自治组织建设与自治有效——组织视角下的村民自治研究

邢 旭

[提要]村民自治组织是实施自治的平台与载体。村民自治发展从本质上也是自治组织变革的过程。自治组织建设直接决定着要素整合、组织形式与自治效度。作为一种特殊的微观公共组织，村民自治组织以落实民主价值为元目标，但具体目标存在时空差异。自治的首要任务是建立有机自治体。自治体建立的关键在于粘合成员，主要通过两种关系实现，一是社会关系，试图利用共同价值与整合社会单元的方式重新粘合村民；二是经济因素的运用，利用农村集体产权性质，将组织转为政经合体的自治变体。在有机的自治体中，依据成文的自治规则，通过组织架构完善与组织程序运转实现自治有效。同时，自治过程需要对政府与市场环境系统进行适应与运用。因此，有效的自治模式是在组织与成员既定关系调适下和适应外部环境变革中，追寻特定具体目标塑造的结果。

村民自治发展从本质上也是自治组织变革的过程。作为乡村自治的载体，推进基层自治组织建设是实现乡村治理体系与治理能力现代化的内在要求，也是实现乡村振兴的题中之意。2021年中央“1号文件”提出“与换届同步选优配强村务监督委员会成员，基层纪检监察组织加强与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接。”旨在将纵向监督架构嵌入到村民自治体系中，夯实自治平台架构。以村委会为主体的村民自治组织是实施自治的平台与载体，其自身建设水平在一定程度上决定着成员参与度与自治效度。组织各要素的有机组合与运作完善直接决定自治有效的实现。本文以自治组织为中心，通过组织目标建设、组织与成员关系整合、组织与环境关系处置三个层面，构建实现村民自治有效的一般化理论。

一、文献回顾与分析框架探析

自治有效是各种要素共同作用的结果。村民自治作为一种基层民主制度，行政村①是实现自治的单位，基层自治组织②是自治落实的载体与平台。为了实现自治落地，近年来，学界基于各地村治实践，从自治单位、自治条件与自治程序出发，探索了多条实现自治有效的研究路径。

(一)自治有效研究路径

治理有效是规则有效、程序有效与结果有效的三者结合。作为治理的一种形式，自治的有效性则在治理主体上进一步做出限定，更加注重主体的参与性，更加注重对民主价值的追求。村民自治规则主要由国家供给，因此自治有效以程序中的成员参与有效与结果有效为突出表征。近年来，在“找回自治”议题的引领下，学者基于各地村治的有效实践提炼出众多治理模式。通过梳理发现，既有的具有现实关怀的村民自治有效研究主要有三种代表路径或范式。

一是“条件—形式”范式。治理条件决定了治理形式，自治有效是一种或者多种社会条件塑造的结果。邓大才教授认为，“村民自治的有效性是利益、文化、地域、规模和个人意愿的函数”[1]。邓大才(2014)、任路(2014)、胡平江(2014)、白雪娇(2014)等从“利益相关[2]、文化相连[3]、地域相近[4]、规模适度[5]”等角度阐述了村民自治有效实现的条件。除此之外, 所处时代、村组所有权、自治规则、居住情况、产业状况等亦是现实因素。[6]

二是“单元—有效”论。强调自治单元的选择与村落、村组、社区、院落等社会单元对应。自治单元的选择在一定程度上决定自治的效度。多数学者倾向于自然村组自治。徐勇教授等认为组 (自然村) 是最紧密的经济共同体、社会共同体和文化共同体, 理应成为村民自治的基本组织单元。[7]张茜、李华胤提出村民自治有效实现单元可能是在现有行政村基础上的、同时向自然村拓展的多级自治形式。[8]

三是“规则—程序”范式。注重规则在乡村治理中的作用。民主是自治制度的价值追求，而价值追求需要规则形成的程序来实现。无论是“乡规民约的再造与重建”[9]，还是“民间规范与国家法律的良性互动”[10]，都是对自治规则的重申与改造。而规则的外化就是可操作性的程序。[11]自治的实现需要选举、协商、监督等民主程序。邓大才教授基于规则、程序在自治中的作用，提出了自治有效的“规则—程序”理论。[12]在“规则—程序”范式下，有效的规则、有效的程序可以推动自治落地，实现村务的有效治理。[13]

自治有效视角下的各个研究范式为村民自治建设提供了新的探索路径。但是也存在研究视角分割、研究领域条块化与研究对象特殊化等不足，无法为村民自治提供一种一般的研究范式。自治有效不只是一种治理结果，同时也是一种治理过程。单一要素的改变无法组织起广泛的村民参与并为自治参与提供长久动力；特殊个案的成功因村庄社会基础与所处环境的差异无法为其他村庄提供有效模式借鉴。而如何将“条件”“单元”“规则”等前提要素通过有效的组织“程序”表达出来成为自治有效的关键。因此，系统的组织变革成为突破自治困境的可期待尝试。组织是自治落实主体，也是推行自治的行动主体，其自身建设直接关系到自治有效。然而学界对自治组织内部关系与运行机制研究较少。本文试图以自治组织为中心构建实现村民自治有效的一般化理论。

(二)组织建设视角与适用性分析

组织理论是现代化、工业化社会生产管理需要的研究成果。作为一种现代化规范化的集合形式，学者对组织的定义也是多样，总体上以要素说为主，“组织就是人们为了实现一定的目标，相互协作结合而成的集体或团体”[14](P.92)。进一步在组织成员数量上的细化，“组织是两个以上的人在一起为了实现同一个目标而协同行动的集合体。”[15](P.142)达夫特从内外部关系出发认为组织是这样一个社会实体：“它具有明确的目标导向和精心设计的结构与有意识协调的活动系统，同时又同外部环境保持密切的联系。”[16](P.15)

据此可以提炼出组织的构成要素。一是“两个或者两个以上的成员”是构成主体因素；二是组织建构的明确的具体的目标；三是组织机构，从而进行专业化的分工与权力划分；四是行为规范，以章程为组织活动的依据。

作为组织的一种特殊形式，公共组织继承了组织的要素特征，其与私人部门的边界在于以公共利益最大化为目标。从追求目标与组织形式上看，村民自治组织属于公共组织的一种。在目标上，村民自治组织作为微观的基层治理单位，实现组织成员利益最大化为其诞生时的最初使命；上升为国家政治制度之后，赋予了其以落实民主价值为元目标的时代使命。在组织程序规则上，将协商、选举等民主程序纳入组织运行；虽然组织运行也依托于权力，但是其权力的来源与运行要依托成员的话语、价值表达。

作为治理平台、治理依托的基层自治组织，其自身建设直接决定着要素配置、自治方式与自治效度。以自治组织为中心的组织建设内涵主要包括：目标追求设计(元目标与分目标)，组织与成员关系整合(参与方式、参与数量、参与架构)，组织与环境关系处置(政权关系、市场关系)。组织建设是三种建设过程的集合。在村民自治组织中，民主被视为组织的元目标，群众利益与公共利益则是自治组织的具体目标。无论是自治单元、产权形式、自治规模、协商治理、集体行动，还是自治程序实质上都属于处理组织与群众关系的范畴。而乡镇与村庄互动，市场与资本的运用和社会单元复合实质上属于组织与外部的关系。因此，只有自治组织建设有效，才能实现自治有效。后者是前者的函数。

二、自治目标确立

目标是组织行为的引领。大多数组织共有的一个目标“那就是增进其成员的利益”[17](P.5)。村民自治自诞生时被视为基层民主实践的主要形式，这是推行自治的价值源泉。在被吸纳成为社会制度后，从价值上介入了乡村社会，进入了群众生活，但真正地融入村民生活还需要在就地化上努力。行政村作为自治单位按照地域组织人口。就制度发展阶段上来讲，推行不满四十年的村民自治还只是制度上的“新生儿”，还处于成长调整时期。民主作为抽象的价值追求，需要物化为具体形式才能更好地在乡村推行。

实现民主是村民自治的元目标，也是自治组织的根本性价值追求，同时也是自治的原则。在元目标下分布着众多具体目标，依据村治发展进程可以分解为村民关系和谐、民主表达与集体增益。这些目标治理构成了现阶段各类村庄自治的全部内容，但不是单个村庄自治的全部内容，它们存在时间与空间上的布局差异，目标引领下的组织治理因内容不同呈现出各种形态。虽然都包含元目标追求，但是在具体目标追求上存在差异。

(一)村民关系和谐

安定内部秩序、实现村民关系和谐是当下最基本、最普遍的村民自治追求。集中体现于中西部贫困地区松散的个体化村庄，“仍然有大量农民留村的情况下，中西部农村治理就必须以保持基本秩序为目标。”[18]以家户为主体的经济单位运行需要自治组织提供基本的秩序，保证家户经营权益，避免矛盾激化带来的村庄失序。尤以松散的原子型(包含家族型、宗族型)村庄为代表，家户服务、家户关系调解成为主要自治内容，“村干部的主要工作是帮村民盖章、办证、申请补助等服务性工作”。[19]其共同特征是以农业生产方式为主，个体分散经营，无集体经营性收入，人口向村外转移。自治内容与自治形式单一，干部由本村农民兼任，治理目标容易实现。

(二)追求民主表达

村民自治以实现基层治理民主化为使命。为实现民主化，强调成员的高度参与，注重民意的直接表达。现阶段在广东、四川与湖北等地的农业村庄进行的探索性的自治便是以实现直接民主表达为目标。“村民自治作为农村基层直接民主形式，村民自治权最终归属于全体村民”[20](P.170)，为实现直接民主直接对现有自治形式、自治规则进行改造。其变革逻辑是自治形式适应自治内容，而不是改变或削减自治内容去适应自治形式，从而达到自治参与有效。这种尚处于探索性阶段的自治模式是政府主动推动的结果，对自治单位与行政单位进行了功能界线分割。如清远推行的“乡镇—片区—村(原自然村)”一级自治模式，蕉岭与秭归的“乡镇—村—村落”两级自治模式。[21]自治探索通过改变单元与改进规则程序，实现村务管理中的村民高度参与，推进直接民主实现。

(三)追求集体增益

团体或集团的存在是为了增进成员的利益，这是社会学界的一般性共识。村组织在代替生产大队成为自治行动主体时，继承了集体土地管理单位的身份，天然地带有集体经济属性。依靠集体属性，搭乘工业化、城镇化的便车，通过将农户承包资产重归集体，利用集体资产进行非农化经营或者农业产业化经营，追求集体经营带来的高额附加值是东中部地区的示范性集体经营治理模式。这种自治是集体政治与集体经济的结合，以政治架构为依靠管理集体经济，以集体经济供养集体政治，“集体是‘政经合一’的组织，兼有经济属性和政治属性”[22]。村庄治理以增加集体收益为目标，实现村内农民的共同富裕，缩小个体经济差距。村干部同时也是集体经济的负责人，交叉任职，职业化专业化程度高。集体经营避免了家庭与家庭之间的边界矛盾、家庭内部的分配矛盾，将村庄治理目标与治理力量转移到经济建设本身。

因村庄经济水平与社会结构差异，导致治理目标、治理内容、治理模式不同，自然产生不同的治理形态。追求和谐社会关系是多数中西部贫困村庄自治的目标，也是遵循村庄经济形式的无奈选择。追求直接民主表达的探索性自治仍然处于地方试验性阶段，它是在实现内部秩序基础上向追求村民民主表达的更高层次的发展。通过自治组织下沉或者增设组织层级的形式，实现自治转型。实现集体经营的村庄则将三种自治目标结合起来。依靠集体经济将村庄治理与经济管理统一起来，走共同富裕道路。虽然自治形式内容不同，但是依托主体是统一的——自治规则下党支部领导的自治组织；治理单位是一致的——以地域划分的行政村或自治组。

三、因需而设的组织架构基础与自治实践

作为一种普遍推行的治理形式，村民自治需要在适应乡村文化、经济、社会结构的前提下进行就地化的努力。自治组织根据村庄的现实确立具体目标，制定方案，采取具体的形式组织起成员参与。但是，自治作为乡村社会的制度性安排，其发挥效能受到乡村经济水平、乡村经济结构与社会结构的制约。组织治理目标不同与组织功能差异，导致自治过程效果与输出效果存在明显差距。与集体村庄相比，“在全国大约61.3万个行政村中，完全没有村级集体经济收入的大约占50%”[23]。就全国性自治组织建设来看，组织架构受制于村庄经济结构与经济水平现状，呈现出多元的、参差不齐的治理架构。

在一些中西部自治体中，以行政村为单位的成员关系松散，自治内容单一，自治效率低下。一些原子化村庄中，选举成为自治的主要内容，结果基层民主成了一选了事。集体收入无法供养完整的组织架构与干部班子，自治组织无法实现以“四个民主”为原则的完整架构组合与协调运作。在自治程序中，决策机制与监督组织或流于形式或缺失，无法承担起自治活动中的参与职责。村两委承担了主要的村务工作，实际上主要发挥村治功能主体，其他组织实体缺失，导致村民自治成了“两委”自治。集体收入的缺失同样导致自治组织服务能力有限，无法通过提供公共服务与公共设施的方式获得村民的认同与支持，更难以组织起村民的广泛参与。在治理目标上只能退而求其次，以追求村民关系和谐为基本目标。这要求村干部具有较高个人权威，足以在秩序治理中应对村庄中的无赖与“钉子户”。在偏远封闭与原子化的村庄中，对干部的个人权威尤为注重。在工作中建立起权威的村干部成员接续村干部成为常态，如会计通过选举升任主任，村主任担任村支书。村干部素质要求与权威要求单一。这类村庄的治理需要依托既有资源与粘合要素进行改进。

表1 村庄自治目标与组织建构

同时，部分地区正在通过增设组织架构与打通表达路径的方式改进自治。民主化是一种渐进性的过程。追求民主表达自治是依托村庄经济水平提升与社会结构变动进行适应性调整的探索。它生存于特定的村庄经济土壤。在一些个体经济发达，土地经营价值高的地区，经济结构均等化被打破，村民收入增加，家户之间产生了相对的贫富差距。“家庭经济情况越好的农民政治参与热情越高”[24]，依靠个体经济发达起来的农户为了获得对村庄资源的支配权，开始积极参与到村庄治理中，村干部竞选变得较为激烈。经济收入的普遍提升使得村民参与意识觉醒。但行政村内部缺乏经济联结，关系松散，无法将各自然村勾连在一起，无论是组织成本还是成员参与成本都较高。不断提升的参与意愿需要创设更多的参与途径，因此发展地域相近与规模适度的村落或村组自治为村民参与提供了一条路径。部分省份开始推进自治单元下沉，如广东地区试行的“乡镇—片区—村(原自然村)”一级自治模式，“乡镇—村—村落”的两级自治，通过自治分级组合的方式推行自治。村庄自治以践行参与民主为目标，以细化的地方法规为范本，调整自治结构或者组建新的自治机构，实现组织架构与组织分工的完善，依靠组织合力达到自治的要求。地方政府依靠雄厚的财政收入为村组织变革、组织运转与干部补贴提供资金支撑，行政村层面的村干部的半职业特征突出。

在集体经营村庄推行以管理经济为依托的自治实践。新集体经济借助市场机制浴火重生。第一波以沿海地区如苏南模式为代表，借助工业化与城镇化，利用集体土地吸引外资或者自主兴办乡镇工业，迅速抢占新开放的市场，走集体工业化道路。第二波是近几年在缺乏土地非农使用条件地区进行的集体性的集约化、产业化、特色化农业生产。虽然不同地区的产业内容与集体形式不同，但其村治发展路径是相似的，依靠集体经济的发展，将村民纳入利益联盟，形成“利益共同体”意识。“农村集体经济的发展将长期分散化、原子化的农民重新组织起来，于是在集体内部围绕资源分配初步建立了公共性。”[25]实现集体经营是集体行动的开端。集体建立之后，关注集体利益的村民要求参与到集体管理中，而村民的有序参与要通过参与平台实现，于是众多组织机构，诸如村民理事会、股东大会在需求推动下得以建立。村落经营与治理事务的复杂化对干部的素质要求多样化，经济发展要求村干部有企业经营能力与市场扩展的能力，村庄内部公共服务与公共建设的开展又需要具有个人权威的干部，有机的素质搭配要求干部来源多样化。集体收入增加使得组织运转得到资金保障，村干部从兼职化过渡到了全职化与专业化。

四、组织架构建设与自治路径保障

自治是通过划定固定区域，组织该区域成员参与治理的过程。以组织为中心环视，自治组织与群众的关系可被视为组织与成员的关系。自治组织与成员关系处置是治理有效的关键。与私人组织中的雇主与雇员关系不同，自治成员与组织的关系在本质上属于自治主体与委托主体关系，法律属性上属于权力的“委托—代理”关系。自治是实现治理目标的过程，也是单元整合、规则建设与架构完善的过程，这一过程本质上是如何组织起村民参与的过程。

(一)单元整合：是利益当先还是社会团结整合？

无论是利益、规模、文化还是地域都是对自治单元的限定，同时也是对粘合因素的探索。粘合因素可以形成一个有机的治理共同体，而共同体只是组织建设的开篇。单元整合注重两种因素的运用：一是社会关系，试图利用共同价值与整合社会单元的方式重新粘合村民。二是经济因素的运用，利用农村集体产权性质，将组织转为政经合体的自治变体。

1.社会团结的自治共同体

土地所有权与经营权完全分离的行政村占到全国村庄的大多数，这类村庄中，村民粘合是自治的开端。家庭经营让农户间的关系、农户与自治组织的关系恢复到一种原子化状态。农村税费改革后，村集体无法向成员收取运转经费，而村集体持有资产变现率很低，导致村集体资金紧张与负债严重，更加强调村干部的奉献精神。一些村庄对内职能仅剩基本的农户与农户关系处理这项在传统时期由民间精英个体负责的领域。其次，以村委会为主体的自治组织与村民的利益关系松散。“生不增、死不减”的长期承包政策在经济上将集体与个人进行了一定程度的剥离，“一项完整的所有权包括占有、使用、收益和处分等权能，当下农户手中的土地承包经营权已经具备一项完整财产所有权的全部权能。”[26]在关系松散、利益松散冲击下人们的参与意愿、参与率很低。

针对村庄面临的组织化困境，在有较强经济支撑的地方，推行追求民主表达的探索性自治实质上是在实现村民关系和谐基础上的优化与改进，是落实自治民主价值的过程性实践。但这一提升进程受制于当地的社会结构、经济结构与经济水平。

追求民主表达的自治首先要完成的任务便是单元建设，即将自治单元建在哪一层级上。为应对自治参与问题，各地村庄自治的探索路径着眼于对村内资源追寻，比如既有的对利益相关、文化相连、地域相近、规模适度等粘合因素的探索，为粘合村民提供了一种资源依托。通过自治单位的收缩或合并，控制规模，寻求新的利益联结方式，以组建团结的自治共同体。如以村民小组或自然村为基本单元的村民自治探究，通过调整自治单元，向规模更小的自治体转变，利用自然村原有的共同价值、共同利益、关系机制等因素带动村民参与。也有村庄通过确权到组的方式，建立起村民小组较强的利益挂钩关系，为自治参与提供内生驱动力。

除了以上因素考量外，自治共同体的建立总体遵循是否有利于直接民主的原则。村民自治是最直接的民主，其生命力在于成员的广泛参与。为了实现最优参与，自治单元设置始终要考量组织成本、参与成本与监督成本。单位大参与成本高，自然只能依靠代表形式实践参与；单元适中，则普遍采取直接参与的形式。因此，单元大小、关系粘合与自治的契合是自治首先要解决的问题。

2.利益自治共同体

没有村民广泛参与的治理不能称之为自治。如何提升村民的认可与参与成为自治的首要任务，同时也是评价自治有效的程序性标准。在联结因素中，最有效、最直接、最具利害的便是经济利益联结，一些村庄试图借助集体经济的重建实现村民的再组织化。现有的集体经营方式通过将村民生产与生活全部组织化的方式带动起集体行动。

已有研究通常认为集体经济对自治发展具有促进作用。“伴随着农村集体经济的发展,这就激发了集体成员围绕集体利益进行博弈，从而带来一系列治理效应,要求村级民主管理能力提升，有效提升了乡村治理能力。”[25]而且“通过深化改革，重构新型农村集体产权制度，是走出当代农村社区治理困境的重要途径”。[27]集体经济以共同富裕为目标，将集体利益与成员利益进行统一结合，在经营上采取高度集体自主化，并自负盈亏。为保障组织建设通向这些目标，多数采取了政治集体与经济集体合体的形式，通过政治治理与经济管理结合的方式治理集体事务与村民事务。

现代化集体村庄通过经济利益组织团结村民的具体形式呈现多样化。纵观各地再组织化的实践，村庄主要通过“公有”集体的延续与“共有”集体的重建两种方式实现成员再组织化。以“公有”“共有”方式保障成员基本生活，以按劳分配的工资制促效率。第一种“公有”经营，为改革开放初期保持集体经营形式借助市场化发展起来的集体经济。成员收入由均等化分红与工资收入构成。作为产权的所有者，农户凭借双重身份进入治理活动，一是集体产权所有者，从而凭借所有者身份获得集体的平均分红；二是集体产业的员工，直接参与到集体产业的管理与生产中。第二种“共有”经营，共有经济是现阶段推进的集体再造类型。它以按照股权分红的合作制为主要形式。农户根据持有的集体土地份额获得收益，将土地经营集中于村集体主导的合作社或公司，农户与集体之间具有更鲜明的经营委托关系。与“公有”的平均分配不同，“共有”按占股数量为分配依据。股权赋予了村民参与治理的市场化身份与经济动机。“股份的横向量化和权能的纵向分置，扩大了集体成员自主支配权”[28]。这种清晰的可量化的股权分配不仅在利益上具有参与驱动性，同时也为成员围绕集体利益进行博弈提供资产依据。

集体村庄实现了保障家户利益、凸显公共利益与追求民主价值的结合。集体组织有经济能力实现公共利益——提供高质量公共物品、公共服务与实现家户利益——提供高收入、优越的居住条件与居住环境，增强了成员对集体的认同。依托集体经济的支撑，并在参与集体经营与集体管理中实现自治的价值追求——民主化治理。

(二)程序落地：组织架构建设与活动准则

自治是目的性的活动，而目标通过组织运行实现。自治组织开展村务治理活动需要行动方案，不然会造成自治混乱与自治空转。作为自治活动依据的行动方案，也应成为评价自治组织绩效的标准。自治的推行需要依托自治架构，没有有效的完整的组织架构无法组织起自治行为，更无法将自治条件、自治规则运用到自治之中。组织运行是发挥自治功能的过程，也是多重要素的有机组合与运作过程。这是组织运行的一般化逻辑。在自治中，“四个民主”是自治原则，也是自治的程序。“三个自我”是自治内容的抽象概括。随着国家资源下乡，资源分配也进入村民自治的内容，从而形成了“四位一体”的自治内容。村庄经济形式存在差异，自治内容存在具体的不同，但都要遵循“四个民主”原则。

自治规则的可操作化与清晰化。规则为实现目标而设定，其重要性不言而喻。“规则型自治有效实现取决于规则详细程度和规则执行程度”[29]，规则是自治的指南，也是自治活动的依据。在自治中，自治规则有两种来源，一是村规民约，它是传统形式在自治中的规范化运用，它根据村庄社会活动内容并通过村民讨论的方式而确定，内容上也具有历史延续性，同时附有教育惩罚方式规定。二是地方政府出台的自治条例规则，这种规则关注的是对程序的具体化操作性规定。

组织分工与程序落地是自治的关键步骤，也是自治形式化还是自治有效的判断标准。自治异化或者形式化也是在这一步骤出现了问题。在上述条件满足的前提下，程序成为推行自治的最后一步。在民主程序中，民主选举是自治的基础与前提，也是自治组织合法性的来源，在多数村庄都可以实现。民主决策是自治的核心，民主管理是自治的关键，民主监督是自治的保障。这四种功能不能集中于同一个组织中，否则只能导致自治的失败。在后两种目标治理的追寻实践中，都是通过组建新的组织分别承担各项组织权力与组织程序，从而实现了自治有效。

自治程序是统一的有机体，组织架构是程序的物化。组织创设与组织关系调试为程序落实提供了联动机制。在松散村庄自治变革中，组织完善与科学分工成为自治的首要改进任务。这一过程标志着对不同权力的有机分割，从而保障整个自治的有效运转。自治运行需要发挥现有或新增组织的功能，其中，如何发挥基层党支部的领导作用一直是学界存在分歧的议题。党支部不仅要领导自治，同时也参与到管理村民事务已经成为不争的事实。赋予其可行的自治功能、将其纳入自治程序，成为在中西部自治架构缺失村庄的可行性探索，比如书记、主任“一肩挑”，党支部从事村务监督职责，协调各组织间关系职责等等。因此，赋予或发挥现有组织的具体功能是实现自治就地化与自治有效的、最贴合村庄实际的选择。

在本质上，无论是推进自治改革的村庄还是集体化村庄，其关注的重点都是参与式程序建设。在追求民主表达的自治中，将决策程序、管理程序与监督程序通过创新的组织机构呈现出来，为村民参与提供更多的途径与方式。虽然各地改革方式大有不同，但是基本都是坚持以村委会为平台依托进行自治下探，着眼于以村民参与(协商与监督等)为主攻方向，充分落实成员的参与权与知情权，构建履行自治功能的完整程序架构。在集体村庄，依托集体收益的资金支撑，成立各种事业性理事会推行自治。集体成员通过各种理事会、监事会等参与到集体决策、集体管理与集体监督之中。总之，各组织之间相互制衡与辅助保证了程序的正常运转。

从实践经验来看，自治落地是国家统一的自治规范到适应当地文化、社会与经济特殊情况的过程，即就地化的过程。如图1中，试验性地区对自治结构的创新与改造。只有将顶层制度设计与地方性融合，才能实现自治落地与结果有效。因此自治模式不可能做出模式化的统一架构，但是自治中的民主原则与民主过程必须通过自治程序得到保障与体现。

图1 自治程序与组织架构创设

(三)保障机制：自治组织对社会系统的适应与运用

社会系统是组织运行的环境基础。作为带有政治属性与政治使命的村民自治，自诞生并制度化后得以推广，这一进程在政府主推下完成。而市场化进程又改变了自治组织生存的现实社会结构与主体价值标准。自治目标与自治形态差异导致组织对政府资源与市场资源的依赖情景不同，需要通过组织调试实现对政府与市场环境的适应与运用。需要指出的是，基层社会不是各种权力主体的角逐场，而是各种权力主体的合力场。作为涉入到自治组织运行中的主要社会系统，政府系统是实现自治有效的主推因素，市场是自治模式有效的检验因素。

1.行政系统对自治运行的涉入与保障

首先，村民自治离不开政府的价值引导与政策支撑。村民自治是在党的领导下推进基层民主实践的重要制度。村民自治开展离不开中央政府与时俱进的顶层设计与不断完善的法律体系，从而为自治活动提供行动指南。在自治过程中，组织运转也需要政府的政策与财政支持。尤其是在贫困地区，缺乏集体收益的村组织运转与干部补贴都来自政府的财政支撑，从而为村组织提供最基本的保障。甚至村庄基础设施建设经费也需要向政府申请，在一定程度上加剧了地方政府的财政压力。作为社会主义国家，集体经营是政府大力提倡与扶持的成果。政府不仅对集体经营提供了价值支持，同时也提供了大量政策优惠。价值支持通常是拓险支持，使村庄获得改革的动力；制度护航，防止集体经营中集体资产流失；方向引导，保证收益分配中的集体价值取向。政策优惠不只是直接从政府获得财政补贴、税收优惠或免息贷款，还包括摆脱制度束缚从除政府之外的领域获取用于本村发展的资金。这些过程需要政府的价值介入与政策支持，从而保障集体产业的平稳发展。村庄具备“造血能力”后，在村庄治理上获得了相对的自主权与主动权。

行政村身份的行政化也是学界关切的问题，“它(行政村)同时是政府的行政工作在农村基层的兜底单位和责任主体，这种功能的实现必然需要大量的资源来予以保障。”[23]乡镇与行政村的关系早已突破指导与被指导的法律意义上的关系。实质上，行政村行政化不仅是因为来自基层政府的权力优势，即基层政府下沉行政责任带来的“行政底色”对“草根底色”的超越。同时也来自对基层政府的资金依赖，体现为直接的财政支撑与产业扶持。

其次，政府是基层自治的监管员与裁判员。基层政府不仅为自治提供价值与政策支持，同时还要担负起对村干部的监督责任和村干部与村民矛盾的裁判员。在村民参与程度还难以形成对村干部与村资产强力监督的村庄，这一监管职责只能由基层政府来承担。即使在部分集体化村庄也能看到政府监管的影子，如部分地区执行的集体资金的使用权、管理权、审批权分开。再者便是裁判员角色，自治组织内部结构无法发挥协调村干部与村民矛盾的功能时，基层政府需要介入对双方进行裁定。如在一些松散村庄，村民缺乏对村干部的约束组织途径，在发现村干部腐败与侵害集体权益时只能转而向基层政府求助或进行信访。

2.市场环境对自治基础的解构与建构

自治组织要面临复杂的市场环境。作为资源调节方式的市场机制对自治基础的影响是一把双刃剑。它对贫困地区村治的社会结构产生了冲击，加速了这些村庄的离心化与空心化，促使这些地区进行自治变革。同时市场为集体化经营村庄提供了广阔的市场空间。

市场对贫困地区原子型村庄自治带来的冲击通过改变个体价值与村庄经济结构实现。首先，市场改变了乡村人的行为理念与价值趋向。农民个体经济理性逐渐得到彰显，在很大程度上解构了乡土传统观念。“一系列现代性因素的渗入，传统乡村共同体日益解体，自然村熟人社会日益半熟人化。”[30]不断推进的市场经济模式带来乡土社会结构的改变，在一定程度上消解了乡村传统道德凝合因子。村民的“经济本位思想”日渐凸显，当可预见的自治活动不能带来家庭利益增加时，参与意愿并不会很高。其次是非农转移。个体农户掌握的农业生产资料无法在市场中获益，农户开始向非农行业转移。季节性务工与城镇经商造成村庄劳动力与村庄精英外流，导致治理主体缺失与结构失衡。原子型村庄没有可以假借的凝合资源抵消市场带来的个体分散化倾向。但市场价值也为村民粘合提供了一种解决路径。那就是在自治单元重构时更要注重利益因素，如地缘利益、资源利益与政策利益的运用都可以为自治体的建设提供粘合因素。

统一市场为集体经营提供了契机。集体经济的做大与做强依托市场才能实现。集体经营主要通过市场机制营利，集体产品要面向市场，集体资产通过市场增值，以自负盈亏的集团形式抗衡市场风险。总的来看，村民集体经济实践由集体工业与集体农业产业两部分构成。在沿海地区，部分村庄抓住了改革开放的机遇与紧邻沿海市场的区位优势，借助资本市场实现了集体经营形式的变革，走就地工业化道路。部分中东部村庄偏向于特色集体农业与由此衍生的农业加工为主，依托消费市场，借助集体经营模式将特色农业做大。同时，集体经营模式强化了村民的“利益共同体”意识，抵消了市场带来的传统团体观念的迷失。依托市场做大的集体经济收益带来了自治参与条件与参与形式的提升。新型农村集体经济的发展壮大将为实现乡村社会再组织提供坚实的社会经济基础。[31]

五、从组织建设到自治有效路径的探讨

自治有效是组织建设各要素有机结合的过程与结果，是一项系统性组织运作过程与输出结果。组织各要素组合差异产生了不同的自治模式。自治目标因为社会结构与经济结构不同而存在差异，导致组织单元与组织架构存在具体差异，在输出结果上也呈现出两种不同侧重的过程有效与结果有效。其中，过程有效关注的是成员参与，而结果有效则是自治内容落实成果。

在一些自治目标单一，自治内容简单，组织与村民关系松散，村干部队伍不足与成员老化的村庄中，“两委”主导的自治以维护村庄基本的秩序为基本目标。虽然部分贫困村庄有着政府扶贫投资或政策扶持的产业，但是还不足以改变其原子松散的社会现状以及由此带来的群众参与不足。但得益于村庄社会自决能力与政府资源输入，村庄在治理结果上呈现出有效的社会秩序。村民委员会的存续与运行依托于政府的资源保障与政策激励。从而形成了基层政府主导，村委会落实的治理形态。在这类村庄，村民自治完全融入需要调试组织构成与组织层级，在就地化上进一步努力。基于城镇化与工业化进程事实，这一治理目标不可避免的长期存在。作为主导性的外部因素，政府不能止于村民自治制度的建构者，还要成为村民自治的组织者与变革推动者，使自治形态与村庄经济形势、社会结构相适应。作为有着强大号召力与资源调度能力的社会组织者，政府可以为村民自治提供一些基础技术设施、价值引导、议题设置、利益诱导与规模调整等助推性或创设性条件，重新建立自治基础。如利用财政资源输入路径与分配途径粘合起成员的参与意识，进而构筑完整的有效的组织架构，在结果有效的基础上向过程有效推进。

自治有效的实现同时也是自治规则与自治程序的落地过程。追求民主表达目标的地方村民自治试验是破解当前松散村庄自治参与难题的路径探索。实现治理现代化要求在基层治理中组织起村民的广泛参与，通过村民的高参与实现村庄治理的民主化。行政村的单位划分模式便于政府行政，但不便于推行自治。在各地推行的村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点中对基层组织结构进行了改革，虽然具体构成形式多样，但多是以带动参与和落实自治程序为主攻方向，以期更好地推进基层直接民主实践。这种追求民主表达的自治改革，首先依靠自治单元的收缩与增设最基层的自治组织来拉近与村民的距离，本质上是通过空间上的压缩利用最初的生活共同体来粘合成员；其次，通过完善组织机构、增设组织层级或调整自治单元规模的方式对自治组织进行多方位调试。自治下沉试验得益于政府的推广与扶持。一些村庄经济经营分散，集体收入短缺，改革过程中组织机构与干部增加带来的治理成本上升依靠地方政府的财政投入来作为支撑。因此追求直接民主表达的探索实践在经济发达地区的农村取得了一定成效。

集体化村庄治理的优势在于将村民生产生活的有序组织化。新集体经济的兴起与迅速扩大得益于市场经济带来的广阔空间，并且要经受市场机制的考验。集体经济的发展壮大为乡村组织体系的有效运行提供了坚实的物质基础，以集体经济建设带动集体政治建设。集体性村庄的目标具体明确，组织构成多元。经济组织结构如股东大会、经济理事会，依据治理需要以自产自设型组织架构为主，形成了完善的治理架构。在规则上推行经济规则与社会规则的整合，既有成熟的经济规则，也有与其互补的社会性村规民约，避免了单一社会规则失效。在与成员的关系上，在高度集体化的村庄，实现了成员工作单位与生活场所的统一化，实现了成员与村庄在经济利益与社会利益上的双重叠加，从而推进治理中成员高度参与。在与政府的关系上，政府通过财务审计制度或财务代管方式，为基层资产管理提供坚实的保障，但依然保留村庄在经营决策上的自主权。村庄依托集体收入为成员提供高质量的公共物品与公共服务，从而摆脱对政府的强依赖，获得了更广阔的自治空间。在经济增长、社会治理与公共服务三个领域中集体性村庄自治实现了参与有效与结果有效的双重统一。

总之，有效的自治模式是在组织与成员既定关系调适下和适应外部环境变革中，追寻特定具体目标塑造的结果。单个要素与单一结构的改进无法推进自治有效，固有有效的自治经验无法直接嫁接到其他村庄。因此基于地方实际，利用固有的社会资源、经济资源与政府资源，坚守自治中的民主原则与民主程序进行系统性的组织变革成为实现自治有效的可期待一般化尝试。综上所述，追寻契合村庄实际的自治目标，整合村庄资源将村庄成员粘合在一起，在政府的支持下采取适当的治理模式，才能取得相对有效的自治效果。

注释：

①下文中的“村庄”均指行政村。

②下文中的“自治组织”若无特殊说明，均指以村委会为主体的基层自治组织。