市域社会治理现代化格局中社会组织协同治理的效能提升

2021-09-05邱玉婷

理论导刊 2021年8期

摘要：社会治理现代化是一个多元协同共治、平等协商的过程。社会组织作为社会的自组织力量，是社会治理的重要主体和依托，在创新市域社会治理理念和提升社会治理效能的目标和要求下，社会组织协同参与社会治理的重要性日益显著。然而，囿于政策、体制和社会组织自身发展等多重阻滞性因素，社会组织与政府在合作机制上存在着诸多障碍。要破解社会组织在社会治理中功能输出的难题，需要在坚持党的领导前提下，于政策制度、社会支持、社会组织自身参与能力及协同共治机制的层面形成合力，综合施策，提升市域社会治理效能。

关键词：社会治理现代化;市域社会治理;社会组织;协同治理;效能提升

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）08-0084-09

基金项目：2020年国家社科基金一般项目“公共卫生应急事件中党建引领社区治理机制研究”（20BDJ028）;2018年广东省哲学社会科学规划项目“乡村振兴战略视角下县域农民就地市民化的困境及路径优化”（GD18XGL21）。

作者简介：邱玉婷（1981-），女，广州人，广东金融学院公共管理学院副教授，研究方向：基层社会治理、社会组织管理。

改革开放以来，在我国经济不断发展和社会体制变革的双重驱动下，社会组织得到快速发展，在社会治理体系中的地位和作用进一步提升。党的十九大和十九届四中全会从制度层面把社会组织纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局当中，作为新时代参与国家治理现代化建设的重要力量，而提升社会组织协同治理的效能成为创新市域社会治理现代化格局的重要突破口和着力点。

一、精准对接：市域社会治理现代化的行动方向与社会组织的行动嵌入

从制度变迁的角度看，社会组织的发展壮大是政府从“全能型政府”向“有限型政府”过渡，不断向社会释放自主空间的过程;从公共经济学的角度看，社会组织参与基层事务治理，与政府治理失效和市场运作失灵密切相关;从西方国家社会治理经验的角度看，政社关系应当是互动、互补和相互依存的理性合作关系[1]。因此，基于市域社会组织现代化的行动方向探究社会组织参与社会治理的作用机理，能够为社会组织协同治理构筑起坚实的理论支撑。

（一）市域社会治理现代化的行动方向

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的纲领性文件，提出把我国的制度优势转化为国家治理效能，并首次明确实现国家治理体系和治理能力现代化的定位和战略规划，进一步对“加快推进市域社会治理现代化”提出了具体行动要求。市域社会治理不仅是国家治理体系的现实落脚点，也是在市域范围内提升社会治理效能的实践路径。从当前市域范围的社会发展形势看，社会现实矛盾日趋复杂化，城市治理面临重大压力和严峻挑战，如因社会变迁和人口自由流动带来的公众心理调适失衡与公共服务资源短缺;因社会利益协调不充分和公众维权意识提高引发的群众性聚集事件与公共秩序混乱;因网络规范法规制度不完善和信息技术快速发展带来的网络侵权与犯罪问题等等，市域社会治理现代化的提出正是对这些问题和挑战作出的积极反思和回应。

从党的十九届四中全会《决定》来看，市域社会治理的行动方式既有遵守国家治理的“规定动作”，也有市域治理自主发挥的“自选动作”，具有融合性、联动性和靶向性特征，这三大特征为市域社会治理格局的确立指明了具体行动方向。

1.治理手段的融合性。基层社会治理就是在政府、市场、社会组织和公民等多元主体相互协作的基础上，充分运用情、理、法的社会控制手段实现化解社会矛盾、促进和谐社会建设，激发社会组织活力、促进社会公平公正的一种社会行动。从治理手段的融合性而言，政治、自治、法治、德治、智治的“五治融合”是市域社会治理现代化在治理手段上的创新方式[2]。其綜合运用党建、法律制度、道德规范、乡规民约、科学技术、舆论引导等社会规制手段，形成“政治引领，自治为基、法治为规、德治为先、智治为支撑” 的协调融合治理体系，为市域社会治理现代化确立了核心规范，运用现代化的管理技术，提高基层群众组织、企事业单位、社会组织的自我管理能力和自我服务能力，尤其是推动社会组织发挥在社会治理体系中的协同作用，优化法治体系和德治体系。

2.协同参与的联动性。践行“协同参与”的治理理念，从根本上要求正确处理社会治理结构中各主体之间的平等互动关系，充分调动每一个组织的创造性和积极性，达到高效的社会协同参与治理的目标。可见，在 “共建共治共享”的社会治理新格局中，协同参与的联动性发挥着内部枢纽的重要作用，主体之间的联动性集中指向社会治理现代化的方向，在协同参与的行动方略中需充分发挥市域层面党“统揽全局、协调各方”的铸魂引擎作用，联合辖区内的企事业单位、社会组织、群团组织、群众等其他治理主体，形成“党委领导、政府主导、社会组织协同、群众参与、基层响应”的治理体制。

3.柔性施策的靶向性。“创新社会治理，必须以最广大人民根本利益为出发点，从人民群众最直接最关心的利益问题入手。”[3]因此，市域社会治理应该贯彻落实“以人民为中心”的理念，把施策的着力点放在调整社会关系和处理社会矛盾上来，关注人民对美好生活向往的追求，不断提高公共服务水平、完善民生社会保障，尤其是通过柔性治理方式推行靶向施策，积极开展面向基层的心理疏导和危机干预，完善社会心理服务体系建设，实现个体层面、社会层面治理端口前移，防止社会问题和矛盾的激化。

（二）社会组织参与市域社会治理的作用机理

社会组织迅猛发展，是20世纪最伟大的社会创新之一[4]。随着全面深化改革、政府简政放权以及社会建设不断向前推进，社会组织愈发广泛参与到公共服务领域和社会管理中，逐渐形成一种具有独立性、自主性和专业性的自组织网络模式。因此，分析社会组织参与市域社会治理现代化的作用机理，对打造“共建共治共享”的合作治理社会秩序具有重要现实意义。

1.社会组织在社会治理中体现参与主体的融合性。社会治理“协同参与”的核心理念在主体间关系中体现在两个维度，横向维度表现为以政府、企业、社会组织为主体的多元互动社会网络，纵向维度表现为国家的“政治”、社区的“自治”和群众的“共治”协同发展，最终实现基层社会 “善治”，这一理念框定了社会组织在社会治理格局中的重要角色。近年来，随着我国社会主要矛盾的变化，社会组织参与社会治理的领域主要聚焦在人民群众对美好生活需求的公共服务消费上，其发展逐渐呈现出区域性延伸态势。比如，城市社区社会组织除了在本区域内向群众提供公共物品外，在社区建设与管理、协调各种社会矛盾、参与城市管理等方面的作用越来越突出，尤其在上海、广州、深圳等一线城市，社会组织参与社会治理成效显著，初步形成多元共治的示范性模式，可供其他城市借鉴。

2.社会组织在社会治理中参与目标的契合性。治理过程的协同合作、治理成果的公益共享是现代社会治理的价值目标所在。社会组织的产生源于社会经济的发展，它直面社会需求和社会问题，代表着社会福利和社会保障的公平和正义，是国家物质丰裕和精神富足的发展标志之一。因此，社会组织的发展目标除了公益性和民主性以外，还体现为不同阶层和广大群众的利益共享，其行动目标是在坚持“以人为本”的原则下，完善人与人、人与社会、人与组织的关系，减少政府的治理成本，维护社会稳定，实现文明和谐的社会状态。然而，由于当前政府和市场在社会加速转型过程中出现的管理和配置失灵问题，构建“基础性公共物品由政府负责，个性化公共物品由营利组织利用市场机制提供，公益性公共物品由社会组织承担”[5]的格局，积极吸纳社会力量参与社会治理成为完善社会治理现代化体系的必然选择。社会组织凭借自身的非营利性、志愿性和自治性的本质特征，在调节社会矛盾、提高基层自治水平、促进与政府的理性对话等方面发挥着独特优势，社会组织参与社会治理为增强基层自治功能，有效衔接政府的行政管理与群众的自治提供了组织平台，实现了基层公共服务和社会良性治理的目标，这与社会治理现代化的目标具有高度的契合性。

3.社会组织参与手段和方法与社会治理价值取向的一致性。市域社会治理强调主体间采取讨论、协商、沟通、规范和约束等柔性施策的行动方式，符合社会治理现代化的价值取向。社会组织的“草根性”和“民间性”决定了其本身就是代表公众利益的专业化协调和沟通的表达主体。相对于政府“刚性”施策的方式而言，社会组织“柔性”介入的方式更容易被群众所接受，其组织成员的志愿性、组织结构的民主性及组织目标的公益性，以协商民主的对话方式参与社会治理提供协同服务，更直接掌握基层社会发展的动向，不仅能够缓解政府和公众之间的矛盾与危机，而且能通过理性的组织化诉求表达方式，为政府决策提供现实依据，充分体现了“以人为本”的社会治理理念。

4.社会组织参与社会治理符合治理方式的创新要求。根据党的十九大报告关于“加强和创新社会治理”的重要精神，《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》出台，明确提出要充分发挥社区社会组织提供公共服务、反映群众诉求、规范大众行为的积极作用，使其成为创新基层社会治理的有力支撑。从既往我国社会治理創新的成功经验看，要适应新时代社会主要矛盾转化的现实需要，加强社会合作是推进社会治理实践创新的重要路径。社会合作是指社会组织依据共同设定的基本原则，通过合作行动的方式促进人的全面发展、实现社会全面进步的一种行动方式和社会状态。应通过创新社会组织的培育机制，采用多种方式激发社会组织活力，提高其社会治理效能，满足当前人民群众对美好生活的需要。因此，社会组织协同治理成为创新社会治理体系的重要力量，符合社会治理创新的现实要求。

二、功能阻滞：社会组织协同参与市域社会治理的阻碍性因素

社会组织参与市域社会治理的效能与政府相关政策的支持和推动密不可分，明晰当前我国社会组织参与社会治理的政策供给，探析社会组织发展的政策性障碍，剖析社会政策给社会组织以及市域社会治理带来的政策效应，是破除社会组织协同治理壁垒的第一步。

（一）社会组织参与社会治理的政策性障碍

我国基层社会治理模式经历了从一元政府管理到社会管理再到社会治理的过程，其间，社会组织参与社会治理的领域和方式处于不断变化和创新的状态。除了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、党的十九届四中、五中全会等主要政策文件和会议精神，近年来国务院办公厅、民政部、人社部、财政部、扶贫办等政府职能部门在社会救助①、医疗服务②、脱贫攻坚③等领域也出台了一系列政策推动社会组织参与基层社会治理，其支持承担政府购买公共服务领域越来越广泛，主要涉及教育、医疗、卫生、文化、体育、就业、交通、社会服务等，相关政策的推动进一步完善了基层公共服务供给体系和社会治理体系。然而，通过对当前政策体系的梳理发现，虽然大部分政策对社会组织的培育建设、社会组织参与社会治理和社区治理等方面进行了明确规定，但大多数只是停留在指导性的意见和文件上，社会组织参与基层社会治理尚未形成统一的、完整的法律条例和规范性文件，并没有上升到法律法规的层面进行强制性规定，导致在实际操作过程中面临诸多障碍。究其根本，主要是由于政策制定过程中社会组织的参与缺位、政策执行的不到位、政策监督的缺失、政策评估的不规范等原因。因此，克服政策性要素障碍、完善政策体系，是社会组织协同参与社会治理最基础和最重要的保证。

（二）社会组织参与社会治理的自身能力不足

近年来，随着社会组织的发展壮大，其数量正处于逐年上升趋势，活动领域和范围也在日益扩大。民政部发布的《2019年民政事业发展统计公报》数据显示，截至2019年底，全国大约共有社会组织866万个，比上年增长60%，其中社会团体约372万个，各类基金会7585个，民办非企业单位约487万个[6]（见下表）。各类社会组织的分布领域呈现出不同特点，社会团体以社会服务类、工商服务类和农村发展类为主，缺少学术性和联合性的社会团体，而民办非企业单位以教育类为主打，其余领域相对薄弱，各类社会组织发展不平衡不仅与区域性经济和发展水平的差异有关，其自身的发展也存在一定缺陷。

1.社会组织缺乏独立性。社会组织的自主性和独立性是其与政府协同治理的重要资本。在现有社会组织中，带“官办”性质的组织比较容易从政府手中获得各类资源，即带官方行政色彩的社会组织发展比较好，但是缺少自主性和独立性，从行动方式上看其只是政府职能转变的基层承载者。而那些没有官方背景的社会组织，由于资金匮乏，希望获得政府的支持，为了自身的生存和发展则放弃自身发展理念迎合政府行政目标，以服从换资源，逐渐沦为基层社会治理“跑腿员”。甚至还有部分经济领域的社会组织在实践过程中脱离了公益性和非营利性的宗旨，寻求经济利益最大化，逐渐走上“逐利”的道路。这些社会组织的生存状态严重影响和制约着社会组织的发展壮大，成为其参与基层社会治理的主要障碍。

2.社会组织内部治理结构不规范。社会组织内部的管理制度、人力资源管理、财务管理都是内部治理的重要内容。近年来，虽然國家不断加大对社会组织的扶持力度，从法规政策、财力物力、人力资源等方面给予大力支持，但由于我国社会组织起步晚，自身发展水平不高，其内部治理结构仍较为随意，存在一些不科学和不规范问题，自身治理结构的不合理在一定程度上阻碍了社会组织在基层社会治理中的功能发挥。目前，我国社会组织内部治理结构主要借鉴于公司内部治理结构理论中的委托代理理论。然而，委托代理模式并不符合所有社会组织内部治理结构建设。比如，该模式对社会团体和民办非企业单位适用，但对基金会的内部治理并不完全适用，因为基金会对捐赠的财产没有拥有权，所以基金会和捐赠者之间的委托代理关系难以成立。应该根据不同社会组织内部治理结构的独特性和差异性，采用符合组织特点的科学理论设置内部治理结构。

3.协同治理的理念和方式缺乏创新性。传统的政府管理理念难以适应日益增长的利益多元化和矛盾多样化的基层社会。党的十八大召开以来，在各级政府深化“放管服”改革的基础上，部分地区和领域的社会治理取得了示范性成效。然而，在长期以来官僚制和行政强制为主要手段的政府管理理念影响下，“放管服”改革和政府方式创新仍有较大上升空间，虽然新的基层治理模式和手段不断涌现，但是地方政府大多秉持保守态度，不敢大胆创新与尝试改变。比如，很多城市虽然引入社会组织参与基层社会治理，但采用的方式较为单一，仅仅局限于政府购买服务，加上政府能够用于购买服务的资金又非常有限，因此，以这种形式协同参与治理难以满足不同类型和规模社会组织的发展需要。协同治理在基层社会的一些领域只是形式，实质上“管理多于合作”，社会组织没有很好地发挥参与社会治理的作用，而政府也没有实现职能转变的目标。

4.筹资能力有限。国外的社会组织通常都具有较强的筹资能力，筹资渠道比较多元，因此获得的运行资源比较充裕。而我国大部分的社会组织筹资渠道较为单一，自身筹资能力较弱，严重削弱了其参与基层社会治理的组织能力、动员能力和参与能力。在筹资渠道上，社会组织在缺乏竞争机制的市场上过度依赖政府资助，不仅加重了政府的财政压力，同时又助长了社会组织的行政化倾向，不利于社会组织功能的发挥，筹资渠道狭窄在很大程度上必然削弱其对社会资源的汲取和志愿者的动员能力，形成阻碍自身发展的恶性循环。

（三）社会组织参与社会治理的协同机制和平台建设滞后

1.社会组织与政府之间缺乏良好的沟通机制。良好的沟通机制是实现协同治理的重要前提。由于我国政社分开治理起步较晚，加之社会组织的自治性和独立性较弱的先天不足，政府对社会组织一直不够重视，甚至抱有不信任的态度，因此在社会治理事务的沟通中信息经常不对称。一方面政府不主动传递信息，而社会组织也因为地位的不平等无法与政府保持友好沟通的常态化，更谈不上建立对政府的监督机制;另一方面，由于缺乏良好的双向沟通机制，就算社会组织已经参与基层社会事务管理，但是大多都只能被动地接受政府的行政命令，社会组织缺乏自主性等于缺少协同合作的资本，不仅无法与政府进行平等的沟通与协商，更无法在行政咨询决策层面表达自己的诉求和想法。

2.社会组织与政府之间缺乏有效的协同机制。首先，相对于行政管理部门、事业单位及其他公办性质的机构而言，社会组织与政府之间平等的协同机制尚未真正建立起来，尤其在面对公众日益多元化的需求时，社会组织在提供公共服务和公共产品时处于弱势地位。其次，政府对社会组织参与社会治理的定位不明确，既希望社会组织能够成为政府的得力助手，在社会治理中发挥实质性作用，又担心社会组织发展日益壮大，成为与政府制衡的社会力量，甚至削弱政府的权威，这种矛盾而又复杂的心态成为政府部门有限性赋权的内在因素，同时也影响到两者之间有效协同机制的建立。最后，部分社会组织参与扶危济困、协调矛盾、心理疏导及维权自治等方面的社区事务为社区居民提供援助时，由于缺乏有效的进入路径和话语方式，就算其具有专业技术优势也难以在社会治理中发挥效能，尤其是一些社会服务类、政策法规咨询类、行业协会协调类等与民生问题相关的社会组织，因缺乏与政府之间的协同治理机制，以上原因都将他们拒之社区门外。

（四）社会组织参与社会治理缺乏社会公信力

党的十九大特别强调社会诚信体系的建立，而社会组织的公信力建设是社会诚信体系建设的重要组成部分，也是评价社会组织建设是否成功的重要因素[7]。从公众对社会组织的态度上看，一直以来，我国基层社会的公共服务大多由政府承担，“有困难，找政府”是公众信奉的传统观念，公众对社会组织的信任度本来就不高，对社会组织参与基层治理的社会支持度更低。一方面，由于公众缺乏参与社会组织的积极性，社会组织在志愿者募集、凝聚群众力量进行社会实践过程中面临人力资源匮乏的窘境，社会组织提供服务的稳定性和可持续性受到较大影响;另一方面，由于公众对社会组织有着先入为主的不信任，当部分社会组织的内部治理结构混乱、贪污腐败、中饱私囊、信息不透明等消极问题被曝光后，原本已经脆弱的信任关系将进一步瓦解，随着舆论发酵成为社会热点，社会组织的弱点会更多地被暴露出来并逐渐被放大，信任度将进一步下降。缺乏广泛的社会公信力，不仅妨碍了社会组织自身形象的建设，更妨碍了其参与基层社会治理提供服务的行动力，加大了其与政府协同治理的难度。

三、效能输出：社会组织协同治理的效能提升路径

社会组织参与基层社会治理是打造“共建共治共享”社会治理新格局的必然途径[8]。在外部嵌入、内部增能两个维度双向着力的基础上协同共治提升治理效能，必须坚定不移地坚持中国共产党的领导，突破制度性障碍，拓宽社会支持，加强自身能力建设，完善政府与社会组织的协同合作机制，提高社会组织在基层社会治理的输出效能，以更好的姿态助推市域社会治理现代化格局的实现（见下图）。

（一）以党建引领为导向，确保多元共治的政治方向

“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”，要把“基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[9]。在市域范围内日益复杂的社会问题和治理矛盾面前，不仅需要完善多元统筹的基层社会治理结构，更需要进一步加强党的政治核心引领作用，提升党组织和社会组织协同共治的能力，加强合作的深度、拓展合作的广度，提高治理能力推进市域社会治理体系的完善。一要坚定不移地贯彻落实党的方针政策，以党建引领社会组织的发展壮大。充分发挥基层党组织的先锋模范作用，规范和完善社会组织内部的各项管理制度，提升其参与公共服务的供给能力和社会治理能力，通过强化自身建设筑牢党的“执政之基”，增加市域社会治理现代化更多的“力量之源”[10]。二要发挥基层党组织在社会组织协同治理实践中的政治引领和战斗堡垒作用，积极探索“基层党建+市域社会治理现代化”政党统合的创新模式，确保基层治理与党的方针政策方向一致。在政策制定方面，坚持党的核心领导，充分发挥基层党组织的政治优势和组织优势，实现政策制定的合理化和科学化，为提升社会组织协同治理效能提供政策性的重要保证。

（二）通过政策制度和社会网络的外部支持，强化社会组织嵌入社会治理的结构性保证

1.优化政府的制度支持，建立帮扶联动政策。市域社会治理现代化的关键在于制度的改革和创新，在国家治理现代化的宏观政策背景下，过往以防范、控制和排斥为主要特征的制度框架，已经很难适应多元参与、平等协商、互助合作的治理新价值[11]。社會组织要发展成社会治理格局中重要的基础性力量，就需要构筑起以引导、支持、规范为主要特征的包容性制度框架。因此，现阶段，政府首先应在对社会组织的角色进行理性定位的基础上自觉调整和优化制度，通过多方途径听取社会组织的利益诉求，出台适合社会组织参与社会治理的公共政策，具体内容应覆盖参与的准入条件、范围、具体方式、功能发挥以及组织保障等方面，形成完整的政策链。部分地区可以根据当地实际出台适合本区域的规范性文件，在政策的指导下将部分与群众密切相关的公共职能交给社会组织，使得社会组织在社会治理结构中名副其实、有章可循、有所依据。除了将公共政策嵌入推动社会组织参与基层社会治理外，还可以借鉴国外的实践经验，采用税收优惠和财政支持的方式促进社会组织和社会公益事业的发展，最大限度地发挥其在服务社会和维护社会稳定方面的积极作用。此外，还需要坚持立法先行，从顶层设计的层面制定社会组织基本法，全方位明确社会组织的性质、地位、宗旨以及注册登记、管理、监督、评估的程序，进一步明确社会组织独立法人的主体资格和法律地位，切实保护社会组织的主体地位和正当权益，使其在制度上能够以平等的身份协同政府参与社会治理，形成权责体系明确、任务分工有序、运作程序规范的治理体系。有了制度的支持，社会组织协同参与基层社会治理才有望步入规范化、制度化轨道。在此基础上，中央政府应进一步扩大地方社会治理创新的合法性空间，通过具体政策文本的指引和多元政策工具的组合，激励地方政府根据实际情况进行深度而有效的社会治理创新[12]。

2.拓宽社会公众支持，树立社会组织的正面形象。社会支持是指社会组织的参与行为符合社会正当性而赢得公众、群体和机构的承认、支持乃至参与[13]。社会组织与多元社会治理结构中的其他主体是一种协同合作关系，其参与基层社会治理应该以更广泛的社会参与为根本，需要吸取更多的社会资源服务社会。从具体内容上看，社会组织参与基层社会治理主要包括社会捐赠、公众参与和大众传媒三方面。在社会捐赠方面，一是社会组织通过聚焦目标人群打造优质品牌项目，赢得资助方支持，强化自身筹资能力;二是采取协同筹资的方式，与银行、基金会、福利彩票及其他营利性机构建立合作关系，拓展筹资渠道，丰富资金来源，实现组织间的互利共赢，提高获取商业资助的能力;三是通过文化建设更新组织的价值理念提升组织内部的专业团队建设和业务水平，通过增强团队的专业性来提高筹资能力，增加社会捐赠。在公众参与方面，增强群众社会自治功能成为社会组织提供社会公共服务和社会良性治理的重要载体[8]。其中，志愿者是推动社会组织参与基层社会治理的重要力量，通过完善志愿保障机制保证志愿服务的运行，除了需对志愿服务的责任、行为和经费作出明确规定外，为了激发广大群众参与志愿服务意识，还需要出台志愿服务的激励政策，包括适当的荣誉奖励、生活补助和医疗保障等。为了提高志愿者服务的能力，社会组织专业人员还应该注重对志愿者专业能力的培养，带动全民参与社会治理。在大众传媒方面，社会组织应从“修其身”出发，大力开展诚信建设，树立起口碑好、专业能力强、服务意识佳、服务水平高的社会形象;要积极主动与大众媒体建立友好关系，善于利用传媒的力量并建立合作关系，争取利用各大主流媒体的信息平台增加社会组织参与基层社会治理成效的曝光率，树立正面的社会形象，吸引社会资本投入，获得更为广泛的社会支持。

（三）通过社会组织的内部增能，提高其参与社会治理的行动力

作为社会治理的主体，社会组织在社会治理体系中发挥的作用和产生的治理效果与自身的参与能力呈正相关的密切关系，社会组织只有具备参与的能力和条件，才能获得实质性参与效能。

1.优化社会组织的内部治理。健全的社会组织内部治理制度使社会组织更容易获得政府和公众的支持和信任，这也是保证其较强社会治理行动力的重要前提。一要以相关的法律为依据，建立运转协调的法人治理机制，明确自身的法人治理结构和管理流程，通过设置议事会或理事会等民主决策制度，保证社会组织独立决策地位，使组织的决策、执行和监督有机运转，做到各项工作有章可循、有规可依。二是社会组织应根据自身发展情况，结合当地社会环境、行业发展状况等综合要素制定组织章程，以章程为核心建立日常管理制度、人事制度、组织制度和绩效考核等规章制度，保障社会组织的良性运行，打破社会组织内部涣散的治理结构，强化章程治理，明确社会组织的发展方向和服务范围，以制度建设推动自身发展走向规范化和制度化，为参与基层社会治理提供规范化保障。三要通过完善社会组织参与社会治理的第三方评估体系，积极引入智库、大众传媒、高校、研究机构等独立的第三方评估主体。为了保证评估的合理性和科学性，综合利用定量与定性相结合、定期与不定期相结合、内部与外部相结合的多元评估体系，促进社会组织参与基层社会治理效能的提升。

2.增强社会组织的自我造血功能。“社会组织自身能力的强弱决定其参与基层社会治理的认可度和效率”[14]，专业的人才队伍建设是提升社会组织自我造血功能的重要路径，一个具有长远发展潜力的社会组织应该具有强烈的社会责任感、使命感和良好发展愿景。因此，社会组织自我造血功能应该围绕着组织社会使命所产生的内在动能带动自主发展。一要提高社会组织的职业素养，积极吸纳具有社会使命感、奉献精神的行政管理、心理咨询、社会工作、公共服务等领域的人才加入组织，组建学习型团队，让组织成员在团队的学习氛围中通过分工与协作提高服务能力。二要通过邀请行业内具有专业背景的协会、联合会、研究会等决策咨询专家进行咨询论证，发挥专家智库对有关事项的决策咨询作用，提升社会组织的综合研判能力和策略谋划能力，通过其对组织的专业化发展提出可行性、专业性、建设性的政策建议，帮助组织朝着科学化和专业化的方向发展。三要通过承接社会各界的技能培训，重点提升社会组织的信息分类处置能力、信息研判能力、决策思维能力和资源整合能力，加强与基层政府、企业、学校、社区、志愿组织、慈善机构和其他社会组织的交流，在对外学习交流中不断汲取新理念，提升成员的知识结构和社会实践能力，培养一支具有实战能力的社会治理队伍。四要进一步推进政府购买服务的形式，支持社会组织提升服务民生的能力。着重通过委托承办、项目支持等方式为社会组织参与民生服务提供帮扶机会，灵活运用税收减免的正向激励作用，适当增加对社会组织的物质支持，从而达到增强其参与社会治理内在动力的目的。

3.完善社会组织的内部激励机制。激励是维持组织稳定的必要条件、开展组织活动的必要保障、促进组织发展的重要措施[15]。在坚持社会组织公益性和非营利性的宗旨下，建立来自组织层面和个人层面的合理激励机制，是提升社会组织参与能力的重要手段。当前我国社会组织的薪酬水平和社会身份的认同感相对较低，社会组织成员的非专业化和老龄化现象较为明显，人才的离职率较高。因此，要从完善薪酬管理入手，依据组织成员的成长目标、岗位权责、项目实施、薪酬调查、薪酬定位等步骤，合理调整物质激励、精神激励、职位激励的策略，以“公共精神”的培育为思想基石，制定科学合理的薪酬体系、职业规划体系和职称评定体系，激发组织成员发展的内驱力;在开展工作过程中，注重为项目开展提供技术支持、相关的物资和设备支持以及人力资源支持，使组织成员在个人层面获得的不仅仅是经济利益，更重要的是提高个人对组织的认同感、归属感和完成任务的成就感，进而增强成员的内在发展动力。

（四）通过构筑协同共治机制，促进政社在社会治理中的行动契合

1.互信互动的沟通机制是协同治理的基础保证。协同共治是政社双方在相互独立的基础上，基于目标的一致性、相互信任和功能互补而形成的协商式合作关系。这一过程并非要削弱政府的权威，而是随着不断变化的社会现实，政府通过协商沟通的制度化，借助社会组织的参与实现社会治理的目标。因此，一方面政府要改变传统的单中心治理思维，践行共治理念，激发社会组织协同共治的现实动力;另一方面政府与社会组织要在理性定位前提下，建立起经常性的对话机制，增进彼此的交流与信任，打造良性互动和劣势互补的“伙伴治理关系”[16]。在协同治理过程中主体间出现沟通协调困难时，政府应充分发挥主导作用，主动采取与社会组织和其他治理主体对话协商的沟通方式，而不是命令的方式，共同商讨解决问题的方案，促进协同共治效能的提升。此外，可灵活选择多种渠道，利用互联网和信息时代的技术优势，选择现代化的沟通工具，实现信息的即时互动与反馈，完善社会组织和政府之间的沟通机制。

2.创新协作平台是协同治理的重要依托。创新政府与社会协作的平台，使社会组织在基层治理中获得合法性、生存资源以及活动空间，对提高社会治理效能具有重大的建议性意义[17]。政府要把“以人为本”“合作共治”的执政理念贯穿治理过程始终，积极主动推动与社会组织的交流与合作，集中优势加强互补形成合力，实现协同治理各方利益的最大化。在具体实施过程中，政府逐步让渡私人领域的公共服务职能，社会组织充分发挥自身专业优势及时补位。社会组织孵化器是当前政社合作平台的创新模式，在各地的社会治理实践中，以温州为代表掀起了通过“社会组织孵化器”驱动基层治理创新的高潮。这种模式主要通过政策优惠与合作平台搭建的方式，孵化、培育、发展社会组织，提升其参与基层社会治理的活力。政府通过无偿提供孵化基地、共享社会资源、建立标准化评估的方式，为社会组织提供治理理念、资源整合、业务培训和项目开发等方面的帮助，助推社会组织成长发展，形成“政府推动、社会行动”的协作运行机制。

3.平等的监督机制是协同治理的运行保障。政府监管、社会监督、社会组织自律相结合的平等监督机制，是社会组织与基层政府协同共治的规范性保障。目前，我国社会组织实行业务主管部门和民政部门双重监督方式，但在现实操作中存在着双重规避和风险防范的问题，要改变传统“重登记轻过程”的监管模式，实现双方的平等联合监督。在外部监督层面，应加大政府对社会组织业务行为规范化的监管力度，通过抽查、走访和资料审核等多种途径，保证社会组织在透明、公开和客观的环境中与政府协同合作;充分利用“慈善中国”等网络平台，及时录入和更新社会组织的基本信息、相关的业务活动、信用等级等内容，鼓励大众传媒和公众对社会组织参与社会治理实践进行社会监督，适时将微信社团、网络社团、新媒体等纳入监管视域，探索运用互联网技术构建社会组织的信用体系作为接受社会捐赠和政府购买服务的重要依据。同时，政府部门也需要转变传统主导社会治理的心态，以平等接受来自各方的监督。为了改变社会组织由于自我管理能力和自我监督能力不足导致的社会公信力缺失的个别现象，在内部監督上，社会组织应完善内部的财务公开、信息公开、业务公开制度，提升自身监督的科学化水平，鼓励社会组织向公众公开资产和财务使用状况以及重大决策活动等信息，规范社会组织将自身建设成为权责明确、运转有效的治理主体。

结语

在实现“四个全面”发展战略的中国，社会组织参与基层社会治理不仅仅是实现市域社会治理现代化的现实需要，更是探索实现民族复兴的时代选择。社会组织协同参与社会治理需要各方支持和自身的不懈努力，既要消除旧有体制的壁垒，创新社会组织协同治理的模式，又要提高社会组织自身发展潜能，提升协同治理的效能。因此，如何引导社会组织更广泛、深入地参与基层社会治理并形成全国性的示范，是未来需要進一步研究的重要议题。

注释：

① 参见2015年《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》（民发〔2015〕88 号）。

② 参见2017年《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44 号）。

③ 参见2017年《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》（民发〔2017〕119 号）。

参考文献：

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