治理界面的集中化及其建构逻辑

韩志明 李春生

〔摘要〕 在治理意义上，界面是组织和实施治理活动的平台，是行动者相互关系构成的互动网络。治理界面的集中化是问题驱动的治理变革，是破解“分工-协作”模式导致的“碎片化”弊端的重要策略，为应对公共治理碎片化问题提供了系统化的解决方案，已成为当前公共治理实践的重要趋向。河长制、街长制和路长制的应用场景虽有所不同，但都推动了治理问题、对象、权力、责任和信息的集中化，打造出了相对集中的治理界面，实现了对复杂性问题的一体化治理。其建构逻辑包括确定整体性治理目标、建构协同共治机制、推行系统化操作方案、应用现代技术手段和实现高度的信息化。

〔关键词〕 治理界面，集中化，“三长制”，整体性治理，问题驱动

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）02-0061-07

近年来，针对诸多习以为常的碎片化问题，也就是所谓“九龙治水”及其衍生的各自为政和缺乏协同等问题，公共治理领域涌现出了大量的实践创新，初步形成了整体性治理的新格局。值得注意的是，在河流、街道和公路等管理领域中，各地相继涌现出了河长制、街长制和路长制（为了行文流畅，后面的“河长制、街长制和路长制”都简称为“三长制”）等制度创新实践。这些治理创新实践并未改变治理体系的条块结构及其关系，也没有大规模地裁撤或合并行政机构，但都在整合和盘活现有行政机构及其治理资源的基础上，建立了相对集中化的行动网络，形成了多元协同的治理效果，比较好地回应和解决了河流、街道和公路治理中协同缺失的难题，破解了公共治理碎片化的痼疾，形成了良好的制度扩散效应。那么，这些实践创新是如何有效回应和破解治理碎片化问题的呢？当前的研究从组织或技术等角度探讨了集中化的机制及其治理效能，如有研究者认为，应用信息技术打造一体化平台，可以整合相关职能部门，压缩组织运行层次，突破碎片化治理困境 〔1 〕，但却忽略了行动网络的结构特性及其界面属性，也没有对其进行更为抽象化的描述和解释，因而难以发掘其内涵的界面要素及其治理逻辑，也难以把握当前公共治理变革的演进趋势 〔2 〕。

在治理意义上，界面是组织和实施治理活动的平台，是多元行动者交相互动而构成的行动网络。党的十八大以来，在诸多引人关注的治理领域，动态地重构新的治理界面，尤其是推动治理界面的集中化，已经成为治理创新的显著特征，也成为回应治理碎片化问题的有效策略。特别是近年来，“三长制”通过治理界面的调整和重构，建构起相对集中的界面行动网络，取得了明显的治理效果。这也表明，治理界面的集中化是破解“分工-协作”模式导致的“碎片化”弊端的重要策略 〔3 〕。为此，本文将从治理界面的角度归纳应对治理碎片化问题的实践创新，深入阐释“三长制”创新中的界面属性，分析治理界面集中化的主要内容及其建构机理等，最后揭示从碎片化治理迈向集中化治理的界面转型逻辑，为公共治理的转型发展提供参考和借鉴。

一、“三长制”的演进及其治理界面维度

何谓治理界面？从社会事物的关系来看，任何事物之间都有边界，也会因相互联系和作用形成各种各样的界面，其中既有虚的界面，也有实的界面。界面是社会事物相互连接的枢纽和边界，是社会系统内外资源交流的通道，是社会交互活动展开的空间，是各种关系发生和演化的场所。胡德等人认为，界面是“‘他们（政府）接触‘我们（个人）的点” 〔4 〕15。根据他们的理解，界面是由一系列规则、符号和知识等进行约束、规制和连接的，是行政组织充分发挥功能的载体或平台。基于此，各级政府机关、行政服务中心、政务服务网站、一站式办事平台以及社区网格员和街头执法人员，甚至因各种临时性任务而建立的协同网络等，都可以理解为承载特定治理或服务功能的治理界面。治理界面的含义很丰富，也有很多独特的治理属性，构成了理解治理创新的重要维度。

从基本属性看，治理界面包含了面积、跨度、层次和密度等多个维度。其中，面积对应的是治理单元及其范围的大小，表明了行政机构或个人的责任范围。界面面积的大小规定了治理容量，是可以进行测量和可视化的。界面跨度是治理网络中包含的行动者的数量，对应的是不同性质的行动者数量及集中程度，涉及治理体系的衔接性、整合度和碎裂性等特性。界面层次是指界面整合和管理的层次的多少，以及针对特定问题所形成的指挥链条的长短。界面密度是指治理界面内部不同主体及其要素之间交互关系的频度及其强度，具有可检测、可测量和可评估等基本特征。界面密度所要回答的基本问题是，特定问题或事务的处理究竟需要什么量级和层次的合作 〔5 〕。

河长制、街长制和路长制作为三类较为典型的治理界面集中化实践创新，已經从个别试验逐步发展到全国推行，也取得了非常显著的治理绩效。“三长制”改革发生在不同的治理领域，在治理体系中发展和应用的优先顺序不同，面对的具体问题的轻重缓急也有所差异，但都包含了共同的逻辑主线，即通过重构和调整治理界面来解决实践中的治理碎片化难题。首先，河流、街道和公路的治理中存在大量职能交叉重叠和责任模糊冲突等问题，治理碎片化的问题较为突出，治理的效果也不是很理想;其次，“三长制”包含了对多方面要素的集中或整合，建构出了相对集中的治理界面，实现了治理界面的一体化运作，发挥出了多元治理主体的积极性和能动性;最后，“三长制”已经取得了良好的治理效果，比较好地解决了河流污染、街面混乱和公路破坏等问题，实现了对复杂问题的整体性治理。可以说，“三长制”具有治理界面的基本属性。

“三长制”最初源于河长制。河长制的实施使河流污染状况得到了明显改善。2007年，太湖蓝藻爆发，产生了严重的用水危机，给人们敲响了河流生态危机的警钟，也引起了党和国家的警觉。2011-2013年第一次全国水利普查的结果显示，我国的河流干涸或萎缩、水土流失、水环境恶化和河流功能退化等问题非常严重，“污水横流，黑河遍布”已经是许多地区河流状况的写照。为应对蓝藻危机，无锡市出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，由党政领导人担任“河长”，全面负责河流流域内的水环境保护及其污染治理。2018年，无锡市断面水质达标率比2007年上升30.7%，水污染状况得到了显著改善 〔6 〕。

无锡市河长制的做法很快被全国各地竞相学习效仿，成为破解水污染治理困局的突破口。2016年，中央下发《关于全面推行河长制的意见》，提出到2018年底在全国范围内全面建立河长制 〔7 〕。截至2018年6月，全国31个省（自治区、直辖市）已经全部建立河长制，拥有省、市、县、乡四级“河长”30多万名，因地制宜设置村级“河长”90多万名 〔8 〕。从各地的河长制实践来看，基本内容主要是按照属地管理原则，将各级党和政府领导人任命为“河长”，将“河长”的责任及其范围予以公开。“河长”的基本职责是“巡、盯、管、督”，在责任河段的治理中发挥资源调配和多方协调作用，也要承担相应的治理责任。各地的河长制做法还包括建立一体化河长制信息平台、设置“河长助手”以及建立河长制联席会议制度等。上海市在实施河长制一年之后，劣V类水体比例就已经从38.7%下降至18%，河流污染状况得到了明显改善 〔9 〕。

街长制也是治理界面集中化的重要探索。街道是城市的基本配置，与河流污染问题有所不同，城市街道的“小环境”问题看似“不足挂齿”，但街道的类型非常多样，与人们的生活息息相关，决定了生活环境的品质，具有广泛的影响。2017年中央环保督查期间，北京市丰台区的所有案件中，生活和建筑垃圾随意倾倒、烧烤污染、下水道恶臭和流动摊贩等问题超过了62%，已经成为街道管理中的老大难问题 〔10 〕。这些问题很微小，也很普遍，见多不怪，但通常会涉及多个层级的多个职能部门，协调起来非常困难，比如城市垃圾随意倾倒或丢弃就涉及环卫、城管和环保等职能部门，其中有的部门有权无责，有的部门有责无权，经常出现多头管理和相互推诿等问题。为了解决这些问题，受河长制成功经验的启示，该区探索全新的“街长制”管理模式，整合街道各职能部门，推动和实现对街道的综合治理。街长制依托城市网格化管理体系，主要是按照属地管理原则，由同级党政领导人担任“街长”，全面统筹协调管理街道中涉及市容市政、空间立面、环境卫生、园林绿化和电力通信等方面的问题，最终建立起了以路为轴、纵横成网、责任到人和常态长效的街道管理体系。就其运作流程而言，街长制的普遍做法主要包括识别、记录、处理和反馈等环节，比如西宁市通过“巡查-反馈（交办）-处置-督查-销号”五步工作流程，基本实现了对街道问题的全面排查和整体处理。

路长制在“三长制”中最晚实施。四通八达的公路交通网是国家的“血管”，截至2019年12月，全国公路总里程已经突破14万公里。但与巨大的公路建设成就相比，公路的养护和管理问题一直都很突出。一方面，公路沿线的水土流失、污染和违建广告牌等问题已经十分严重，长期以来“重建轻养”的问题突出;另一方面，公路管理涉及交管、道路养护、环保和公安等多个部门，经常出现多头执法的情况，比如对公路上超载、非法运输和事故交通等问题的处理，通常会涉及交警和交通部门，产生执法打架、职责交叉和政出多门等问题，严重影响公路的正常通行、科学管理和长期使用。河长制、街长制等成功经验在全国迅速推广后，部分地方交通部门开始探索公路管理的路长制。2018年，交通运输部在浙江安吉召开“四好农村路”全国现场会，对路长制的做法给予高度肯定。路长制的基本做法是将公路按照路段和层级进行细分，由“四套班子”分别担任路长或者副路长等，比如福建省建立了县、乡镇和村的三级路长结构。路长的主要职责是负责公路的资金筹措、组织督查和建管养运，定期组织召开路长联席会议，协调公路日常管养工作。路长之间的责任范围通常按照公路边界进行划分，从而形成相对清晰的公路管养责任体系。

透过“三长制”的应用场景及运行过程，可以深入抽象出“三长制”所内含的界面及其集中化要素。首先，“三长制”立足于治理碎片化问题，以整体性问题为指向，重构多元主体参与的立体化行动网络，重新编排和梳理各自的位置、职权及其关系，形成了相对集中化的操作平台。其次，“三长制”以党和政府領导人为“龙头”，重申和明确“长”的职责权力，发挥领导人统筹和协调的权威优势，以此打通不同层级和不同部门之间的边界，吸纳、整合和配置各方面的既有资源，通过对分散性资源的集中化配置来优化治理。再次，“三长制”利用现代信息技术，建立各种整合性的技术平台，提高权力运行、资源流转和信息交换的有序性和透明度，以降低治理界面的模糊性、不可见性和间断性，从而增强了治理界面的密度、强度及其回应性。

二、治理界面集中化的基本内容

从管理属性看，河流、街道和公路是很多职能部门的权责边界，比如充当行政区划或属地分割的界线，其本身就是各个部门交叉重叠（甚至是权力真空）的场域，存在很大的模糊性和不确定性。从自然属性看，河流、街道和公路又具有整体性，空间上跨越了不同区域，各个部分是高度关联、不可分割的，因而相关要素也是快速流动的，其形态和分布是不均匀的。从社会属性看，河流、街道和公路对经济和社会发展有着重要的影响，包含着广泛而深刻的政治和技术问题，具体内容更是错综复杂，紧密关联，需要跨地区跨部门间的协作配合。因此，河流、街道和公路的界面是松散的和非均质的，需要以一体化的变革拓宽制度容量，进行改造升级，形成高度集中化的治理界面 〔11 〕。

事实上，“三长制”实践创新根植于整体性的治理需求，是对于治理碎片化难题的有效回应。其中，社会事实的整体性要求建立与之相适应的集中化治理界面，碎片化治理的弊病则需要一体化的治理机制来予以矫正。以“三长制”为典型的界面变革主要包括三个层面的集中化含义：首先，搭建制度化平台，将更多的社会主体吸纳进来，构建一体化运行的治理界面，拓展制度边界，提升制度容量。其次，整合各层次和各职能部门，搭建多元协同共治的平台，推动不同方面的交流和沟通。再次，推动相关资源要素的互联互通，提高界面内部上下左右的协同效率，比如节约成本和减少摩擦等。具体而言，“三长制”主要实现了治理问题、对象、权力、责任和信息的集中化。

（一）治理问题的集中。问题是公共治理的起点。现有的治理界面通常以职能部门的专业分工为前提，将各种问题按照特定属性进行拆解或分割，然后由相应的职能部门“各管一块”，“各扫门前雪”，各自完成本部门的任务分工，比如在街道管理中，对于同一个小贩违法经营问题，环保管污染，工商管经营，市政管设施，公安管治安，城管管占道，各个部门都有各自的具体问题及其任务分工。各个职能部门都是根据自己的分工来定义、应对和解决问题的，各自处理的大多也是局部的和截面的问题。这种治理结构根植于条块分割的权责体系，造成了只见树木不见森林的治理结果，引发了职责模糊或空白以及推诿扯皮等问题，使整体性问题难以得到及时处理和解决。

“三长制”以解决整体性问题为指向，整合了各地区、各职能部门及其治理界面，直接建构出了整体性问题，具体指的是河流问题、街道问题和公路问题，而不是各行政区划的问题，也不是某个职能部门的问题。比如在河长制实践中，河流黑臭水、防汛排涝、非法采砂、沿河排污、基础设施建设和非法捕捞等过去分别由水务、环保、市政和渔业等部门“分头管理”的问题，现在都以“整体打包”的形式交派给各级“河长办”，然后由“河长”和“河长办”出面协调各个职能部门及其人员进行处理 〔12 〕。这就确保整体性的河流问题能够通过集中化的治理界面进行表达和呈现，使各个职能部门都能够保持行动步调一致，推动整体问题得到有效解决。

（二）治理对象的集中。常规的治理实践以行政区划为基础，根据属地管理和专业分工的原则，对治理对象进行人为切割，将其划入不同层级的行政单元，由不同职能部门来进行专业化管理，最终形成的是各管一段和各管一摊的治理格局。对应于碎片化的治理界面，治理对象也是高度碎片化的，从而构成了不同名目的“问题”。这就如同河流一样，河流从来没有被切断过，但在管理上却是一段一段的，由不同地区的政府来负责管理。同样是一片树叶，在树上、在地上以及进入地下空间，需要不同的职能部门来处理，就构成了不同性质的任务。由此，治理对象在空间是割裂的，在时间上是变化的，被不同的治理主体打上不同的“标签”。

“三长制”从整体上关注治理对象，推动了治理对象的多维度集中。在空间维度，“三长制”划定的治理对象包括河流、街道和公路等主体部分，还包括主体部分周围的各种附属要素，比如路长制的治理对象不仅仅包括公路主体，还包括公路一定范围内的绿化带、耕地、建筑和基础设施等。在时间维度，“三长制”为具有流动性的治理对象“建档制卡”，对后续变更进行全面记录追踪，将流动性的治理对象进行动态集中化，比如河长制中的过河船只和禽畜等，街长制中的过路车辆和流动摊贩等，以及路长制中的临时施工人员及其设施设备等，都在一定时间范围内由“*长”来进行集中管理。治理对象的集中化拓展了治理界面的面积，提高了治理界面的容量，有利于统筹协调资源，也方便及时进行联动处置。

（三）治理权力的集中。治理问题能否得到及时有效解决，在很大程度上取决于“谁有权力”以及“有什么权力”等关键问题。相对于分散化的权力，集中化的权力能够发挥总揽全局、一锤定音和最终拍板的作用，可以快速响应和解决各种问题 〔13 〕。“三长制”的改革思路就是在治理网络中建立强有力的中心节点，由党政主要领导干部担任“*长”，行使相对集中的权力。在集中的内容上，各级“*长”集中的主要是决策、领导和协调等权力，总揽河流、街道和公路的治理权力，比如山西省大同市《关于在全市推行农村公路“路长制”的实施意见》规定，“路长”要负责组织研究公路重要政策，总体分配重要资源，督促落实重要工作，协调解决重大问题等。

为了保证“长”的集中化权力的有效配置和使用，防止因事无巨细带来的治理负担过重和过密等问题，“三长制”还以重点治理问题或任务为核心，由直接相关的职能部门负责“牵头”相关工作，匹配相应的统筹和资源配置权力，以权力的局部集中实现对问题的有效处置。在各地的河长制实践中，普遍存在部门牵头的分工安排，比如规划建设局牵头开展控源截污，财政审计局牵头落实河道治理及长效管护经费，公安分局牵头负责依法打击涉河刑事犯罪及暴力阻碍行政执法犯罪活动，经济发展局牵头引导沿河企业转型升级等。比较而言，“*长”的权力集中有利于治理界面的集中统一指挥，各职能部门的局部专业权力集中则有利于发挥专业优势，两种权力集中机制共同推动了界面的有效治理。

（四）治理责任的集中。权力与责任是相互对应的，责任是治理界面有效运行的关键要素。与治理界面权力集中相对应的，“三长制”逐步理清了河流、街道和公路治理中的责任归属，实现了治理责任的集中化。从各地治理创新的普遍情況看，“三长制”将分散性的河流、街道和公路治理责任“打包”集中到地方主要党政领导身上，压实党政领导治理责任，由他们作为“*长”来统筹全局，协调各方，承担全部治理责任。其中，高层党政领导通常担任的是总“长”，集中的是总体领导责任，具体包括总体决策、协同和统筹等责任，比如在街长制中，总“街长”承担的责任包括重大事项的决策、重大问题的统筹、考核监督、具体问题的协调推进，从而确保街长制工作的有序推进和有效落实等。

在“三长制”创新实践中，具体的治理任务及其落实一般是由基层党政领导来推进的。他们是“*长”中的多数群体，也是“三长制”相关政策执行的“最后一公里”，因而集中的是执行责任或落实责任。以河长制为例，多数基层“河长”集中的治理责任包括河道管理、保护和治理等，具体包括河道管理规划和编制实施、水污染治理、河道清理、河流综合治理等多个层面的责任。而且，随着“河长”行政级别的降低，治理责任也会更细化、更繁杂、更具体，比如村级“河长”具体集中了河流巡查、河长公示牌管理和河流养殖数量巡查等责任 〔14 〕。责任的集中不仅有利于责任的认定及追究，也有助于强化各级“长”的责任意识，防止推诿扯皮等失责或卸责的问题。

（五）治理信息的集中。信息是治理体系的神经系统。对具体的治理界面而言，信息传递的链条越长，信息处理的规则越复杂，涉及的机构和部门数量越多，信息的分散化和零碎化程度就越高，治理界面的裂隙就越多，运行成本就越高，效率也就越低 〔15 〕。相应而言，“三长制”改革依托现代信息技术，打破地方政府及其职能部门间的信息壁垒，推动了界面信息的集中化。一方面，“三长制”以河流、街道和公路的基本要素为中心，整合了地方政府及其职能部门的相关信息，推动了基础要素信息的集中，比如“路长办”集中的数据就包括环保部门关于公路沿线环保、水土和植被覆盖的数据，公路部门关于公路养护和维护情况的数据，交管部门关于违法违章的数据。这些数据的集中不仅可以提供相关社会事实的清晰图景，也为多元行动者的互联互通和协同共治奠定了信息基础。另一方面，“三长制”以河流、街道和公路的治理问题为中心，将治理过程中产生的相关信息存储和集中起来，包括决策和执行的信息、日常维护管理的信息以及部门之间沟通交流信息等，比如“*长”日常工作的台账、信息化设施自动记录的数据和考核评估的结果等信息。以河长制为例，全国各地的河长制信息平台集中存储的数据通常包括各级“河长”的日常巡河记录，河流污染的类型及其各项指标参数，河流问题处理的进程、结果及其依据，河流日常养护等数据。信息的集中化打破了各种形态的信息壁垒，降低了信息不对称的负面效应，压缩了治理界面的运行成本，也带来了优化治理的可行性。

三、治理界面集中化的建构逻辑

“三长制”改革突破了分工负责的部门化或地方化治理思维，打造出了相对集中的治理界面，推动治理界面问题、权力、责任、资源和信息的集中，形成具有整体性色彩的治理新格局，持续提升了河流、街道和公路等治理效能。治理界面的集中化是相对于碎片化治理的状况及特点而言的，实质上是着眼于系统解决治理问题，积极应用现代信息技术手段，重组分散零碎的治理界面，实现治理界面从“多”到“一”的转变，最终获得集中化运作的治理效果。那么，这种集中化的治理界面是如何生成的，又包含怎样的建构逻辑呢？

（一）确定整体性治理目标。目标是组织行动的核心，决定了组织的任务和方法。治理界面的集中化是由治理目标的变化决定的，目标的大小与界面的大小是相互匹配的。在碎片化的治理结构下，各地区或各职能部门往往是各管一段和各管一摊，缺乏纵向和横向的关联。根据划片、划段和分部门的治理逻辑，具体的治理目标也是由各地区或各部门来定义的，而且顺理成章都是孤立的或割裂的目标，比如管好某一段的河流和公路、维护好街道空间的绿化带等，而不是整条的河流、街道和公路。“三长制”摒弃了分散化的目标体系，立足于全系统、全流域、全空间和全时段的思维，提出了整体性的治理目标，系统重构了新的治理界面，将多元行动者及其资源都纳入进来，梳理和协调各个方面的权责关系，以“*长”为具体抓手，统一目标，统筹任务，协调各方，集中多个碎片化的小界面或子界面，从而构建出了面积更大、密度更高以及资源更集约的整体性治理界面。

（二）建构协同共治机制。治理界面的碎片化通常意味着，各个治理主体各自为政、自成体系，成为相对独立的治理单元，以至于缺乏协同合作，无法形成合力，难以获得良好的治理成效。“三长制”以“事”为中心，将多元主体都纳入整体治理界面，重新定位和梳理不同治理主体在界面中的位置及其关系，比如厘清“河长办”或“路长办”与其他职能部门之间的关系，从而重新设定治理界面的边界、程度和内容。其中，各种协调合作机制是治理界面集中化的重要工具，具体包括责任分解机制、联席会议机制、工作联动机制、资源统筹机制、信息通报机制、信息共享机制以及监督评估机制。这些机制有助于拉近多元主体之间的距离，消除相互之间的隔膜，推动多元主体之间的协同合作及其信任关系的建立，从而形成更加稳定和有序的治理网络，最终建构起来的是多立面和立体化的治理界面。

（三）推行系统化操作方案。不同的治理界面需要不同的知识和技能，“三长制”的发展不仅是权力和责任的集中，也提出了知识和技能上的需求，即怎样才能为治理界面的集中化提供可操作的行动方案。如果说分散的界面所需要的是各地区或各部门的专业化知识，那么高度集中化的治理界面必然需要系统化的操作方案。“三长制”根据各地河流、街道和公路的实际情况，大力推行“一河一策”“一街一策”“一路一策”等差异化治理方案，因地制宜、因时制宜和因事制宜进行差异化治理，这就形成了系统化的操作方案。以河长制的“一河一策”为例，全国各地的做法基本都是由“河长”全面统领河流治理责任，构建互联互通全覆盖的河网体系，具体的治理方案也做到了上下贯通、紧密衔接，整条河流的任务都分解到了各级各段，有总有分，层次分明。这些做法包含了系统性、整体性和集中化的含义，是推进落实河长制的重要操作策略，也反过来支持和落实了河长制的集中化，产生了整体性的治理效果。

（四）应用现代技术手段。用技术突破组织的制度性壁垒，提高官僚体系的效率，已成为公共治理变革的重要特征 〔16 〕。“三长制”通过建立统一的管理平台，将相关治理事务及其管理和服务部门都纳入一体化的操作平台，构建了集中化的操作界面，实现了对各种要素的技术整合。信息技术具有强大的穿透力和便利性，可以打破地区或部门间的壁垒，促成跨地区或跨部门的高效协同，建构具有更大覆盖面、兼容性和共享性的行动网络，例如南京市河长制平台统一各种信息技术口径，实现水利感知、网络通信和计算机网络等技术的精准链接，用信息技术推动水利、环保和农业等涉水界面的无缝对接。因此，现代技术使治理技术的集中化变得可能。一体化的信息技术平台整合了不同职能部门，提供了更具有兼容性的技术转换器，为多元主体提供了共在共享共治的舞台，有利于实现界面内部的便捷互动和协同合作。

（五）实现高度的信息化。治理界面的维度基本上都可以用信息来进行描述，其中界面的面积划定了信息流动的边界和范围，界面的幅度和层级表明了信息流动链条的长短，信息的流量则构成了界面密度的重要成分。治理界面依靠信息来协调界面内行动者的关系，也需要充分的信息来提升治理效率。“三长制”将所有治理事务和治理过程都信息化，比如巡河时间、地点和轨迹等，都汇集到一体化信息平台，同时也让不同地方政府或职能部门按照需要直接申请和应用相关数据，减少地区或部门之间对接与协调的中间环节，缩短治理界面运行的信息链条，提高信息交易的效率，例如，“街长制信息化管理系统”将巡街工作、巡街轨迹以及问题处理的所有相关信息都纳入统一的信息管理平台，从而推动街道治理信息的集中化。高度的信息化强化了技术的嵌入功能，重构多元行动者之间的结构性关系，也提高了治理界面的约束力、管辖力和协同性等。

治理界面是公共治理的操作平台，设计和框定了治理界面行动者的结构及其关系，也塑造和建构了特殊的治理形态。无论是建立各种名目的委员会如城市管理委员会等，还是建立河长制、街长制和路长制等，都体现了治理界面从“故步自封”和“画地为牢”的碎片化治理结构向集中化治理结构演变的趋势。值得注意的是，公共治理的复杂性提出了治理变革需求，也规定了治理创新的路径和方法。既有的治理变革或者会加剧治理体系内部的精细化和复杂化，导致内卷化的结果 〔17 〕，也有可能因为建立新的组织机构而滑向“十龙治水”的窘境，反而会使治理碎片化问题变得更加严重。治理界面的集中化作为响应整体性治理问题的改革策略，提供了跨部门或跨地区治理創新的行动方案，具有良好的可行性、持续性和有效性等。但要让集中化的治理界面更好地发挥预期作用，还需要深入梳理治理界面中的人财物等要素，明确不同主体的职责权力，发展更加灵活高效的协同合作机制，从而更加充分地激活不同界面主体的自主性和能动性，持续提升治理界面的运行效率。

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责任编辑 周 荣