阶段性发展评估工具在我国疾控机构中应用的可行性研究*

刁菲，邹运铎，丁旭虹，胡静然，黄伊人，王晓琪

(中国疾病预防控制中心，北京 102206)

新中国成立70年来，我国公共卫生体系不断发展完善，在抗击传染病、遏制慢性病、控制健康危害因素等方面成效显著[1-2]。作为我国公共卫生体系的核心，各级疾病预防控制(以下简称“疾控”)机构承担着政府公共卫生职能，为维护人民生命健康做出了卓越贡献，在这次新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情防控工作中表现尤为突出[3]。但也应看到，近年来“重治疗、轻预防”的卫生策略使得我国疾控机构在体系建设、资源投入、队伍培养等诸多方面发展迟滞，新冠肺炎疫情更加凸显了加强疾控机构建设的紧迫性。

2020年政府工作报告中明确提出“坚持生命至上，改革疾病预防控制体制”[4]，在“后疫情时代”的新常态下，如何构建更为强大、更为现代化的疾控体系逐渐成为社会关注的焦点。不同领域的专家、学者从宏观政策层面对我国疾控体系当前存在的问题和短板进行了深度分析与研究，对下一步改革的方向、思路及路线图等提出了若干政策建议。但在微观执行层面，国内尚缺乏对疾控机构进行全面评估与精准“把脉”的逻辑框架和客观工具，这使得疾控机构建设的具体执行者缺乏操作层面的指导与详细路线图。

阶段性发展评估工具(staged development tool, SDT)由国家级公共卫生机构国际联盟和美国疾控中心共同开发、用于评估公共卫生机构发展现状及寻求提升策略解决方案的工具[5]。借助成熟的、操作性强的指南与工具包，SDT可以帮助公共卫生机构对自身当前状况进行全面、客观的评估，并提供了机构未来发展的具体路线图[6-7]。截至目前，SDT已在全球多个国家得到应用并取得了较好的效果。2016年，多哥和几内亚比绍率先开展了SDT试点[6]；2017年，哥伦比亚和尼日利亚利用SDT对国家级公共卫生机构进行了评估，并基于评估结果制定了工作计划[7]；世界卫生组织在蒙古国和多哥开展联合外部评估时将SDT作为评估工具之一[8-9]。在我国，2011年中国疾控中心开展了一次全面的机构发展评估，2016年全国范围内开展了省级疾控机构规范化建设综合评估，但在上述评估中SDT均未得到应用。鉴于此，本研究旨在对SDT的概念、适用范围、主要内容及操作过程进行全面介绍，对其在疾控机构建设中的应用前景进行探索性分析，并提出在我国进一步推广应用的建议。

1 对象与方法

1.1 研究对象

2019年9月至2020年11月，采用自行设计的调查问卷对来自国家级和省、市级疾控机构的工作人员完成了信息采集。参加调查的人员需年满18周岁，且在各级疾控机构工作满1年及以上。

1.2 研究方法

通过现场讲解和模拟演练，对已了解SDT工具的疾控工作人员进行网络问卷调查。具体步骤如下：首先，通过文献检索、与美国疾控中心同行进行技术交流等方式，掌握SDT的概念、应用对象、主要内容及操作使用方法，并跟踪了解SDT在国际及我国的应用现状。其次，在全面理解与掌握的基础上，将SDT编译为中文版，开发培训材料，并组织专家研讨会对上述材料进行修改、完善。再有，通过现场讲解，选取1～2个讨论指南，结合疾控机构工作中的真实场景进行进行演练，并由观察员对演练进行点评。目的是使调查对象能结合身边的实际例子，更好地了解与把握在我国疾控体系的背景中STD的应用情况。

收集的信息包括人口学特征、疾控机构亟待提升的领域、SDT在疾控机构推广应用的可行性及途径等。除问卷星问卷调查系统开展的必要信息识别外(如，经过加密的IP地址)，不收集调查对象个人身份识别信息。

1.3 SDT简介

SDT是用于评估公共卫生机构发展现状以及寻求提升策略解决方案的工具，一方面可以帮助疾控机构判断自身发展现状(当前阶段)，另一方面，也可以帮助不同发展阶段疾控机构制定未来发展的蓝图(理想状态)，并寻求提升策略解决方案。SDT应用时，通常需要借助成熟的、可操作性强的讨论指南与评价表、工作计划表等工具包，采用“找不同”、“抓重点”、“定计划”三步走的方法，可以找到造成当前阶段和理想阶段间差距的主要原因，以及为缩小差距而采取行动的重点领域与工作内容。应用流程详见图1。

图1 SDT应用流程

第一步：“找不同”。根据讨论指南对机构进行自评、打分，并通过比较找出与理想阶段的差距，以及造成这些差距的主要原因。上述内容将填入工具包中的评估表。

第二步：“抓重点”。将造成差距的原因按照重要性进行排序，以确定机构发展最需解决的优先领域。

第三步：“定计划”。根据确定的优先领域，按照工具包中的工作计划表拟定解决问题的工作计划，并配制实现计划所需资源，明确结果、负责人及完成时限等。

1.4 研究内容

研究采用自行设计的问卷，利用问卷星(https://www.wjx.cn)网络调查系统完成信息收集。主要内容包括社会人口学特征、疾控机构重点工作及亟需提升的领域、SDT引入中国的可行性、SDT引入的方式与活动等内容。

本研究采用“0～10”分的评分标准(“0分”表示完全不可行，“10分”表示完全可行)，从内容可行性、操作可行性、存在的不足等方面，对SDT在国家级和省级疾控机构应用的可行性进行了评估。

1.5 数据分析

本研究使用Excel 2010软件建立数据库，由2名工作人员独立完成数据清洗、整理。采用Stata 15软件完成了数据分析。连续性变量采用均数、分类变量采用频数分布或百分数的方法进行描述性分析。采用χ2检验的方法进行统计检验，以P<0.05作为判断差异有统计学意义的标准。

2 结果

2.1 调查对象社会人口学特征

共有101名来自不同疾控机构的工作人员参加了研究，其中国家级疾控中心共56人，占55.45%，省级及以下疾控中心共45人，占44.55%。调查对象平均年龄为38.57岁，以35～57岁年龄段为主，占60.40%。以硕士学历为主，占57.43%；高级技术职称居多，占44.56%，中级及初级技术职称均为27.72%；一般工作人员、中层及以上管理者、业务骨干或专家分别占36.64%、34.65%及28.71%；从事专业以预防医学与公共卫生为主，占60.40%，卫生管理研究占22.77%。统计学分析显示，对不同级别疾控机构调查对象进行比较后发现，除性别(χ2=6.291，P=0.012)之间的差异有统计学意义外，其他人口学特征之间的差异没有统计学意义。详细信息见表1。

表1 调查对象社会人口学特征

2.2 疾控机构提升领域

结果表明，调查对象认为其所在机构亟需提升的领域依次为员工发展(66.34%)、人力资源建设与管理(49.50%)、领导力与管理(49.50%)、公共卫生政策研究(44.55%)、国际合作与援外(41.58%)。从职务来看，中层及以上管理者认为公共卫生政策研究(71.43%)、员工发展(63.16%)及领导力与管理(60.53%)等领域亟需提升与重点加强。业务骨干及专家则认为员工发展(82.76%)、人力资源建设与管理(51.72%)、领导力与管理(51.72%)等领域需重点提升与加强。详细情况见表2。

表2 疾控机构亟需提升的领域

2.3 SDT在疾控机构应用的可行性

2.3.1 SDT对使用者的帮助

对STD全面了解后，调查对象认为SDT在战略规划(84.16%)、政策研究(55.45%)以及国际合作与交流(43.56%)等领域对疾控机构会有所帮助。

2.3.2 SDT可行性评分

结果表明，101名调查对象的平均分为6.39，分值主要分布在“5～8分”，占66.33%。按可行性评分均值将调查对象分为“可行性较好”(6～10分)和“可行性较差”(0～5分)两组。结果显示，认为“可行性较好”共有67人，占66.33%。具体说来，省级及以下疾控机构(77.78%)、35～57年龄组(68.85%)、中级(78.57%)、高级(64.44%)、骨干或专家(75.86%)、中层及以上管理者(62.86%)认为SDT在我国可行性较好。统计学分析显示，来自不同疾控机构的研究对象，其可行性评分之间的差异有统计学意义(χ2=4.758，P=0.029)；不同年龄组、职称和职务的研究对象，其可行性评分之间的差异没有统计学意义(P>0.05)。详细情况见表3。

表3 不同类型调查对象认为SDT应用的可行性情况

2.3.3 SDT应用的方式与活动

研究发现，调查对象认为疾控机构改革(59.41%)、会议或培训(59.41%)、项目试点(37.62%)、国际合作项目(29.70%)及非考核性质的自我评估(23.76%)是SDT在我国疾控机构应用的比较好的方式及活动。详细情况见图2。

图2 SDT应用的方式与活动

2.4 SDT的不足

研究也发现，调查对象认为SDT在推广应用时可能会存在“评分制度不合理或者缺乏统一标准”(42.57%)、“设计理念不符合中国思维习惯”(39.60%)和“过于依赖主持人”(36.00%)、涵盖领域不全面(26.00%)、评估指标不适用中国国情(26.00%)等不足之处。详细情况见图3。

图3 SDT存在的不足

3 讨论与建议

众所周知，疾控机构是国家卫生体系不可或缺的部分，在人群健康监测、卫生应急、疾病防控及科研等诸多领域发挥着核心作用。新冠肺炎疫情使全社会前所未有地体会到疾控体系对保障人民健康和生命安全、国家安全稳定和经济社会发展至关重要的作用。因此，改革与加强疾控体系建设、维护国家公共卫生安全，是当前最重要、最紧迫的战略任务之一。

健全、完善的疾控设施与服务能极大地提高卫生系统运转效率，用更少的成本提升更多人的健康水平[10-11]。与此同时，疾控工作涵盖领域很广，包括但不限于传染病、慢性非传染性疾病、免疫接种、妇幼健康、营养、健康传播等等，往往会涉及到多地区多部门间跨领域的协调配合。如果在国家层面设立公共卫生机构进行统筹管理，则可降低沟通成本，提升工作效率和执行力。这一点在应对传染病大流行时尤为重要。应对2003年SARS疫情的教训促进了加拿大公共卫生局的成立[11]，而尼日利亚疾控中心在成功抗击2014年埃博拉疫情中发挥了关键作用[12-13]。既往重大疫情防控经验和学术研究皆表明了以疾控机构为核心的公共卫生机构建设的重要意义[7, 10-11]，而SDT作为兼具科学性和实用性的公共卫生机构发展评估工具，可以为疾控机构改革与建设提供强有力的支持与帮助。

本研究发现，来自不同地区、不同级别的疾控机构工作人员认为当前疾控机构亟待提升的领域集中在人才队伍建设、机构管理、公共卫生政策研究以及国际合作等，这与SDT讨论指南中的议题都一一对应。同时，调查对象认为SDT在战略规划、政策研究、国际合作与交流等领域对疾控机构改革与建设有所帮助，这与当前我国疾控体系亟需着眼长远，整体谋划，布局未来，不断完善组织架构和工作网络，全方位升级改造的迫切需求相吻合，亦从侧面反映了SDT内容设计上的适用性。

此外，研究结果表明，调查对象认为SDT在我国疾控机构应用具备较好可行性，不同年龄段、技术职称、是否为管理者对于应用的可行性评分之间存在着差异。具体说来，与35岁以下年龄组相比，35～57岁年龄组调查对象对SDT在我国疾控机构推广持有更加乐观的态度；与较低年资者相比，中高级技术职称者，业务骨干和专家、中层及以上管理者对将SDT引入我国持更积极的态度。造成这种差距的可能原因在于，不同类型调查对象的工作经验、对疾控工作的认识及事业发展的预期不同。普遍而言，与较低年资的疾控工作人员相比，中高级职称者，业务骨干和专家、中层及以上管理者作为疾控机构的中坚力量，对于其所在单位的职能定位、建设与发展有更全面的了解，对于我国疾控体系有更深刻的认识。尽管近年来我国公共卫生领域人才流失严重，职业发展通道不完善，专业化程度有待提高[2-3, 14]，但从侧面而言，在岗的中、高级职称者，业务骨干和专家、中层及以上管理者对我国疾控事业拥有更强烈的情怀和奉献精神，对疾控事业的发展抱有上下求索、开拓进取的期许。

本研究还发现，在操作层面，借助编制疾控机构改革发展规划是良机，通过举办相关会议或培训班、开展试点项目，与国际合作伙伴共同开展合作项目是SDT应用于我国疾控机构比较好方式与途径。此外，还有相当一部分的调查对象认为，在非考核性质的自我评估时采用SDT的概念与模式有助于其在中国更大范围内的推广与应用。

综上所述，SDT在我国疾控机构推广具有内容上的适用性和操作上的可行性，业务骨干、专家和中层以上管理者对引入SDT持更为积极的态度。可借助当前疾控机构改革的机遇期，通过会议或培训等形式加以推广应用。此外，还应进一步开展研究，对SDT的内容指标体系进行本土化修订，使其更加符合我国各级疾控机构的实际情况与需求。

利益冲突所有作者均声明不存在利益冲突。

志谢感谢参加调查的所有工作人员；感谢北京协和医学院，中国疾控中心教育培训处，北京市、上海市、江苏省、浙江省、湖南省、广东省疾控中心，广东省公共卫生研究院在调查过程中给予的帮助与支持，感谢中国疾控中心科技处给予经费支持。