关于我国央地关系的理论研究述评

王玲

摘要：我国的央地关系是一个非常值得深度研究的问题，我国经历了30余年的经济增长和市场化改革，是什么保证这样一套治理机制稳定长久？央地关系具体的运作体系又是怎样的？基于这样的问题，很多专家学者都做了很多研究并且提出了自己的看法，包括“上下分治”、“行政发包制”、“控制权理论”等，学者们也对这几个理论进行了相应的比较和评论，本文对这方面进行一个梳理，以便为学者们进行深入研究提供借鉴和思考。

关键词：央地关系 治理机制 运作体系

一、引言

央地关系涉及我国的政治治理结构，古有分封制、中央集权制、郡县制等，时至今日，我国经历了巨大的变化和改革却依旧稳定发展，是什么保证这样一套治理机制稳定长久？央地关系具体的运作体系又是怎样的？曹正汉从执政风险的控制角度提出了“上下分治的治理体制”;周黎安从经济学出发，把企业理论中关于发包制和雇佣制的区别，经过一定的转换，提出了“行政发包制”;周雪光从“矛盾—应对”的角度提出“控制权理论”;冯仕征则围绕“政治市场想象”来分析“行政发包制”的薄弱之处。所以本文就以上几个理论研究和评价进行逐一梳理。

二、上下分治

曹正汉认为，中国的治理体制是“M型结构”，即中央集权与地方分权相结合的组织模式，他运用“分散烧锅炉”的原理，提出“上下分治的治理体制”，中央政府为了降低执政风险，维护政权，给予地方官员治民权和财政权，自己则保留治官权，只要地方官员不违背中央政府所定的大政方针，均可以因地制宜的行使其治民权，灵活处置所管辖的事务。给予地方财政权，也有利于激励地方行使其治民权，促进地方经济发展。这样做不仅可以分散执政风险，还可以避免直接面向与公民的利益矛盾，由地方政府协调，中央管理地方，起到自发调节集权程度的作用，维护中央政权。曹正汉的“上下分治”相对于“行政发包制”和“控制权理论”来说较为简单易懂，对中国权威治理体制保持长久稳定的原因，提供了一个新的思路。

三、行政发包制

周黎安的“行政发包制”则是有关国家治理的讨论中心，从经济学的角度出发，在讨论的雇佣制和发包制的基础之上，借鉴霍尔斯特姆和米尔格隆（1994）提出的资产所有权，激励契约和任务分配三个方面提出了行政与发包相结合的治理模式。这是政府内部上下级之间的发包关系，他从行政权的分配，经济激励和内部控制三个维度详解行政发包制的内在机理：发包方拥有正式权威和剩余控制权，是行政组内部的上下级权力分配关系，而承包人也有相应的自由裁量权，发包方和承包方也存在着微妙的力量变动。经济激励则是主要通过分税制，交够发包方，剩下的都是承包方的。

同时，周黎安还提出“政治锦标赛”的概念，即横向地方政府之间的竞争，他认为，中国行政发包制的特征是属地层层发包，而在同一行政级别的官员之间，又存在竞争的压力，所以我国的行政体制是纵向发包和横向竞争的一个结合，并且讨论了行政发包制和政治锦标赛两者不同的组合结果，在“高发包和高竞争”或者“低发包和低竞争”的条件下，我国治理比较有效率，但是在“高发包和低竞争”的条件下，往往效率较差，进一步区分了国家治理能力的强弱及其决定因素。

行政发包制也是一个具有渗透性和衍生性的理论概念和框架，它不仅描述和概括一系列特征，把一些看似不相关的现象连接起来，更关键的是，可以引导人们如何从一个不同的视角重新观察、研究和诠释一系列与官员激励和国家治理相关的、有趣且重要的经济和社会现象。但是他过多的偏向于国家的市场性，某些程度上忽略了政治性，“发包”讲的多，“行政”讲的少，而且对于行政权力，他没有阐述划分的依据，以及每类权力的含义，这使得行政发包制的概念存在模糊，以致用这个理论分析问题的时候会站不住脚。

四、控制权理论

周雪光提出了一个令人疑惑的问题，在压力型体制下，基层政府面对上级政府和政策的压力时，表现出来不同的反应，有的敷衍弱化，有的上下级共谋，以及政策执行过程中的检查阶段也令人困惑，为了探究这个问题，他从经济学中不完全契约和新产权理论的视角，提出了政府内部权威关系的理论模型，他首先提出委托方—管理方—代理方的三级科层组织模型，以及将我国政府的三级层次，如中央政府—中间政府—基层政府放入这个模型中，中央政府（ 委托方） 拥有政策制定和组织设计的最终权威，包括激励设置、绩效评估等权力; 而基层政府（代理方）如乡镇政府、街道、职能部门有责任执行落实自上而下的指令和政策。在这一结构中，中央政府授部分权威予中间政府（ 管理方） 如省政府、市政府或上级职能部门，使其承担起监管下属基层政府执行政策的职责。委托方将政策目标发包给管理方，包括给予其激励分配权，委托方与管理方之间的权威关系也发生了微妙的变化，由此可见，控制权的分配方式并不是一成不变的，所以委托方和管理方之间控制权的不同分配形式，决定了组织内部的权威关系和不同类型的治理模式。

组织内部的控制权有不同的分配形式，周雪光根据不同的情形将目标设定权、检查验收权和激励分配权与委托方—管理方—代理方进行不同的组合，总结出四种治理模式：高度关联型、行政发包型、松散关联型和联邦制，在这样的框架中，行政发包制只是控制权中多种分配结果的其中一种，还存在其他情况，比如委托方可能把某一特定的控制权给予管理方，出现一种类似聯邦制的治理形式，或者在另一种极端情况下，委托方可能掌握所有的控制权，出现一个高度关联型的治理模式。

因而周雪光的控制权理论模型是一个经得起推敲的模型，它提供了一个统一的分析框架，把不同的组织情况囊括在中。他与周黎安的不同之处在于，周黎安的模型着眼于行政权、预算、内部控制之间的匹配兼容，而他强调不同控制权之间的分配组合，周黎安的模型并没有直接涉及委托方、管理方和代理方三者之间的权威关系，而这些关系成为理论的思路切入点。周黎安立足于国家的市场性，他更多的关注国家的政治性，是对周黎安的行政发包制进行的一个重要的修正和发展。

五、政治市场想象

冯仕政主要是围绕政治市场想象存在的缺陷，分析周黎安模型的薄弱点。经济学家把国家想象为一个“政治市场”，国家不是普通的市场，而是一个政治性的市场，最鲜明的特点就是在这个市场里面，不同主体之间的交易构成约束的，除了资源，信息技术等经济条件之外，还有政治权力，也就是说，交易主体之间，除了存在这些方面的交换关系，还存在强制性的支配和服从关系，是独立于这些条件之外的。周黎安的行政发包制立足于经济学的角度，所以如要深入的分析行政发包制，离不开对政治市场想象的解读。经济学家将政治市场与我国相结合，提出了三个重要的特征：多主体性，市场性和政治性。周黎安的模型在多主体性以及国家的市场性上描述很多，而在国家的政治性方面，尤其是对行政权力含义的界定，以及对权力的分类比较草率。冯仕政认为这是政治市场想象本身就存在一个重视国家的市场性而浅谈政治性的缺点导致的周黎安在这方面的工作比较粗糙，以及周黎安对权力问题讨论的悬置导致的后果，并没有论述而权力的分配问题，是行政发包制的核心要点之一，也是我国国家治理研究的焦点争论之一。因而冯仕政的观点是对行政发包制的补充，促进了行政发包制的完善。

参考文献

[1]周雪光.行政发包制与帝国逻辑 周黎安《行政发包制》读后感[J].社会，2014，34（06）：39-51.

[2]冯仕政.政治市场想象与中国国家治理分析 兼评周黎安的行政发包制理论[J].社会，2014，34（06）：70-84.

[3]曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制[J].社会学研究，2011，25（01）：1-40+243.