“十四五”期间我国疾病预防控制机构发展战略与重点方向探析*

方鹏骞，张泽宇

(1.华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院， 湖北 武汉430030 ；2.华中科技大学健康政策与管理研究院(智库)；3.华中科技大学同济医学院)

疾病预防控制机构是我国公共卫生体系的主要组成部分，“十三五”期间，我国疾控体系建设与规模得到很大发展，为国民健康状况的改善发挥了一定作用[1]。然而，从此次新冠肺炎的发生与蔓延局势来看，我国的疾控治理体系及其运行机制还存在诸多短板与不足。“十四五”时期我国将继续推动“以治病为中心”向“以人民健康为中心”的健康服务模式转变。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出“十四五”时期要坚持预防为主的方针，改革疾病预防控制体系，织牢国家公共卫生防护网。本文在回顾我国疾病预防控制机构“十三五”时期发展状况的基础上，探索 “十四五”期间我国疾病预防控制机构发展战略，提出重点任务，以期为我国“十四五”期间科学谋划疾病卫生控制机构改革和发展规划提供理论基础，助力健康中国建设。

1 “十三五”期间我国疾病预防控制机构发展状况

1.1 疾病预防控制机构(中心)数量

我国现有疾病预防控制机构(中心)3403个，其中3210家由卫生健康部门主办，作为卫生行政部门的二级单位。从横向来看，我国疾控体系与妇幼保健体系、卫生监督体系构成了整个公共卫生服务体系；从纵向来看，疾病预防控制体系的层级包含五级：第一级为基层医疗卫生机构，第二至四级分别是县区、地级市、省级疾控机构，第五级是国家疾控中心。

表1 2019年我国疾病预防控制机构(中心)数量情况

1.2 人员配置

截止到2019年，我国疾控机构工作人员总计187826人。其中卫生技术人员139839人，占比74.5%，达到中编办出台的《疾病预防控制中心机构编制标准指导意见》中不低于70%的标准。由表2中我国疾病预防控制机构和医疗机构人员配置的对比可见，疾控机构与医院的人员配置情况基本类似，但医院卫生技术人员占比较高。我国疾病预防控制机构本科及以上学历人员不足一半，且有高级职称的工作人员占极少数。

表2 2019年我国医疗机构与疾病预防控制机构人员配置情况

1.3 卫生经费

2003年“非典”发生以后，国家财政对公共卫生体系持续增加投入，从2011年的508亿元增加到2019年的1353亿元。“十三五”期间，财政补助为疾控机构收入主要来源，2019年比2015年财政补助收入占比上涨了6个百分点。省属机构人员经费支出占比明显低于其他类别，直接影响省级疾控机构工作人员的薪资待遇(表3)。

表3 2015年、2019年我国疾病预防控制机构收支情况

1.4 小结

“十三五”期间我国疾控体系建设与规模得到很大发展，人才队伍建设不断提升，政府财政投入稳步增长，为国民健康状况的改善发挥了一定的作用。然而，疾控机构发展过程中的短板依然存在。首先以预防为主的卫生健康工作方针未完全落实，“重医轻防、医防分离”现象依然长期存在。疾控机构定位不明确、机制不健全，作为卫生行政部门的二级单位，其主要职责作用的发挥受到限制。再者人力资源的结构与素质存在短板，从业人员主要是以医学专业为教育背景，结构单一，管理学、社会学、法学等社会科学的教学科研训练不足，欠缺应对复杂疾病控制，特别是新发传染病的综合应急能力。其次，公共卫生与疾控机构的财政投入总金额在逐年上升，但在基层疾控机构的投入比例较低，且全国卫生总费用中用于公共卫生的比例却是逐步下降[2]。针对以上问题本研究探索“十四五”期间我国疾病预防控制机构发展战略和重点方向，为改革疾控体系，织牢国家公共卫生防护网奠定基础。

2 “十四五”期间我国疾病预防控制机构发展战略

2.1 明确机构定位，强化机构职能

在疾病预防控制工作中真正体现“大健康、大卫生”的理念，落实预防第一，医防协作，建立以健康为中心的国民医疗卫生体系。疾控体系作为公共卫生体系的重要组成部分，应当具备疾病预防与控制、突发公共卫生事件预判及应急处理、传染病的监测与管理、健康风险的评估与监控、病原微生物实验室检测分析、群体健康教育以及其他技术指导等主要职能。然而，目前我国疾病预防控制机构的定位、法人治理机制存在模糊和争议，特别是省、市两级的疾控机构承担了大量的行政管理事务，忽略了其本身的主要职责[3]。“十四五”期间，要重新明确疾控机构的功能定位，赋予其更多的疫情监测、发布的独立性，以及在重大疫情预警、应急响应防控等方面越级提出防控建议的权力等。

2.2 理顺管理体制，明确权责边界

我国绝大部分疾病预防控制机构由卫生健康机构主办，作为卫生行政部门领导下的技术部门，级别偏低。横向来看，疾控机构与卫生行政机构的多个职能部门有工作交叉，职责不清，遇到突发事件，特别是重大疫情发生时，疾控中心只能向上报告，请示汇报流程繁琐，难以做出快速反应。纵向来看，上级疾控机构对下级疾控机构仅有业务上的技术指导责任，无任何法律责任和行政管理责任，导致上下脱节，功能职责混乱，难以形成合力。在突发公共卫生事件发生后，无法通过相对快速、指令性的垂直管理调动全市疾控体系资源，无法形成上下联动，严重影响工作效率。因此，疾控机构与卫生行政部门的权责边界要进一步明确，疾病预防控制与应急响应体系治理机制应该独立，提高其决策效率。当出现突发公共卫生事件和重大疫情处于萌芽状态时，能够跳出常规的卫生管理行政系统，直接向政府报告，乃至国家最高机关。强化疾控体系内部上级对下级的管理，实行重大公共卫生服务项目垂直化管理，做到疾控系统“一盘棋”。

2.3 政府投入政策的精准性与持续性

疾控机构目前面临着人才结构不合理、财政支持力度不够、基础设施配置不足、人力资源不足、应急能力薄弱等问题，阻碍其成为守护人民群众健康的守门人[4]。疾控机构要继续推进实施公益一类保障，二类管理。在“十四五”期间加大政府对疾病预防控制系统的精准财政投入，不能像基建、高速公路那样的投入方式，而应着重在具体运行机制投入，如：卫生技术人员的管理能力、敏感力，增强部门间的协同能力、基于实际绩效的激励方式改变。加强疾控机构工作人员的平战转换演练和综合能力培训，提升其对于重大疫情的敏感能力和预警能力。保障各级疾控机构的硬件投入建设和信息化建设，加大政府购买公共卫生服务的力度。

2.4 创新医防协同机制

长期以来，我国以预防为主的卫生健康工作方针未落实，存在“重医轻防、医防分离”现象。而且我国的疾控体系发展不平衡，重投入硬件设施，轻建立可靠的运行机制，同时预防机构与医疗机构隶属不同体系，医防不协同，不能有效的应对复杂健康问题的挑战。医疗机构和疾控机构双方要在医防队伍、资源配置、医疗服务、医疗信息、评价体系等方面加快推进深度融合。统筹疾控机构、医疗机构、基层医疗卫生等单位多方力量，建立既分工协作又优势互补，“三位一体”的疾控体系，健全科学研究、疾病防控和临床治疗有效协同的机制[5]。

3 “十四五”期间我国疾病预防控制机构重点任务

3.1 强化疾病预防控制机构传染病防控能力

疾控机构应具有高水平地区性传染病病谱的日常监管和监测、新发传染病鉴定的科学研究能力。各级疾控机构应明确自身职能，明晰全区域传染病病谱和全系统检测能力，分级分类形成病毒检测机构库。基层疾控机构还应具有开展疾病预防与健康管理、居民健康教育、科普宣传、疫情报告综合能力和新发传染病的流行病学调查与初步处置能力。完善硬件设备，重点加强各类病原体全面快速检测技术平台建设；加强专业人员疫情敏感性，提升现场调查处置能力，完善流行病学调查机制，提升新发传染病的科研和防控水平。加强多部门协调合作，加强疾控部门的信息沟通，发挥基层卫生机构疫情防控的“基层哨点”职能，确保疾控部门及时掌握相关数据，第一时间遏制传染病苗头[6]。

3.2 强化应急处置能力

疾控中心因自身级别低，业务能力有限、职能划分不合理、资源配置不科学、综合协调能力不足，无法支撑预期的重大疫情、突发公共卫生事件发生后的政府职能。疾控体系处于应急响应过程中的核心地位，在专业事务领域要保证其决定权，降低卫生健康行政部门的管理力度，探索疾控机构直接向政府分管领导汇报公共卫生工作的机制。其次织牢织密基层公共卫生服务网，完善疾控机构、基层医疗卫生机构、基层派出所、社区、街道的常态化联动机制，构建平战结合、纵向到底的公共卫生网络。“平时”开展基本公共卫生服务；“战时”发动各级力量，实现全民参与、联防联控[7]。还要强化疾控机构应对公共卫生重大风险的预警与研判能力和现场调查处置能力，提升信息分析和舆情应对能力[8]。

3.3 健全法律法规体系

加强公共卫生领域的法律与规章制度建设，推进现代化和法治化的公共卫生治理进程。根据上位法律法规，及时制定或修改配套性的公共卫生应急管理、生物安全等地方性法规、政府规章以及规范性文件。建立健全有法制保障的公共卫生信息发布制度、决策听证制度、政策评估制度等制度，制订程序性法律，约束公共卫生应急管理的各个环节。健全突发公共卫生事件应急预案体系并动态管理，在相关预案中增加新发传染病应急响应级别等内容。建立完善自媒体时代社会舆情监测、公民个人报告疫情和突发公共卫生事件的机制与处理制度[9]。

3.4 重构人才激励机制与薪酬制度

首先，按照科学的编制核定，足额配置疾控机构工作人员。通过对现有岗位描述以及岗位胜任力分析，针对性提出对不同岗位不同人员的知识和技能的培训计划，并建立能力提升工作领导小组，划拨专项经费，实行目标管理，同时建立岗位准入和胜任力评价制度。重点建设业务科室，足额配备疾控机构人员，按照中编办对于疾控机构工作人员的配置要求，提升专业技术人员占比。其次，创新薪酬与激励制度，合理确定公共卫生机构绩效工资总量和水平。建立具有激励作用的薪酬制度与考核机制，突破现行的事业单位工资调控水平，参照同级别医疗机构的薪资待遇，合理制定疾控机构人员的薪酬制度，落实各种防疫津贴、补贴。允许疾控机构在完成核定任务基础上提供其他卫生技术服务，允许将收入进行成本核算后按规定用于人员奖励。

3.5 建立公共卫生临床中心

进一步促进医防融合，秉承公共卫生工作平战结合的原则，探索建立集重大传染病防治、公共卫生突发事件应急防控、重大传染病的科学研究等于一体的公共卫生临床中心。公共卫生临床中心同样设立医疗病床，对外开展医疗服务，重点加强新发传染病的治疗能力和危重症传染病的诊疗能力建设[10]。“平时”开展一般传染性疾病的防控和治疗工作，“战时”作为新发传染病的定点救治机构，是新发传染病防控和治疗的主要力量。同时，公共卫生临床中心要具备传染病的监测、风险评估和研究能力，能够准确识别病原微生物的传播，研判疾病流行的特点，并研发新的诊疗技术。在发生重大公共卫生事件时，能够与疾控机构、卫生健康机构等部门一同，做好应急工作[11]。

3.6 改善基本设施条件

完善疾控机构基础建设，重点在于提升其新发传染病检测能力和风险预判能力，同时保障生物安全，避免病原微生物二次污染。检验检测中心的设置要依据《公共卫生防控救治能力建设方案》提出的建设任务，“实现每省至少有一个生物安全防护三级实验室(P3)，每个地级市至少有一个生物安全防护二级实验室(P2)”。同时，针对性地培养P2、P3实验室工作人员。要求所有在P2、P3实验室工作的人员均经过分子生物学培训，方能切实开展相关检验检测工作[12]。