创新工作方式方法 助力登记提质增效

侯惟原 黄东海

摘要：不动产权籍调查是不动产登记的基础，是条例实施、簿册统一和信息平台建设的重要支撑。建立科学高效的不动产权籍调查管理体系及工作机制是完善不动产登记制度的先决条件。南京市自实施不动产统一登记以来，通过权籍调查工作方式方法的改革创新，见证了不动产登记的一次次提质增效，为南京市不动产登记工作长期位于全国前列奠定了坚实的基础。在南京市不动产统一登记落地五周年之际，旨在全面回顾权籍调查工作的改革创新历程，介绍权籍调查“南京模式”的成功经验，为下一阶段工作的砥砺前行提供持续输出的原动力。

关键词：权籍调查;不动产登记;改革创新

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）08-0041-46 收稿日期：2021-05-27

为有效保护权利人合法的不动产财产权，进一步提高登记质量，避免产权的交叉或冲突，保证各类不动产物权的归属和内容得到最为全面、统一、准确的明晰和确认，国家实施不动产统一登记制度。为保证这一制度的顺利落地，自2014年起，从国家、部委层面先后制定了《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）、《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）等法律法规进行保障。不动产权籍调查是依照不动产权利人的申请和由政府统一组织，通过权属调查和不动产测量，来查清不动产的权属、界址、面积、用途等基本情况，形成了数据、图件、簿册等调查资料，为不动产登记、核发证书提供依据的一项重要的技术性的工作。为保障此项工作的开展，原国土资源部于2015年3月印发《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发〔2015〕41号）和所附《不动产权籍调查技术方案（试行）》对权籍调查工作进行规范。

南京市本级的不动产统一登记于2016年6月28日正式落地，通过5年艰苦卓绝的奋斗，权籍调查工作伴随不动产登记不断走向成熟。南京市不动产登记中心（以下简称“中心”）从权籍调查工作开展之初便严格贯彻落实上级有关文件规定，从多方面制定各项措施对权籍调查工作进行规范。同时，伴随着不动产登记推行深化“放管服”改革、优化营商环境等各项措施，从市局层面出台了相关文件对权籍调查工作进行规范指导，中心针对权籍调查具体工作要求也进行了一系列改革创新，得到了上级领导和不动产权利人的高度认可，为业界同行提供了一系列有价值的实践经验，创立了权籍调查“南京模式”。

1 权籍调查工作概述

1.1 基本要求

权籍调查是以宗地、宗海为单位，通过权属调查和不动产测量，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定着物组成的不动产单元状况的一项为不动产登记、核发证书提供依据的一项重要的技术性工作。按照《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》要求，开展不动产权籍调查首先要坚持地籍调查作为基础，坚持已有地籍调查成果作为调查衔接的主要依据，在权籍调查完成以后要和已有的地籍图、宗地图等成果要进行有效衔接，以不动产单元为基本单位实施一体化的调查。权籍调查工作的开展根据不同调查类型，依照不动产权利人的申请或由政府统一组织实施。对于申请人来申请登记的，由申请人委托相关有资质的机构进行不动产权籍调查，对于由政府统一组织的，通过公开招标的方式确定队伍开展工作。

1.2 作用和意义

按照《不动产登记暂行条例》的规定，申请人应当提交不动产界址、空间界限、面积等材料，因此，不动产权籍调查是不动产登记的基础工作，权籍调查成果资料经不动产登记以后具有法律效力。通过权籍调查，一是要明确不动产的权利主体，二是要形成权属清楚、界址清晰、面积准确的调查成果，为不动产登记提供支撑，同时也是落实不动产登记“四统一”的要求。

2 权籍调查的保障措施

为保障权籍调查工作的顺利开展，在不动产统一登记实施之前，中心作为市本级区域承担权籍调查的机构，在上级部门的正确领导和科学指导下，第一时间开展了权籍调查工作的具体探索与实践，并逐步实现了权籍调查工作标准化。随着不动产登记工作的深入，在深化“放管服”改革、优化营商环境等措施的推进中，权籍调查工作得以不断改革创新，持续增效。

2.1 以规范性文件指导具体实践

权籍调查工作开展离不开具体业务文件的指导，为实现权籍调查的标准化，在南京市不动产登记中的牵头下，通过联系实际、积极探索，推行从“方案”到“操作手册”再到“地方标准”的规范性文件“三重保障”体系。

2.1.1 制定实施方案

在不动产统一登记前夕，中心在部委层面下发《不动产权籍调查技术方案（试行）》的基础上，结合南京市实际，制定了《南京市不动产权籍调查实施方案（试行）》。其中，根据工作职责，确定适用范围并对权籍调查的内容、技术路线、调查程序及基本方法等做出了详细规定。

对7大类15项需进行权籍调查的登记案件类型进行明确。其中，针对首次登记、变更登记、转移登记中需进行权籍调查的类型予以明确如表1所示。

2.1.2 编写操作手册

权籍调查具体工作的开展离不开操作手册进行指导，鉴于中心具体承担不动产权籍调查的人员是以原地籍调查人员为班底组建的，有着丰富的地籍调查实践经验。因此，在不动产统一登记实施一年多后，适时启动了权籍调查操作手册的编写工作，进一步对不动产权籍调查过程实行规范化管理。

在操作手册中，从基本概念、具体要求、注意事项等方面对权籍调查工作进行了规范。此外，根据中心质量管理的要求，将操作手册纳入中心质量管理体系文件，并结合工作中不断产生的新问题、新方法定期进行修订，以保证手册的时效性。

2.1.3 编制地方标准

地方標准是支持地方经济社会发展的技术支撑，也是质量技术基础建设实现规范化的重要内容。因此，在南京市不动产登记即将走到第一个五年之际，中心通过总结研究，将目前的权籍调查具体工作实践上升为地方标准进行推广。经过近一年的编制，目前已形成了《南京市不动产权籍调查技术规程》。

在技术规程的编制中，中心在目前仅开展国有土地及其房屋等建（构）筑物的权籍调查的基础上，结合调查研究，成功将权籍调查类型扩展到南京市范围内包括集体土地、森林、林木等的全业务类型。

2.2 通过具体业务规定实现创新

几年来，中心的不动产登记工作经历了多轮提速，有力地提升了不动产权利人的获得感和满意度。而在每一次的提质增效背后，都离不开权籍调查工作的改革创新实践。

2.2.1 提升权籍调查的工作效率

2017至2018年间，局系统紧紧围绕以人民为中心的发展理念，在坚决贯彻落实国务院和省、市政府及上级部门关于“放管服”改革、“不见面”审批改革、“互联网+政务服务”建设等行政审批制度改革总体要求的前提下，印发了《关于改革调查测绘业务、提升服务效能的通知》（宁国土资〔2017〕421号），其中对权籍调查工作进行了一系列的优化。在此基础上，中心针对上述文件要求发布了《关于进一步提升权籍调查、勘测定界等业务服务效能的实施方案》的通知，对相关要求进行了细化，其中对权籍调查工作从对外承诺时限、各岗位作业时限分配、需权籍调查流程类型、成果检查审定层级等方面做出了改革要求，进一步提升了服务保障能力，有力地支撑了不动产登记工作。其中对外承诺的时限如表2所示。

通过对权籍调查流程的再梳理，对于已进行过国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，在宗地界址、地形、权属界线未发生变化的前提下，确定了以下9类的登记类型原则上不再进行权籍调查：

（1）权利人姓名或名称变更登记;

（2）不动产坐落、地址变更登记;

（3）不动产用途、性质变化的变更登记;

（4）不动产权利人间的份额转移登记;

（5）法人或其它组织合并、分立的转移登记;

（6）司法裁定（含拍卖）转移登记;

（7）国有建设用地使用权整宗转移登记;

（8）补办出让后的不动产登记;

（9）权利人申请的注销登记。

此外，通过对现有权籍调查类型及流程的梳理，将部分较简单无难点的权籍调查工作类型由原有的3級调整为2级，使得审批效率提升和管理能力明显突破，主要包括城镇宅基地权籍调查、出让土地使用权首次登记权籍调查、不涉及用地复核的房屋所有权及土地使用权首次登记权籍调查等类型。

2.2.2 实行“招拍挂”土地首次登记权籍调查前置

2019年，为配合优化营商环境改革要求，实现“招拍挂”土地首次登记1个工作日办结的改革目标，市局印发了《“招拍挂”土地首次登记优化方案》（宁国土资发〔2019〕1号），其中采用权籍调查前置的方式，保证了对首次登记时限的改革目标。

在权籍调查前置环节中，主要对常规权籍调查的时间节点和调查内容进行调整。启动时间节点是在完成“招拍挂”地块的上市前期工作后，经市政府批准发布土地出让公告时，由市土地矿产市场管理中心通知不动产登记中心开展权籍调查工作。调查内容主要包括：

（1）核查地块内原登记的不动产权利状况，并依法履行注销手续;

（2）依据规划文件并结合勘测定界成果设立宗地;

（3）调查完善除权利人相关信息外的宗地属性信息和宗地界址信息等;

（4）核实并录入地块编号及预编宗地代码;

（5）填制《“招拍挂”土地权籍调查表》并编绘不标注权利人名称的简化“招拍挂”土地的宗地图。

2.2.3 保障“交房即发证”不动产登记服务

2020年，为持续提升不动产登记效能和服务质量，助力营商环境优化，根据省厅要求，市局印发了《南京市推行“交房（地）即发证”不动产登记服务实施方案》（宁规划资源〔2020〕296号），开展了商品房“交房即发证”业务。其中涉及的权籍调查工作以前置调查为基础，利用竣工验收到交房前的窗口期，采用提前介入、优先安排的方式进行，后期实现不动产登记与税务、房产、银行、邮政等部门及开发企业加强协同联动，有效保证流程中各节点的高效运转。

2.2.4 优化新建简易低风险项目不动产首次登记权籍调查

2021年，为贯彻落实《南京市优化营商环境政策100条（2021年版）》，深化业务流程，实现“社会投资简易低风险项目”不动产首次登记1个工作日办结的改革目标，市局印发了《关于优化新建社会投资简易低风险项目不动产首次登记实施方案》（宁规划资源发〔2021〕20号）。其中对于权籍调查，以前期“招拍挂”土地前置调查的成果经验为基础进行扩展，调查的时间节点为项目办理土地核验测绘时同步启动，并对宗地信息、房屋状况进行调查并进行不动产测量，后期申请登记时仅需对建筑面积、竣工年代等进行数据维护以实现快速审核登记，具体流程如图1所示。

3 意义与成效

5年来，中心的权籍调查工作走出了一条“从面到点”指导、“以点带面”扩展的改革创新之路，服务效能不断提升，有力支撑着不动产登记环节的持续增效，满足了不动产权利人对不动产登记的期盼。

3.1 规范性文件的实施意义

以规范性文件指导具体实践的工作模式，不仅实现了权籍调查类型全覆盖，规范了工作流程，而且最大限度提升了工作效率。实施方案的制定让权籍调查工作从一开始就在标准的规范下运行，并让权籍调查在实际工作中有较强的针对性，使得不动产登记受理工作的分类更加清晰。操作手册不仅成为日常工作的重要参考，同时也是中心新人学习的基础文件，为中心权籍调查工作的接续推进提供了重要的操作指导。地方标准的设立实现了权籍调查工作程序的规范、内容的科学和实施的有效，通过推广后最终有利于南京市范围内实现权籍调查工作的标准化。

3.2 具体措施的改革成效

在具体业务规定实现创新中，以《关于进一步提升权籍调查、勘测定界等业务服务效能的实施方案》中权籍调查对外承诺时限为例，通过对各流程时限的精确分配，在减少成果检查审定层的基础上，做到了工作时限由原来的30个工作日调整为最快4个工作日，平均不到20个工作日的提升，实现了至少33%的提速，保证了后续登记登记环节的效率。

自2019年1月开始实施“招拍挂”土地首次登记前置调查以来，已完成了140余个项目近250块宗地的调查任务，其中绝大部分地块经拍卖成交确认后，在申请材料符合不动产登记的前提下，1个工作日内完成建设用地使用权首次登记。从调查到登记的全流程时限较改革前提速90%以上，为企业后期顺利办理建设工程手续和提前开工打下了坚实的基础，同时也方便了企业融资需求。

“交房即发证”工作自2020年5月实施以来，已经完成7个新交付小区1000余户业主的登记发证工作。目前，该项业务已纳入到中心常态化工作，得到了有关房地产开发企业和小区业主高度赞扬，成为不动产登记便民服务大礼包，有力地提升了中心的形象。

对于即将开展的新建简易低风险项目不动产首次登记，相信有了前期类似成果经验铺垫，在权籍调查与登记环节的紧密配合下，必将取得圆满成功，助力实体经济高质量发展，为不动产登记进一步便民利企打下坚实的基础。

作者简介：侯惟原、黄东海，南京市不动产登记中心。