高静 高献波

摘 要：突发公共卫生危机的有效治理影响到国泰民安。由于其瞬息万变的特点以及危机爆发时的“溢出效应”和“涟漪效应”强化了应对突发公共卫生危机时“协同”需求，协同治理成为应对突发公共卫生危机的必要途径。然而，实践中以政府为主导多元主体协同治理突发公共卫生危机的局面普遍面临困境。文章基于现存的困境，运用协同理论、治理理论，对突发公共卫生危机多元主体间合作不协调的现状进行分析，将多元主体纳入协同治理的系统中，为我国应对突发公共卫生危机时，依靠多元主体的协同治理，建构本土化的理论分析框架。

关键词：公共卫生危机 多元主体 协同治理机制

中图分类号：F062.6

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-023-03

一、问题提出及文献回顾

突发公共卫生危机关系到人民的健康，国家的安定。由于其强大的破坏性、难以控制性对预防和应对工作提出了极大的挑战。事实表明，从“非典”到“新冠”，只有政府部门与其他主体协同治理，才能确保疫情防控的质量和效率。换言之，“政府主导，多方参与”是成功应对突发公共卫生危机的关键。然而，实践中各主体横向协同工作机制不足导致应对公共卫生危机各项工作协调困难。具体表现如下：各主体参与治理时缺乏协同配合，多处于各自为战的状态;草根型社会组织数量少[1]、社会组织“被组织”问题[2]、社会组织专业化优势不明显[3];市场发挥作用的途径不明确;科研部门、医院临床以及疾控中心之间还未形成良性的互动合作，沟通不及时，信息碎片化;公共卫生危机爆发时，医院卫生部门作为预警、救治的主体，与其他相关机构的横向联系较少，影响协同治理效果。基于上述问题，本文围绕“突发公共卫生危机多元主体协同治理困境及对策”展开研究，无疑颇具现实针对性。

（一）国外公共危机协同治理相关研究

国外学者研究协同治理理论相对较早。1977年学者Hermann Haken就将协同学、治理理论结合起来，从系统性的视角研究公共危机治理[4]。实践方面，英国布莱尔政府改革目标之一就是建立倍受世人瞩目的“协同政府”。之后学者们将协同治理理论引入到了公共危机治理领域，又称其为“网络治理”“整体性治理”等。具体的研究有：Perri 6，Diana Leat（1999）等学者从协同治理、整体治理的角度，建议实施整体性政府，并提出了相关具体策略[5]。Tom Li ng （2002）提出“协同政府”的重要标志就是各个部门实现“内、外、上、下”四个方面的合作[6]。Wilkins P（2002）认为协同政府需要解决的主要问题就是责任的分配[7]。Nsell and Gash （2007）建议各部门之间需要建立信任关系、Dorothy （2009）等提出了资源共享[8]、Paul（2011）等学者提出了协作网络治理理论[9]。Davies J. S. （2009）认为由于各主体背景不同往往会导致协同政府失败[10]。Kapucu （2010）等从治理的复杂性出发研究公共危机管理，并构建了公共危机协同治理的网络化管理模式[11]。“无缝隙政府”的概念是Russell M. Linden（2011）提出的，并将其作为构建“协同政府”的主要依据。Salmon等（2011）研究指出，通过军事部门与民间机构的协同合作，可以实现共同治理公共问题的目标。Comfort等（2012）指出，各个参与主体通过协调和合作，借助于通讯设备互操作性、通过应用多主体共同管理公共危机的策略，为不同行政区域就危机如何响应、恢复等方面指明了方向[12]。上述国外学者们丰富的研究为公共危机协同治理提供了理论依據。

（二）国内公共危机协同治理相关研究

与国外研究相比而言，国内学者们在公共危机协同治理领域的研究起步较晚但发展迅速。归纳起来，主要集中在以下四个方面：一是公共危机多元主体协同治理研究，研究重点集中在机制优化方面。代表学者有金太军（2011）、王志立（2016）、严立华、杨丹（2017）、赵伟聪（2019）等;二是在技术支持共享前提下公共危机多元主体协同治理研究，代表学者有杨仕升（2011）、曾庆田（2013）、唐晨飞（2015）、甘昭芳（2016）、谢朝军（2017）、张秋立（2019）等;三是公共危机治理面临挑战及应对策略研究，代表学者有刘鹏（2010）、胡向明（2015）、童星（2016）、王莹（2017）、张智新（2019）等;四是构建公共危机安全治理体系的研究，代表学者有潘加军（2004）、刘承水（2010）、朱伟、刘梦婷（2017）、张仲权（2019）等。

综上研究表明，协同理论已被学者们引入到新公共管理领域，就公共事务领域而言，协同治理无论是理论体系还是实践经验都己经成熟。当前公共事务的不断增长已经超出了政府单个主体的能力范围，需要加强政府与企业、社会组织及公众等多元主体的协力合作[13]。协同治理强调政府部门、社会组织、市场、个人等利益相关主体相互合作共同参与处理公共事务[14]。它有两个显著特征：协同治理各主体间是平等的，政府不一定居主导地位，重点突出协同的要素;各参与主体可以通过正式形式亦或非正式形式实现协同治理[15]。就突发公共卫生危机而言，其防控工作仅仅依靠某个主体显然非常困难，由于其瞬息万变的特点以及危机爆发时的“溢出效应”和“涟漪效应”，因此，应对突发公共卫生危机时需要多主体“协同”共治，需要多个主体通力合作，这里笔者把所涉及到的主体界定为政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心等相关部门以及公民个人。一句话，协同治理就是参与公共事务治理的多个主体，通过子系统之间协同合作，建立适合各个参与主体的协同治理机制、运转协调机制，最终达到整体协同治理效果大于各部分各自治理效果之和。

纵观已有研究，可以发现尚存在薄弱之处：一是协同治理理论应用到突发公共卫生危机治理研究较少，缺乏应用大数据战略考量，应急组织体系、应急部门职能、部门问责等方面全局性考虑不充分。二是突发公共卫生危机协同治理机制是一个复杂的系统工程，需要政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心等相关部门以及公民个人的配合，实践中各部门之间的协调工作不足，效率不高，多元主体合作治理的理念、机制都缺少深入挖掘。

二、理论的应用

突发公共卫生危机以是否可控为标准可以分为两类，一类是主观可控的，这类危机的事前预防工作尤为重要;另一类是主观不可控的，这类危机的控制效果更大程度上取决于事后处理是否得当。无论哪类突发公共卫生危机都会涉及到多个主体，为了分析突发公共卫生危机中多元主体之间的关系本文借鉴了协同理论的几个原理：序参量原理、快变量与慢变量原理、役使原理。（1）序参量是指整个系统中有序运行的参量，它能随系统的变化而变化。由于系统中各个子系统相互联系、协同互动，从而会产生新的序参量。随着新的序参量不断成长，它对系统的影响会越来越大，当它在系统中支配地位时，就会决定系统的结构，控制系统运行方向，进而会改变原始系统结构产生一种新的系统结构。在突发公共卫生危机治理系统中，公民对控制公共卫生危机的具体需求是突发公共卫生危机的序参量。鉴于突发公共卫生危机自身的特点以及治理过程中各种不确定性，这个序参量也会随时调整，因此，只有各个多元主体协同治理，才能根据不断变化的序参量调整治理方案，最终取得预期目标。（2）快变量和慢变量是在“协同治理”系统中影响系统稳定性的两个变量。当系统出现波动不定的状态时，快变量可以促使系统由波动恢复稳定状态，系统稳定时，慢变量就会占据主导地位。由于慢变量的存在能保持系统稳定，于是整个治理系统就会在一定时期呈现平衡状态。就突发公共卫生危机而言，当协同治理系统运行不稳，处于波动状态时，借助于快变量比如不断调整的政策、规章、具体的救治策略等促使变动的治理系统趋向稳定。只有当系统处于稳定状态时，各种救治方案才能付诸实践。（3）役使原理表明可以有一个或者几个因素控制协同治理系统的运行。在突发公共卫生危机治理系统中，影响系统平衡的因素主要是治理主体结构、客体的实际情况以及政策导向、资金是否充足等。

突发公共卫生危机治理系统是政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心以及公民个人等子系统组成的一个复杂系统。各系统之间是一种非线性、不平衡的关系。在突发公共卫生危机治理过程中，政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心以及公民个人等子系统以公民对公共卫生安全需求为序参量，通过各个子系统间非线性的协同互动、资源整合，多元主体以共同目标为导向即控制突发的公共卫生危机从而形成稳定的协同治理机制，提供最大化的公共卫生服务，通过各子系统间协同合作的过程，达到新的平衡状态，取得协同治理大于局部治理相加之和的效果，满足人民对公共卫生安全的需求。

三、突发公共卫生危机多元主体协同治理困境表现

（一）社会资本薄弱，各主体间缺乏横向协同机制

应对突发公共卫生危机需要大量人力、物力、财力构成的社会资本;需要政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心等相关部门以及公民个人协同合作;各主体之间需要以信任、互助为前提构成一个合作机制。然而，自2003年SARS危机后，我国虽然加强了对各地疾病预防控制中心、应急部门的建设，但没有重视对突发公共卫生危机系统内部和其他参与主体之间的合作机制建设。医院卫生部门作为预警、救治的主体，与其他相关部门比如应急部门、科研机构、媒体等的横向联系较少，致使横向协同工作不充分，导致应对突发公共卫生危机各项工作协调出现困难。同时，应对公共卫生危机过程中，需要公安部门、媒体、交通部门、农业部门等相关部门的配合，实践中各部门之间的协调工作不畅，效率不高。

（二）信息不能及時、有效传播和共享

一是滞后的信息会影响各个参与主体之间的合作效果。表现为政府决策准确性差，不能精准处理突发公共卫生危机带来的各种事件，影响突发公共卫生危机的治理效果。二是危机治理中出现信息不对称、信息“碎片化”趋势[16]，降低了治理效率，提高了治理成本，阻碍了决策部门作出最优决策[17]。各部门职能往往是独立的，大部分信息不能及时公开，不同部门的信息互不相连，成为一个个“信息孤岛”。比如，信息共享不畅，导致突发公共卫生危机治理中各参与主体之间不能有效地沟通与互动，对危机信息的反馈滞后，应急决策与危机治理效能低下。比如，在传染病防控体系之中，科研信息（包括流行病学研究、临床医学研究和基础医学研究）没有有机地整合在其中，没有充分认识到科学研究的支撑作用，把“研究”都排除在体系之外，显然是不利于“战时”协同。

（三）现有的行政管理方式的阻碍

由于公共卫生危机的“溢出效应”和“涟漪效应”，必定会波及周边区域。当前的行政管理方式只限于特定区域行政组织体系内部，当突发公共卫生危机影响范围不断扩大，突破行政区域界限后，由于整个应急系统缺乏统一协调部门，各管理主体间协同工作就会遇到种种困境，遇到需要协同合作治理的事件时职责不清，分工不清，常常会推脱责任，阻碍突发公共卫生危机协同治理效果。就新冠肺炎疫情防控而言，由于影响广泛，涉及到多个主体，疫情初期各主体间分工不清，导致医用应急资源配置“碎片化”，比如口罩、药物等相关物品供给不均衡的状况。同时，由于这种行政管理体制限定了各个地政府权力，在突发公共卫生危机爆发时，各地区政府不管不问，就会出现“公地悲剧”[18]的局面。严重的部门分割也不利于资源整合共享[19]，而这些资源恰恰是应对突发公共卫生危机的保障。由于这些障碍，一旦爆发公共卫生危机，应急部门难以协调多元主体投入到危机治理中。

（四）相关法律法规不完善

相关法律法规在公共卫生危机协同治理中不可缺少。在危机爆发时我们所依据的是《突发公共卫生事件应急条例》，该条例是在2006年针对“非典”带来的危机治理所制定，里面缺乏相关公共危机治理的细节设计。目前，还没有针对突发公共危机事件多部门如何合作的法律法规。宪法规定了各地方政府在政治、经济、文化中的职能和作用，但对于不同的政府部门如何合作，没有与之相关法律依据，这种缺失必然会阻碍公共卫生危机治理的顺利开展。

（五）专业知识存在差距

参与突发公共卫生危机治理的主体多样，涉及到政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心以及公民个人等，各主体行业跨度大专业知识背景不同，为合作带来了困难。协同治理的障碍之一即是彼此在专业知识上的不对称，专业知识不同的多个主体在参与协同治理时需要投入更大的精力和其他成本，比如对于具体突发公共卫生危机时对危机的认知上的差异包括传染源、传播途径，应对举措等方面认知的差距，这样的差距必然会影响突发公共卫生危机协同治理的效果。

四、突发公共卫生危机多元主体协同治理的建议

（一）培育公共卫生事件协同治理的社会资本，构建各主体间横向合作机制

突发公共卫生危机协同治理不仅要依靠政府有效决策、相关法规、先进技术、一流设备、充足的资金等“硬设施”，也依赖良好的社会结构、即时的信息、敏锐的意识、积极的公共道德等“软设施”，也就是需要通过动员所有能够动员的社会资本，弥补所缺失的社会资本。培育突发公共卫生危机协同治理社会资本，需要各个参与主体间相互信任，只有在相互信任的前提下才能合作，参与主体之间信任缺失，则合作就很难进行。在这个前提下确保突发公共卫生危机协同治理效果，需要各主体间的横向合作机制作保障。应对突发公共卫生危机时，中央政府可以组建统一的“协调指挥部门”以克服不同区域、不同部门优先考虑自身利益的狭隘性。不同行政区域也可以考虑组建“跨区域协调指挥部门”，并赋予足够的权力，使其制度化、规范化运行，横向协调各参与主体应对突发公共卫生危机时协调有序地进行。如上所述，抗击新冠肺炎疫情的战绩很大程度上来源于各级政府组建的新冠肺炎疫情防控应急指挥部的有力指挥、应急协调多部门包括企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心等相关部门以及公民个人协同合作。

（二）构建跨部门数据应急平台

传统突发公共卫生危机应急各部门数据孤立、共享程度低，不能及时服务多元主体协同治理的要求。针对这种情况可以以国家大数据平台为基础，创建多部门大数据应急协同平台。将政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心以及公民个人等纳入到应急平台中。针对“新冠”疫情，启动标准化信息数据采集，是实现全国人员管控、各地联防联控的重要基础，需建立规范化的个人健康信息数据描述方法，通过应急协同平台，指导政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心以及公民个人在危机协同治理中发挥优势互补，形成政府主导，科研机构、医院临床、疾控中心传递、企业、社会组织、个人积极参与，媒体舆论积极引导的危机救援力量，促进信息的及时共享，保障多元主体协同治理。

（三）调整结构，赋予各主体拥有自由裁量权

新冠肺炎疫情爆发后，国务院为了应对疫情不仅建立了联防联动机制，还组建了从中央到地方垂直型的各级政府疫情防控指挥部，形成一个政府主导多方参与的疫情防控系统。在这样前提下，还要考虑到突发公共卫生危机瞬息万变的特点，只有各主体拥有自由裁量权，才能反应迅速，确保公共卫生危机治理的效果。如果只是单独一方作出所有决定，那么政府与其他主体之间就不是平等的合作关系。当政府与其他参与治理的主体共同享有裁量权时，政府与其他参与主体之间就会变为公私合作关系[20]。突发公共卫生危机是典型的公共问题，企业、社会组织、甚至是公民个人参与到这个协同治理系统中就需要赋予一定权利，需要和政府部门一样拥有一定自由裁量权，只有这样才能构建一个协同治理系统，形成多个权力中心，通过明确权责，互通有无，共同协商、相互激励、相互制衡，实现治理中的权力共享[21]，确保突发公共卫生协同治理工作顺利进行。

（四）完善公共卫生事件立法

目前处理公共卫生危机所依据的《突发公共卫生事件应急条例》，详细规定了公共卫生事件的应对与管理工作。但是该条例宏观指导有余，细节规范不足，加上预案的实操性和时效性没有迭代升级特别是没有充分考虑到交通网络辐射性、季节/节庆高发易感性、地域人群流动特殊性、区域公共资源平衡性、社会动员力量主体性等诸多需要应对的复杂因素和时代变量，才导致突发公共卫生危机来袭时，虽有预案、演练，却效果差强人意。另外，条例中也没有明确规定企业、公民和社会组织等主体在参与事件治理过程中的权利与义务，其治理主体的地位和作用也没有得到重视，而突发公共卫生危机的协同治理需要政府与企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心以及公民个人等主体以平等主体的地位互动合作，需要以法律法规的形式得以确保。因此，在政府主导下，科研机构、疾控中心与医院临床共同设计突发公共卫生危机防控工作的细节设计，显然也是当前工作重点。

（五）鼓励构建跨行业组织

鉴于政府、企业、社会组织、媒体、科研机构、医院临床、疾控中心等相关部门以及公民个人等主体的专业知识的差距，可以由政府部门牵头创建跨行业组织，吸纳不同专业背景的各类成员，制定良好的制度保障。抗击“新冠”，正是在政府主导多方参与的疫情防控系统下，开展的一场跨行业、多专业、跨部门的自救行动，在这场特殊的战役中不同主体通力合作，最终赢得了这场战斗。因此，结合当下高速发展的信息技术优势，构建跨行业、多专业、跨部门的综合性数据大平台，发挥各种不同专业、行业优势，互通有无，集思广益，自下而上地促进突发公共卫生危机时各参与主体之间的横向合作。

参考文献：

[1] 郎晓波，俞云峰.社会组织参与公共服务：组织优势及路径选择.中共杭州市委黨校学报，2011（5）

[2] 李风琴.中国城市社区公共服务研究述评.城市发展研究，2011（10）

[3] 吕普生.政府与公民社会组织在养老服务供给中的合作模式研究——基于北京市宣武区三种合作方式的分析.科学决策，2009（12）

[4] [德]赫尔曼.哈肯.凌复华译.协同学——大自然构成的奥秘.上海：上海译文出版社，2001：2.

[5] Perri 6，D. lLeat， K. Seltzer and C. Stoker： Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，Basingstoke：Palgrave ， 2002 ： 29-35.

[6] Tom Ling： Delivering Joint-up Government in the UK： Dimensions，Issues and Problems，Public Administration 2002（4）：625-626.

[7] Wilkins P：Accountability and joned-up government， Australian Journal of Public Administration，2002（1）：114-119.

[8] Dorothy E L， Gary P， Shan L-pan： The role of IT in crisis response： Lessons from the SARS and Asian Tsunami disasters ，The Journal of Strategic Information Systems， 2009（2）：80-99.

[9] Salmon P M， Neville A S， Jenkins D P， et al： Coordination during multi-agency emergency response： issues and solutions， Disaster Prevention and Management， 2011（2）：140-158.

[10] Davies J. S.：The Limits of Joined-up Government： towards a Political Analysis， Public Administration，2009（1）：80-96.

[11] KAPUCU N， ARSLAN T， DEMIROZ F：Collaborative emergency management and national emergencymanagement network， Disaster Prevention and Management： An International Journal， 2010（4）：452-468.

[12] 周芳檢.大数据时代城市公共危机跨部门协同治理研究.湘潭大学博士学位论文，2018.

[13] 刘彩云，易承志.多元主体如何实现协同——中国区域环境协同治理内在困境分析.新视野，2020（5）

[14] 李少惠.公共文化服务体系建设的主体构成及其功能分析.社科纵横，2007（2）

[15] 刘彦武.社会力量与新农村公共文化服务供给.四川行政学院学报，2012（3）

[16] 郭雪松，朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角.公共管理学报，2011（4）

[17] 马捷，锁利铭.水资源多维属性与我国跨界水资源冲突的网络治理模式.中国行政管理，2010（4）

[18] 刘德海，工维国，孙康.基于演化博弈的重大突发公共卫生事件情景预测模型与防控措施.系统工程理论与实践，2012（5）

[19] 蔡立辉，龚鸣.整体政府分割模式的一场管理革命.学术研究，2010（5）

[20] 多纳休，泽克豪泽.徐维译.合作：激变时代的合作治理.中国政法大学出版社，2015：51-54.

[21] 高益云.公共卫生事件协同治理的路径选择.学理论，2016（2）

（作者单位：高静，山东省立第三医院 山东济南 250031;高献波，山东省邹平市农业农村局 山东邹平 256200）

（责编：贾伟）