发展主义或任务型治理：农业技术革新中基层政府的行动逻辑

朱天义

[提要]欠发达地区基层政府在推进农业技术革新中普遍且长期存在着差异化结果的现象，即政策执行结果与政策目标趋近或者背离并存的状态。这是由基层政府究竟遵循发展主义还是任务型治理的行动逻辑导致的。在不同类型的压力型体制塑造的情境下，基层政府推进农业技术革新的行动逻辑存在较大差异。在试点性压力型体制塑造的组织内情境下，贫困地区基层政府常采用发展主义的初始行动策略。但在面对差异化的组织外情境时，基层政府又会对上述行动策略进行灵活调整。欠发达地区基层政府会在自组织能力和自主经营能力等组织外情境较强的村庄由全面主导者变为协调者和辅助者，但在组织外情境较弱的地方则会优先扶持农业企业或者个别农业大户，有时甚至会加大对辖区农业经营主体的扶持力度。在普惠性压力型体制塑造的组织内情境的作用下，欠发达地区基层政府只需要对标完成任务即可。在组织外情境较弱的村庄，基层政府会采取任务型治理的行动策略，但是在组织外情境较强的村庄，基层政府则会由任务型治理行动策略转变为发展主义行动策略。

一、问题提出：农业技术①革新中基层政府遵循何种行动逻辑

整体提升辖区农业技术水平，促进农业可持续发展是欠发达地区基层政府推进农业技术革新的重要目标之一。但资源分配不均衡、[1]农户对生态农业技术采纳意愿[2]等因素都限制了新兴农业技术在欠发达地区的推广。为此，需要动员涉农企业、合作社、农户等主体协同参与政府主导的农业技术革新行动。[3]但是在基层政府推进农业技术革新的行动中却长期存在着差异化结果现象，即同一政府在执行相关政策时可能同时存在执行结果与政策目标趋近或者背离的现象。那么，基层政府促进农业技术革新行动差异化结果的行动逻辑是什么？这些行动逻辑如何产生差异化的结果？影响基层政府行动策略的要素是什么？

学者们从多个角度进行了解释：(1)“委托—代理”模型。中央到地方的松散代理关系，导致中央为了保证政策的实施，趋向于权力与资源上移，并对下逐级加压。而基层政府在执行政策时则会以灵活变通的方式来缓解自上而下的政策压力。[4]周雪光教授用“委托方—管理方—代理方”三级科层组织模型来解释中央与地方治理之间的矛盾关系。[5](2)压力型体制。压力型体制下目标考核的短期性与产业扶贫长期性之间的矛盾张力促使基层政府采取变通式执行策略。[6]鄢波、王华研究发现，在纵向的体制压力和横向的竞争压力时，地方政府会理性地选择扶持对象和扶持力度。[7](3)晋升锦标赛。王刚、白浩然研究发现，在刚性制度安排的激励下地方政府围绕脱贫指标开展横向竞争，存在脱贫指标“自我加码”特征。[8](4)行政发包制。汪三贵等人基于A省D县扶贫项目库建设实践发现，项目制“打包”和“发包”过程中，基层政府在科层理性主导下遵守规章制度，在关系理性和工具型关系理性作用下倾向于变通执行产业扶贫政策。[9](5)嵌入性自主。黄冬娅在研究企业家如何影响政策过程时发现，政策依赖性、政策监控度、权力碎片化等国家内部的结构性因素会改变企业家参与政府政策方式，也决定了其影响力的大小，其中企业越具“政治嵌入性”而非“自主性”，便越具有政策影响力。[10]

上述研究成果对阐述贫困地区基层政府推进农业技术革新行动具有较强的解释力，但是也存在一些不足之处。第一，静态分析无法捕捉政府复杂的行动策略。在宏观制度环境相同、自然资源禀赋相似、产业组织形式相同的村庄开展农业技术革新行动，政府与其他市场行动者联结的关系模式存在很大差异，并直接影响到产业发展的效果。[11]因此，传统的“制度—结构”静态分析不能很好地诠释复杂情境下政府的行动逻辑。第二，忽略了政府行动的社会条件变量。欠发达地区基层政府推进农业技术革新行动不会独立于社会而存在，相反它的行动深深嵌入社会并发挥关键作用。除了制度等硬条件的约束，基层政府在推进农业产业发展的过程中还会受到欠发达地区基层社会本身的软环境的约束和影响。[12]

那么，在相同的宏观政策条件下，各个基层政府的行动为何会出现如此迥异的结果呢？本文通过构建新的分析框架，采用多案例比较的方法对基层政府的行动逻辑展开研究。

二、“情境—过程”：欠发达地区基层政府推进农业技术革新的新视角

欠发达地区农业技术水平比较低，推进农业技术革新的难度很大，而且很多农业技术的推广只能以公共物品的形式进行，因此，在欠发达地区推进农业技术革新必须在坚持政府的核心领导地位的前提下，逐步培育和吸纳多元经营主体参与农业技术的革新。在批判吸收上述研究成果有益要素的基础上，本文构建“情境—过程”分析框架(如图1)解释基层政府推进农业技术革新的复杂行动逻辑。

图1 情境——过程分析视角

(一)情境、行动者、过程和结果及相互关系

情境—过程分析框架基本构成要素包括：情境、行动者、过程和结果。情境分为组织外情境与组织内情境。组织外情境是指基层政府嵌入其中但受其影响的外部社会条件，其中包括乡村社会的自组织能力、自主经营能力②以及乡村社会的文化习惯③等。组织内情境是政府内部可以选择和管理的组织条件，其中包括基层政府发展政绩的动机、压力型体制④、府际竞争的压力和财政能力等。本文所指行动者是具有理性人特质的基层政府，不仅涵盖县级党委、人大、政府、政协、法院、检察院等在内的所有机关，还包括乡镇一级政府及所有机构。结果是指基层政府采取一系列的行动后所达到的状态。这四个要素之间相互影响、相互作用。组织内情境与组织外情境的混合作用决定着基层政府在农业技术推广中的行动策略和行动逻辑。

在自上而下的产业政策执行过程中，基层政府会依据自身对上级政策的理解而确定初始行动策略。试点性压力型体制是与“典型治理”[13]息息相关的，强调在中央政府和上级地方政府诱导性政策的激励和纵向政策压力的作用下，试点区域的基层政府会在产业不同发展阶段呈现出不同的行动逻辑。在产业发展的初级阶段，基层政府会紧密结合自身的资源优势，争取成为试点，甚至直接充当发展型政府角色，参与产业的营造和市场开发。为了能够拿出更好看的政绩，基层政府在这一阶段的行动往往带有强制性和“一刀切”特征，即排他性地强令指定的区域发展何种产业项目。在产业项目局部推广阶段，由于政绩驱动和同级政府横向竞争日趋激烈，基层政府在经历了初级阶段的试错后，会转为稳健性的发展型政府角色，基层政府会积极吸纳市场力量和社会力量共同参与产业项目发展，并且会针对各个地方社会条件的差异做出灵活处置的策略。在产业发展步入成熟且全面发展阶段，基层政府则会逐渐从市场中退位，变身为协调型政权[14]或者服务型政府[15]，为多元市场主体提供服务的同时，协调各方的利益冲突，并鼓励资本和市场发挥关键性调节作用。[16]与试点性压力型体制条件下的政府行动逻辑不同，在普惠性压力型体制下基层政府往往不会表现得那么急切地采取行动。在培育农业产业中，基层政府总是会在两种取向之间游走：稳定VS发展。虽然自上而下的政策压力要求基层政府必须为农业技术革新做出行动，但是因为欠发达地区政府自身财政能力较低[17]且自上而下传导的扶持资源有限，基层政府并不会按照统一要求全面铺开农业产业技术革新，而是结合一定的社会条件做选择性培育。

但基层政府的行动逻辑并非一成不变，而是会结合政策执行的组织外情境条件灵活调整。基层政府主政者在履行相关责任的时候会同时受到上级行政主体与基层民众两个方面因素的影响。[18]在试点性压力型体制引导的组织内情境的约束下，为了更好地展现政绩，欠发达地区基层政府会在组织外情境较强的村庄发挥辅助作用，积极协调和吸引市场资本、民间资本共同参与产业开发。在增长目标的制度激励下，基层政府既有促进经济发展的强烈愿望，又有追求行政能力极大化与谋求自身利益最大化和短期化的需求，同时他们拥有对行政资源、垄断性竞争资源(如土地)的特权，而企业为了谋取地方保护和汲取收益，也希望成为地方政府的合作者。而在组织外情境较弱的村庄，基层政府的行动策略则会更加凸显行政主导的特点，在农业技术革新方面政府都直接干预，采用统一化的模式推进。但是这也往往会导致基层政府的行动忽略了各个村庄之间的差异，而产生名实分离现象。在普惠性压力型体制所引导的组织内情境约束下，欠发达地区基层政府主政官员为了政绩考核的要求，在组织外情境较弱的村庄倾向不做风险大的政策投资探索，而将社会稳定作为优先考虑的目标。在组织外情境较强的村庄，由于乡村在农业产业发展方面具备一定基础条件和展现了一定的产业发展能力，这与基层政府短期内获取政绩的偏好相吻合，政府只需要提供必要的政策保障和协调工作即可获取较好的政绩，对于这些村庄基层政府有时还会大力兜底或集中大量资源辅助其发展。

(二)研究方法与案例选择

本文采用多案例比较分析的研究方法。案例选择标准主要有如下几个：第一，为了控制不同的自然环境属性对产业发展的影响，本文以自然环境禀赋相似的城市远郊地区为案例选择范围。第二，为了能够完整呈现政府、企业和社会多元主体在产业发展中的互动逻辑，本文只选择三种主体都在场的案例。政府单一主体主导或者企业本身市场化运作的产业案例不在本文研究视野之内。第三，本文将研究范围限定在精准扶贫政策实施以来的产业项目培育过程，以降低其他不确定性因素对研究的干扰。第四，本文访谈对象仅限于贫困地区基层政府相关部门中参与了产业培育的相关工作人员，其余人员不在访谈之列。

案例的典型性。本文所选案例LT县政府培育的苹果产业经历过“三起三落”并在2011年后逐渐发展成熟；XX县香菇产业在2015年前后发生较大转折，在该县政府的扶持下产业转型较快；LS县曾一直是国家级贫困县，香菇产业的发展也一直延续传统的种植方式，效益很差，甚至一度沦为周边香菇市场的原材料产地，但是在2017年被划定为国家金融扶贫试验区后发展迅猛；XS县借助2008年后国家“东蚕西移”战略的实施略有起步，在精准扶贫战略实施后迅速推进了产业生产模式和生产技术革新。从上述案例可以发现，四个县培育农业产业过程中既有失败经验，也有成功经验，有助于更完整地透视基层政府的行动逻辑。

表1 数据来源及调研概况

三、试点性压力型体制情境下基层政府推进农业技术革新的初始行动策略

压力型体制下增长导向的财政分配体系、压力驱动的政策执行体系、统合取向的社会参与体系是基层政府开展行动的关键动因。[19]在试点性压力型体制引导的组织内情境的作用下，欠发达地区基层政府倾向于采用“发展主义”[20]的行动策略，在本辖区全面推广先进的农业技术。

(一)公共物品类农业技术的供给

试点性压力型体制引导的组织内情境下，欠发达地区基层政府借助财政转移支付资金加大基础设施投资。欠发达地区基础设施建设短板一直是制约农业产业发展的重要因素。由于耗资巨大且预期效益不确定，很少有市场资本愿意投资于此，因此需要政府部门以公共产品形式加以供给。2017年金融扶贫试验区正式进入运行状态，山洼村被县政府列入重点扶持对象，在县政府的资金扶持下，该村很快建立了香菇生产基地，免费向村民发放大棚，并将发酵好的菌棒发放给农户，政府部门还派遣县农技站的工作人员驻村帮助村民提高生产技术。由于香菇产业的特殊种植需要，菌材发酵、装袋、培菌、控温等环节都需要消耗大量的电能，但是该村地处伏牛山脚下，通往村里的400V线路多分布在山坡上的茫茫林海之中，且均为裸露的铝质导线，不仅增加每年的电能损耗，而且还经常出事故，村里隔三岔五地停电。在LS县政府的督促下和支持下，县供电公司将牛耳村原有的两台30V、50V变压器分别更换为100V、315V变压器，将该村全部电线换成了绝缘电缆，并重新设计电路的走向，将电线从深山密林移往公路边上。电力工作人员说：“现在站在路边就能够随时维修线路，查看电路的运行状态，给电力工作带来了很大的方便，再加上不再频繁跳闸了，村里种香菇的农户投诉基本没有了，去村里收电费村民也不再骂我们了。”

欠发达地区基层政府直接参与农业技术革新投资。八角楼村富有氟镁石、脆硫锑铅矿、石墨、钛铁矿等资源，还有种植业和养殖项目也在发展，但一直处于分散经营、各自为政的粗放经营水平。县林业局挂点帮扶该村后，为农户每亩地补助500元，并协助村民开挖1米深、1.5米宽的池子。县林业局还拨付专门款项资助农户发展有机水稻。另外，驻村工作队还依靠自身的技术优势，组织村民在村里搞特色种植。八角楼村有8000亩土地，其中大概7000亩地是山地，4000亩山地是生态公益林。只有1000亩地是水浇地。目前在村里的山地上种植猕猴桃，林子下面种植茶树。茶树已经种了60多亩地。此外，县林业局资助村民在村里种植了100亩的桃子和柿子树。这里的村民之前没有种植猕猴桃的技术和经验，驻村工作队就请技术人员过来现场教学。为种植桃子和柿子，县林业局下派一个技术专家过来指导。在驻村工作队的扶持下，该村成立了大旗合作社、深瑞合作社、生态茶园合作社和生态茶叶加工工厂。合作社实行村社合营模式。合作社的主要目的是统一生产标准，只有达到一定的生产标准了才可以卖出去。村党支部可以聘请技术员来统一技术，并科学管理。茶叶采摘的时候由合作社统一安排采摘，再以集体的名义跟商贩交易，这样茶园收入能增长20%。

LT县各级政府部门的农业技术供给行动也呈现出相类似的逻辑。苹果产业是甘肃省LT县重点发展的农业支柱产业，早在计划经济时期该县就已经开始发展苹果产业，后来经历了家庭联产承包责任制改革后，部分果树归集体经营，部分归个体农户经营。但是由于对农业生产技术的忽视，果树的品质逐渐老化，苹果的质量也下降了，逐渐被市场淘汰。2016年LT县出台了“关于加快推进苹果产业转型升级创新发展的意见”，经过几年的发展逐渐形成了“村村有大点、乡乡有大片，点片相连”的产业带动新局面。为了从整体上提升全县的苹果质量，县政府统筹规划，从新品种和新技术入手，派遣技术员全程跟踪提供技术服务，并现场监督苹果树的种植。县政府派驻乡村的技术员对苹果园地址的选择、苗木的选择、栽培技术、施肥修剪、花果管理和病虫害防治等方面实行全程无死角监管，实现了“一年定杆、两年重剪、三年全拉严管、四年挂果、五年丰产”的目标。为了动员全县技术力量提供农业技术，提升农产品的质量，LT县先后开展了南北对接、结对帮扶、科技人员蹲点抓示范、技术人员包村户等行动。在苹果树重点栽培村庄，驻村技术人员还采取现场指导和课堂教学相结合的方式与农户进行交流，手把手教授农户果树的管理经验和技术。2017年，LT县成立了果树果品研究所苹果良种苗木繁育基地、苹果国家种质资源异地保存库项目和中国农业科学院果树研究所综合试验示范基地，初步形成了种苗繁育、技术推广、贮藏增值、加工转化紧密衔接，产前、产中、产后相互配套的产业体系。

(二)私人物品类农业技术的供给

与公共物品类农业技术地供给机制存在很大的差别，私人物品类农业技术意在通过竞争性的途径，由企业、社会组织、经济组织等非公共组织来提供个性化和多样化的服务和产品。

欠发达地区基层政府通过培育乡村致富能人拓展农业技术供给渠道。能人治理村庄是改革开放以后才逐渐出现的现象。改革开放为乡村社会的发展注入了新的活力，而税费改革则为乡村经济社会转型提供了难得的契机。与乡镇经济转型相伴而生的是农村社会基层的分化，农村社会逐渐形成了富人群体、技术能人和一般群众。在经济利益的驱动下，单纯依靠宗族或者政治资本的传统精英在乡村社会中的作用逐渐在下降，而有能力引导民众致富的富人或技术能人等精英的权威慢慢在加强，并逐渐成为衔接国家与社会关系、实现政府政策落地的重要纽带。家庭联产承包责任制推行后，LS县政府着意推广食用菌技术的改良和发展，并且木本袋料食用菌种植技术开始在该县农村广泛推广。由于当地山高林密，森林资源丰富，食用菌种植很快形成了一定的规模。政府的着力扶持引起了周边村民的注意，也激发了村民们发展食用菌产业的兴趣。从1990年开始，在没有任何设备和技术的条件下，该县很多乡镇村民将树叶、玉米芯、麸皮等原料混合后装进玻璃瓶中发酵，然后植入菌种进行反复试验。最初的几年里，由于实验食用菌种植技术需要大量的资金和原材料，有时还需要到外地买菌种、学技术，这对当地原本贫困的家庭来说无疑增加了更多的负担。经过20多年的苦心经营，该县的食用菌改良技术终于获得成功。2014年村民李大牛采用树叶、玉米粉、麸皮、玉米芯、石膏粉等原料混合做成了食用菌袋料，并种植了1000袋猴头菇，当年收入就达到了15000元。食用菌改良技术的成功很快就传遍了周边，也引起了当地镇政府的重视，在政府相关部门工作人员的协助下，李大牛不仅顺利流转了30亩土地，而且成功在银行获得贷款，镇政府为贷款补贴一部分利息。此外，在镇政府的扶持下李大牛还成功成立了食用菌种植合作社。为了能够带动周围群众发展产业，镇政府向基层政府部门打报告，将李大牛食用菌生产园确立为食用菌产业示范基地和连翘育苗基地。食用菌种植技术的改良，不仅提高了产品的产量，也提升了食用菌的口感和质量，为周围群众增收拓展了一条新的门路。

欠发达地区基层政府为吸纳农业龙头企业提供多样化、个性化的私人物品类农业技术。农业龙头企业的进驻，不单单是解决农业生产的机械化耕作的问题，还包括革新农户的生产理念和经营观念。LS县香菇种植历史可以追溯到上个世纪80年代，这个时机正好与中国“南菇北移”的开端时期相吻合。但是经历了几十年的发展，该县的香菇产业一直处于产业链的低端，并逐渐成为周围香菇市场的廉价原材料供应地。造成这一现象的原因在于没有龙头企业的带动，单纯依靠政府部门的辅助既不能很好地掌握市场上最先进的香菇种植技术，也不能对香菇产业链进行革新。这成为制约当地香菇产业发展的最为关键的因素。为了破解这一困境，LS县政府采取大量优惠政策，包括低息贷款、政府贴息、土地流转便利政策等来吸引香菇产业相关的农业龙头企业进驻。崇信集团和金海生物公司就是在此时进驻的。截至目前，崇信集团在全县11个乡镇建立了生产基地发展袋料香菇项目。2016年崇信集团出资2100万元，县政府统筹整合涉农专项资金900万元，成立县产业信贷保证金池，以此撬动银行贷款2.1亿元来发展香菇种植产业。龙头企业的进驻不仅盘活了乡村社会的资本，而且带来了新的生产技术。崇信集团先后投资3亿元建立了10万平方米和3万平方米的菌棒生产厂各一家，解决了全县6000多户菇农买菌棒的棘手问题，不仅降低了菇农生产和销售中的风险，而且降低了菇农的生产成本，提高了农户的经济收入。

(三)基层政府调整农业技术革新的初始策略

试点性压力型体制所引导的组织内情境形塑了欠发达地区基层政府推进农业技术革新的行动策略。在自上而下的压力推动下，基层政府不仅不会变通应付政策目标，相反还会自我加压，以实现更好的政绩目标。欠发达地区基层政府会在自组织能力和自主经营能力等组织外情境要素较强的村庄由全面主导者变为协调者和辅助者，促进经济组织与农户之间建立利益连接机制，共同参与产业技术革新活动，乡村农业技术水平整体得到提升。此外，基层政府会在组织外情境要素较弱的地方优先扶持农业企业或者个别农业大户，有时甚至会加大对辖区农业经营主体的扶持力度。以LS县香菇产业的技术革新为例，LS县深处崇山峻岭之中，横卧长江和黄河交汇之地，满山遍野的栎树给该县带来了发展香菇产业得天独厚的优势。LS县曾一直是国家级贫困县，香菇产业也一直延续传统的种植方式，效益很差，在县政府金融扶贫贷款和贴息政策的鼓励下，崇信集团先后花费3亿多元建立了10万平方米和3万平方米的菌棒生产企业各一家，投资3.8亿元建立了食用菌生产园和食用菌研发中心，年生产菌棒达到了3000多万棒。金海生物是LS县推进金融扶贫政策后引进的另外一家大型农业龙头企业。同样在县政府的金融扶贫政策的推动下，该企业投资7亿元发展香菇种植项目，其中花费2亿元建立了占地达到150亩的食用菌研发中心，投资2.8亿元在7个乡镇建立食用菌生产基地示范大棚769个。

四、普惠性压力型体制情境下基层政府推进农业技术革新的初始行动策略

在普惠性压力型体制下，自上而下传导下来的政策任务已经形成了标准的量化指标，基层政府只需要对照指标完成任务即可，并不需要做过多的拓展和延伸。因此，在大多数情况下基层政府会倾向于稳定优先的策略。

(一)公共物品类农业技术的供给

在普惠性压力型体制引导的组织内情境的作用下，欠发达地区基层政府往往会采取各种措施来完成政绩目标。精准扶贫政策实施以后，XX县将食用菌产业作为头号产业和“一村一品”领衔工程来抓，并将食用菌产业纳入到县域经济结构调整总体规划、新农村建设规划，并成立了由县委书记亲自挂帅组长的食用菌标准化生产领导小组，设立了正科级规格的食用菌生产办公室。为了促进食用菌产业的快速发展，带动全县贫困户脱贫致富，县财政投资500万元建立了食用菌科研中心，配备国内最尖端的科研设备和20多名专业技术人员。为了消除农户在产业发展中的技术恐慌，XS县政府通过向蚕农发放公开信，通过广播电视节目宣传养蚕、桑园管理的技术，向蚕农承诺收购底价和统一生产技术标准，为农户吃下“定心丸”。县政府还积极筹建技术培训班，2016年累计举办了三期科学养蚕技术培训班，培训人数达120人。参加培训的蚕农说：“今年春蚕养了4张种，赚了8000多元。这多亏了县蚕桑局付师傅技术指导。”此外，为补足本地农户技术能力不足问题，县政府新建了一个现代化的小蚕共育公司，小蚕共育量达千余张。小蚕共育公司协助养蚕大户提高蚕茧的质量，公司技术人员帮助农户增建通风、采光、温度等适应蚕种生活环境的养蚕大棚2300平方米。

为了完成中央“一村一品”的任务指标，很多年前XS县政府就成立了蚕桑局——蚕桑工作站——蚕桑合作社纵向一体的组织机制。蚕桑局负责蚕桑产业的调控，蚕桑工作站负责各重点乡镇桑苗种植、蚕种发放等工作。按照该县的制度规定，需要以乡镇为单位组建生产合作社，合作社主要负责蚕种发放，动员群众种植桑苗和养殖蚕种，并负责蚕茧的议价回收。2014年XS县在政府工作报告中将推进蚕桑等特色农业规模化和基地化建设作为全县重点项目，并确定当年蚕桑基地要达到5000亩，并将其作为县蚕桑局的中心工作。为了监督县蚕桑局及蚕桑重点乡镇的工作，县政府还出台了相应的量化考核指标，将桑园面积的巩固、发展，年养种量、产茧量，合作社建设，阶段性生产管理，新技术推广一同列入考核范围。蚕桑工作考核采取平时检查与年终考核相结合的办法进行，以平时检查得分为主。县政府对年底蚕桑工作考察排名前6的乡镇及县直属帮扶单位进行奖励。对年底考核在80分以下的乡镇及帮扶单位给予黄色警告，并直接影响到乡镇及县直属帮扶单位主要领导的绩效考核。对不作为或因工作失误造成桑园面积严重荒芜弃管、挖毁桑园的乡镇和挂钩县直部门的主要领导和蹲点领导及村支部书记、乡镇蚕桑站技术干部实行责任追究，直至予以党纪、政纪处理。 为了做好全县香菇市场发展的调控工作，XX县召集全国农业技术专家对该县的香菇发展情况进行了评估，并在评估数据的基础上制定了《香菇标准化生产技术规程》，对香菇生产的环节，包括香菇生长的环境条件、菌材的选择及培育、香菇生产机器设备的选择、农产品深加工流程等各个方面做了严格的规定⑤。

(二)私人物品类农业技术供给

基层政府与乡村治理精英合作是解决私人物品类农业技术供给难题的重要途径之一。塔坳村位于XX县西南边陲，由于生活在大山深处，加上耕地资源非常少，这里的农户多以种植食用菌维持生活。由于延续几十年来靠经验传承下来的食用菌种植技术，农户虽然不会亏损，但是香菇出菇率和鲜菇质量没办法得到保证，市场竞争力并不强，种植香菇只能是勉强维持生计。在Y镇政府的协调和资助下，食用菌种植能手王向阳开始探索香菇种植的经验和技术。王向阳前往香菇的发源地福建向当地的香菇种植专家和种植大户学习技术，回乡之后经过无数次的摸索，王向阳终于形成了自己的香菇种植技术。在种植香菇的过程中，他结合香菇的生长规律，选择在第一年的4月到9月做菌袋，在此之后进行培菌和养菌，到10月份逐渐开始出菇。香菇出菇一直持续到第二年的4月份。如何让王向阳的香菇种植技术逐渐扩散出去，让更多的农户增加收益不仅是他本人头疼的问题，而且也是当地乡镇政府的难题。镇政府聘请王向阳为技术员开始在全镇各个香菇种植点做巡回演讲，现场讲授香菇种植的经验和技术。王向阳本人也不吝啬将自己的种植技术传授给周围的农户，只要有人上门请教，他都会手把手教他们如何培菌、如何养菌。他说：“每扩种1000袋香菇就需要增加6000多元的成本，没有充足的资金村里的香菇种植是形不成规模的，只要资金充足我们村还可以继续扩种香菇，我们对香菇市场的行情是非常看好的。”此外，在镇政府的扶持下周围几个村村民联合成立了香菇生产专业合作社，并且镇政府帮助合作社申请了政府惠农补贴和小微贷款，推动村庄香菇产业扩大种植。2017年XX县将塔坳村确定为香菇生产重点村，并从县级统筹涉农专项资金中抽调一部分资金建设了恒温菌种培育室、香菇冷库、净化接种室，政府贴息帮助菇农购进了自动控制装袋机的设备。

政府组织内部培育技术人才是解决农业技术瓶颈的一个重要途径。徐攀是XS县蚕桑局技术推广中心主任和桑树病虫预测预报站站长。1963年徐攀生于竹坪乡南圳村，1981年进入农校学习，学成归来后进入县农技站从事农技推广工作。1991年因为工作业绩突出被调入县蚕桑局技术推广中心工作。XS县是全省有名的蚕桑基地县。虽然经历几十年的蚕桑产业发展，蚕农积累的经验也不少，但在过去由于粗放经营，科技含量不高，XS县蚕农没少受损失。徐攀在毕业后一直潜心研究科技养蚕。他充分利用业余时间自学《栽桑学》《养蚕学》和《桑树病虫害防治学》等专业书籍，并在县政府的资助下向蚕桑专家学习经验和技术。1991年刚调任蚕桑局工作不久，徐攀就迎来了上任的第一个难题：桑管员反映部分桑园桑枝封顶不长、叶片细小、叶质差。经过采集样本、详细绘制芽瘿蚊活动曲线图，他终于找到了桑树疑难病虫害的症结所在。有针对性地提出春季适时摘芯、夏伐后毒土防治、秋季用药喷梢保芽的综合防治技术，使桑芽瘿蚊病虫害得到彻底控制。2007年徐攀得知桑园暴发了桑粉虱虫灾，受灾面积迅速蔓延，在他的建议下全县统一订购桑药，有效遏制了病虫害，为蚕农避免损失1000余万元。2008年徐攀在分析木架上搭蚕盘养蚕等传统养殖方法利弊的基础上提出木制叠式蚕框饲养小蚕的方法。在一个25平方米的小蚕共育点饲养小蚕，原来只能饲养20张蚕种，改用木制叠式蚕框后可饲养蚕种50张。这种方法很快便在全县推广，直到2016年全县25家新建养种100张以上的小蚕共育公司均采用木制叠式蚕框技术。此外，徐攀还非常注重蚕桑养殖技术的推广和传播，为了能够让蚕农真真实实掌握种桑苗和养蚕的技术，在他的建议下全县制作了以“栽桑养蚕、防病治虫等技术”为主题的新年挂历，新年挂历投入市场后被抢售一光。

(三)基层政府调整农业技术革新的初始策略

在普惠性压力型体制所引导的组织内情境作用下，基层政府倾向于追求稳定优先的行动策略。但是在具体政策执行过程中，基层政府往往又会依据所处的组织外情境的差异而调整上述策略。

在组织外情境较弱的村庄，基层政府倾向于延续“任务型治理”的行动策略，通过暂时性的方式来完成政策考核指标。在精准扶贫这项普惠性政策实施后，为了完成脱贫考核任务，在一些基础特别差的村庄驻村工作队往往以送慰问品、给补贴或者开设临时性产业基地或车间等方式来弥补村集体经济不足的问题。为了保证政策目标按期完成，XS县经过与多家农业龙头企业协商，在全县设立197个扶贫车间，主要从事服装加工、饰品生产等工作，全县有1786户贫困户在扶贫车间打工。例如黄港镇政府与美饰达纽扣公司合作，由村集体出加工场地，镇政府统一配备桌椅、电扇、饮水器等，企业派驻专业技术人员定向培训，依托来料加工、手工制作等增加贫困户经济收入。该镇创建的另外一家扶贫车间工厂是华荣纽扣加工厂，公司在镇月山、安全等村建立扶贫车间，贫困户每月可以从工厂领取1500元工资。四都镇也在全镇设立31个扶贫车间，在对全镇900余建档立卡贫困户进行摸底后安排上百名贫困户在扶贫车间工作，每月可以领取2000元工资，基本可以实现脱贫任务。XS县职业中专对口帮扶溪口镇义坑村，自从精准扶贫政策实施后，县职业中专每年都会送去棉被等慰问品。为了帮助贫困户顺利脱贫，帮扶单位还为每户贫困户免费发放2头猪仔。据不完全统计，2017年端午节、中秋节、春节，工作队为贫困户送去的慰问品或慰问金总值30000元。在任务型治理行动中，县域各级政府部门会整合多种资金来源以保证政策目标顺利实现。2017年县政府出面整合涉农专项资金、企业捐赠款、村集体经济收入以及贫困户入股资金共计115万，在彪池村成立了占地10亩的双孢菇扶贫车间。扶贫车间共设立双孢菇生产大棚12个，帮扶龙头企业派遣一名技术员驻村进行双孢菇种植管理技术指导。扶贫车间由16户贫困户自主经营，25名在车间就业，带动贫困人口实现年人均纯增收5000元以上。彪池村所在乡镇以相同的方式在全镇建立了7个扶贫车间，覆盖贫困户172户437人。

在组织外情境较强的中心村，贫困地区基层政府会集中大量的资源，塑造政绩典型，使得基层政府对资源分配带有选择性分配的特征(如表2所示)。在普惠性压力型体制下，自上而下的检查和督查数不胜数，访谈中我们得知有些乡镇每天需要接待五到六拨检查工作队。为了在应对这些检查的时候“堆”出亮点和特色，基层政府往往选择部分村庄产业项目作为重点支持对象，而对其他村庄采取凑指标的策略，只要达标即可。2010年，县政府决定每年从财政中拨款150万元重点支持蚕桑重点村和重点蚕桑基地建设，并整合财政涉农专项资金不少于500万元支持重点蚕桑村产业发展。HX村在2009年之前，全村几千户人家散落在山沟里，由于可耕地资源非常稀缺，这里的年轻人常年外出务工。正是在这种环境条件下，赌博、打架、打牌成为了农户日常打发时间、排解寂寞的途径。打架斗殴在这里是平常之事，村里先后有多人受到派出所警告。即使个别村民想发展产业，也往往会因为信用评级太低，而无法从银行获得贷款扶持。村庄农业产业转型发生在2009年之后。2009年新任村两委班子上任后，在广泛征求村民意见和社会调查的基础上，村两委确定全村发展蚕桑产业。2010年HX村全年蚕桑总收入突破500万元，丝茧由原来的张种30-35公斤提高至55-60公斤，亩桑产值由原来的3000-5000元提高到8000-10000元。HX村出色的经济发展能力和组织能力逐渐引起相关政府部门的注意。2012年HX村被省委党校及县委办、发改委、财政局等20个部门单位确定为对口帮扶村。政府注意力的增加带来的不仅是政策优惠，还有丰富的资金和技术资源。

表2 普惠性压力型体制下基层政府资源选择性分配

五、不同类型压力型体制情境下基层政府行动策略调整的动因

诸如上文所述，两种压力型体制塑造的组织内情境形塑了贫困地区基层政府推进农业技术革新的初始行动策略，但基层政府并非被动的政策执行者。与之相反，在面对各个村庄差异化的组织外情境，基层政府往往会灵活调整既定的行动策略。

(一)试点性压力型体制情境下基层政府行动策略调整的动因

追求稳定的政绩表现是基层政府积极主动提供公共物品类农业技术的重要原因。精准扶贫政策实施后，越来越多的地方将香菇种植作为完成政策目标的重要产业项目之一。LS县作为国家级重点贫困县和H省金融扶贫试验区，尽管从中央到省市都给予大量的政策和资金扶持，但是想要真正做出一个良性运转的农业产业绝非易事，不仅要考虑政策资金扶持，而且更重要的是契合市场需求。为了完成精准扶贫和试验区双重任务指标，LS县遂将目标锁定在香菇产业。香菇从种植到出菇时间短，见效快，一年时间就能够获得利润。香菇种植的历史从20世纪80年代就开始逐渐在北方盛行，种植技术已经纯熟，从鼓励农户种植来看，能够降低农户的种植风险，从一个县的产业项目来着眼，大面积失败的可能性非常低。从近年来发展香菇产业的情况来看，大部分的农户是赚了钱的，只有很少的一部分农户因为技术等原因失败了。近年来虽然香菇的种植规模逐渐扩张，种植地域也逐渐扩散，从起初的主产地向香菇的一般种植地发展，但是各省香菇的批发价格基本趋于稳定，没有大起大落，发展香菇产业于农户增收和政府政绩都是有利的。然而， 这并不是说发展香菇没有任何的风险。由于舆论的过度报道，很多原本没有香菇种植经验的村庄或者地区开始模仿大面积种植香菇，其中暗藏一定的技术风险。在一些政府扶贫干部看来，香菇是人人可以做的产业项目，不仅好推广，贫困户也容易接受。不像苹果、核桃等果树种植，如果效益不好，长在地里不好收拾，香菇种植如果不见效益，下一年不种就是了。但是如此思考的人绝没有考虑香菇种植的生产成本问题。

官场政治生态是影响基层政府培育农业产业的关键要素。虽然近年来国家加大对农业产业的转移支付力度，在有些地区中央政府自上而下的转移支付促进了本区经济发展，但是少部分地方政府的腐败降低甚至抵消了转移支付的政策效果，进而阻碍了经济发展。[21]从地方公共支出角度看，公共支出效率的提高有利于经济长期增长，而腐败的发生降低了公共支出效率的正向效应。[22]官场政治生态的腐败可能是造成LS县香菇产业发展缓慢的重要原因。2012年6月，尚勤镇上秦村村民李大财借助县政府修建快速公路的机会，在协助镇政府工作人员丈量土地的过程中利用职权之便虚报自家被征收土地3.09亩，套取国家征地补偿款83430元，2017年9月25日李大财东窗事发，被免去村委会委员职务。采访中，范窑镇村民鲁达介绍道，2014年该村村支部书记和村委会主任利用职务之便侵吞村集体经济收入、骗取国家惠农资金，并私设小金库，将扶贫的低保指标分配给自己的亲戚朋友。后来鲁达将村支部书记和村委会主任侵吞15330元公益林惠农资金的事实举报到县政府，县纪委给予二人严重警告处分。村党支部书记和村委会主任从2014年到2018年的4年时间，涉嫌把村里的17100元现金侵占贪污。2018年抢占集体土地16亩。

财政能力是影响基层政府提供公共物品类农业技术的重要因素(如表3所示)。从LS县财政局获取的数据显示：2015年该县公共财政收入56312万元，上级补助收入157125万元，债务转贷收入7700万，上年结余580万元，调入资金14691万元，收入总计236408万元。但是该县2015年用于人员工资、基础设施、教育、卫生、民生等方面的支出就高达210499万元。上解上级支出7300万元，债务还本支出5100万元，安排预算稳定调节基金13509万元，年终无结余。截至2016年底，全县政府债务余额5.8亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为5.56亿元(一般债务4.49亿元，专项债务1.07亿元)，或有债务余额0.24亿元。借助省政府将LS县确定为金融扶贫试验区的重要契机，该县积极利用自上而下的扶持资金促进贫困乡镇和村庄的农业产业项目发展。

表3 财政能力对基层政府技术供给行动的影响

(数据来源：依据县财政局数据整理)

(二)普惠性压力型体制情境下基层政府行动策略调整的动因

提高农户收入，增强政府财政能力是基层政府行动的重要原因。XS县在发展蚕桑产业的过程中，基层政府时刻重视对蚕桑生产技术的探索，先后弃用了蜈蚣簇等养蚕方式，经过县政府农技专家的严格筛选，方格蔟作为优良养殖方式被县政府确定为统一标准加以推广。利用方格蔟养蚕，不仅比其他养蚕方式较少人工成本，还可减少次下茧25%左右，上蔟率提高到95%至98%，张种茧产量达45公斤以上。为了保证公平合理地收购蚕农的蚕茧，县蚕桑局严格实行仪评收茧制度，实行优质优价、劣质劣价。蚕桑专业合作社会动员蚕农在收购前事先做好蚕茧分类，分拣出上茧、次茧后，分类交售。2017年XS县每百斤茧中只有0.75公斤左右次下茧，春茧张种产量达56.35公斤。四批次蚕茧每公斤均价34元，高于33.6元的全国均价。山口镇蚕农邓绪文在访谈中说道：“2016年我们家采用蜈蚣簇养蚕，只卖了1000多元，今年在县政府农技人员的帮助下改用方格蔟养殖，蚕茧的重量和上等蚕茧都比较高，卖到了3000元。”此外，政府出资创建小蚕工厂是增加农户收入的又一个途径。在中央“一村一品”政策的指引下，XS县围绕发展蚕桑产业进行了大量尝试。首先，政府出资建造小蚕工厂可以有效降低农户的风险。小蚕工厂将蚕饲养到四龄再分发给农户饲养，农户领回小蚕后只要饲养十来天就可以出售了，省去了农户因为养殖小蚕技术不过硬导致死蚕和蚕茧质量差等风险。此外，蚕种厂还对蚕农进行小蚕质量承诺，只要小蚕质量出现问题，蚕种厂按照事先约定的赔偿标准进行赔偿，免去了蚕农的后顾之忧。而且小蚕工厂将蚕培育快成年再交给农户去养殖，让那些年龄偏大且不懂技术的蚕农能够很快掌握蚕桑养殖的技术，并实现增收。其次，育蚕养蚕需要专门的蚕室和相应的技术设备，但是这些前期都需要很大的投资，分散的农户根本无力完成这些任务，需要政府以公共物品的形式加以提供。通过多批次养蚕，使蚕农户蚕房、养蚕设备设施得到了充分利用。经过近年来的不懈努力，XS县蚕桑产业取得了巨大进步。从蚕种厂的经营状态来看，从2013年建立中山口第一个蚕种厂开始，XS县蚕种厂已经发展到5个。设立小蚕种厂的初衷并非为了广泛盈利，目的在于化解个体农户养蚕的风险。虽然小蚕种厂每年养殖几千张蚕种，但是盈利并不是很多。从个体农户养殖情况来看，全县5个小蚕工厂每年向全县蚕农发放蚕种11230张，每张蚕种的产量达到43.54kg。小蚕种厂的设立不仅提升了XS县蚕茧质量，而且极大地带动了周围群众积极发展蚕桑产业。例如HX村近几年内桑园面积扩展了66.67亩，每张蚕种的重量能够达到45kg以上，每亩桑园的效益达到6000多元，2015年全村仅蚕桑产业一项收入就高达400万元。此外，黄龙乡养殖面积达到0.67亩的种植大户有30多户，山口镇杨坑村蚕桑基地村集中连片扩桑都在6.67亩以上。

任务型治理行动是基层政府为完成自上而下摊派的任务指标而临时采取的行动，一旦任务完成治理行动也就会消失。然而在特定的条件下，基层政府会在局部地区继续坚持这种治理行动，并将其纳入常规治理的行动之中。为何基层政府会选择性地终止任务型治理行动，而对局部村庄或者产业项目给予持续关注并将其纳入政府常规治理呢？这是因为具备较强自主经营能力和自组织能力的村庄更符合政府持续获取政绩的预期。五堡村位于XX县西南边陲，距离乡政府仅有20公里，全村共8个居民组800多口人。沿着村口新建的大桥向左直走就达到村庄，家家户户都盖起了2层小洋楼。按照乡政府的要求，各家各户门窗统一标准，门前都栽着一大盆花树。村庄大部分农户都已经买了小轿车。从村庄整体情况来看，应当是比较富裕的村庄。访谈中我们得知，五堡村在90年代就有人开始种植香菇，赶上XX县政府将香菇生产作为全县的重点支柱产业的大好机遇，村里的农户大多数都挣了很多钱，家家户户都有自己的香菇种植大棚，有的比较富裕的还自己建立了冷库等。虽然近几年菌材价格上涨降低了菇农的收益，但是这个村庄的人因为经营了很多年，无论生产技术和经验，还是市场销售渠道都比较丰富，香菇种植的利润还是不错的。在普惠性压力型体制下，政府部门围绕任务展开治理行动时，这些村庄与其他村庄之间的差别并不是很明显，但是一旦任务完成，二者之间的差别立现。现有政府考核体制下，除了有上级政府各部门定期的检查，还有三方组织的不定期督查。而五堡村周边的10多个村相比就差得很远。有些贫困户男人领着子女在外打工，媳妇成天打麻将。选择继续扶持这些具备更多优势的村庄，是为了让上级政府部门在检查时能够有政绩典型。从任务型治理行动转入常规治理行动后，基层政府会评估产业点村庄自组织能力和经营能力的状况，并决定采用行政主导型的行动逻辑还是协作的行动逻辑。XS县紧密结合蚕丝产业的特殊性质以及重点村庄的实际情况，采用了政府主导的行动模式。第一，政府部门继续加大对重点蚕桑基地的资金扶持力度。2016年县政府决定在原来每年安排100万元蚕桑产业发展经费的基础上，逐年增加50万元用于蚕桑村技术的更新和维护。第二，继续增加对重点蚕桑村和蚕桑基地的技术力量投入，培育各个基地的技术人才队伍。县政府相关文件规定，每年选聘优秀的专业对口的大学毕业生、研究生到县蚕桑局工作。按照每500亩桑园配一名技术员的原则增配30名乡镇蚕桑技术人员，并在每一个种植面积达到500亩以上的重点村配备一名驻村技术员，给100个桑园面积500亩以上的基地村每村配备1名桑管员，享受村级副职经济待遇。乡镇蚕桑技术人员由蚕桑局与乡镇双重管理，双方加强对其工作绩效考核力度。此外，县蚕桑局每年还举办蚕茧收烘技术培训班，要求各乡镇蚕桑站长、蚕桑合作社理事长、茧站收烘工作人员都必须到会参加技术培训。第三，统一和规范全县蚕桑产业生产标准。县域各级政府部门将小蚕专育、方格蔟营茧、合作社培育作为蚕桑基地村产业发展的中心工作。全县每个蚕桑基地村，每个栽桑养蚕户都要全面按照《蚕桑生产技术操作规程》进行规范操作。为了保证重点蚕桑村养殖的蚕茧能够达到国家的技术标准，全县设立30个养种在100张以上的小蚕专育示范公司，建立300个养种在50张以上的小蚕共育点，新建设了HX、西港、黄龙等5个标准化小蚕工厂。此外，县蚕桑局还组织专干免费为蚕农发放治虫农药，组织进行了夏季和冬季两次全县性桑园统一灭虫工作。第四，为了确保蚕茧质量达标，县蚕桑局通过借助社会组织的力量来帮助完成小蚕的发放和蚕茧的回收等工作。全县共创建山口、何市、古市、马坳、上杭、征村、黄沙、黄港等8个蚕桑生产专业合作社，参与了蚕茧收购。

六、小结与讨论

回溯欠发达地区农业产业发展历程可以发现，欠发达地区基层政府促进农业技术革新的行动中普遍且长期存在着差异化结果的现象。这种差异化结果是基层政府在不同类型压力型体制引导的组织内情境的约束下，依据组织外情境要素的差异而做出的理性抉择。但是欠发达地区基层政府的复杂的行动策略也产生了一些风险。

第一，重复性和低效率资源下沉是基层政府推进农业技术革新行动中名实分离现象的消极后果之一。在组织内外情境的作用下，县乡政府在促进农业技术革新的过程中为了完成自上而下的政绩考核任务且能够对上争取更多的晋升机会，政府部门往往会采取“堆政绩”的办法来做出政绩的亮点以此获得好评。上级政府部门因为有对口帮扶或精神文明建设等绩效考核任务指标也会选择基础较好，发展能力较强的村庄加以重点扶持。

第二，形式主义和官僚主义是政府职能转型的最大障碍，二者造成转得出去、变不起来，政府职能转变名实分离。近年来基层政府依托国家、省市现代农业发展扶持政策，加强对党政领导干部技术能力和经营能力的培训。LT县为促进农业技术的更新换代，每年花费上千万财政扶持资金引导市场组织和农户按照标准化要求建设苹果种植园和培训人才队伍，取得了非常不错的成绩。然而，少数技术人才培训却沦为了“研讨文件”和“座谈会研读技术”。比如LT县创新了干部教育培训机制，创建了远程教育培训基地，干部通过远程网络学习政策文件，却缺乏现场教学的真实感。培训内容的形式化直接导致对产业发产核心问题的忽略。

注释：

①按照属性差异农业生产技术可以分为公共物品类农业技术和私有物品类农业技术。公共物品类农业技术由政府负责研发和推广，具有非竞争性和非排他性特征。私人物品类农业技术的供给主体不再仅限于政府，而是容纳了涉农企业、农民专业生产合作社、农业科研院所等，具有独立性、自主性和排他性的特征。私人物品类农业技术可以涵盖整个产业链的全程，包括技术研发和物资供应等前期阶段，种植和养殖等中期阶段，也包括农产品深加工、运输、包装、冷藏等产后环节。参见农业部农村经济研究中心课题组《我国农业技术推广体系调查与改革思路》，载于《中国农村经济》，2005年第5期。

②自主经营界定为参与市场实践的一种方式， 并且是和与他人合伙经营以及给他人打工等不同的一种经济活动。在培育农业产业中，自主经营包含如下几个方面的内涵：第一，产业经营主体的能力与素质。第二，行动的内容，即以市场为背景，与企业运转相关的经济行动，比如筹措生产要素、组织生产、产品销售、利润分配等。第三，行动的过程不仅仅是某一行动策略的描述，而是企业组织和管理过程的抽象表达。参见汪和建《自我行动的逻辑——当代中国人的市场实践》，北京：北京大学出版社，2013年，第52页。

③乡村显性的文化要素能够促进经济发展，隐性的文化要素又会阻碍地区经济发展。参见李文钢《当代中国民族文化与经济发展的悖论逻辑》，载于《湖北民族大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第5期。

④随着政府体制改革的持续深入以及城乡社会环境变化，压力型体制的“压力源”逐渐丰富，不再仅仅是政府系统内部以自上而下的方式传导的压力，还包括横向府际竞争压力、自主意识觉醒的民众的反对、社会条件对政府干预经济发展绩效的影响。由于中央或者上级政府实施政策的靶向范围不同，压力型体制在政府治理实践中呈现出不同的类别，即试点性压力型体制与普惠性压力型体制。试点性压力型体制是指中央或地方政府在全面、正式制定政策之前，选择特定的试验单位，进行持续的检验互动，自上而下逐级施加压力以保证政策目标实现，并对每阶段目标实现给予奖惩的组织机制。普惠性压力型体制与试点性压力型体制存在很大的差别。从形成途径来分析，普惠性压力型体制是中央或者地方政府在自身掌握相关信息的基础上，自上而下提出政策动议，并指定特定区域政府作为执行单位。参见朱天义、张立荣《乡村振兴背景下基层政府培育农业产业的组织机制》，载于《西南民族大学学报》(人文社会科学版)，2020年第8期。

⑤相关制度规定，县财政每年投入资金2000万元用于香菇标准化技术、服务、管理及奖惩，建立香菇标准化生产基地，对入驻基地的每个香菇大棚奖励500元，实行统一基地规划、统一原辅材料、统一菌种供应、统一技术管理、统一加工销售的“五统一”种植规范。