国家审计与省级财政支出效率研究

宋 宝, 尚 乐

(1.内蒙古财经大学 会计学院,内蒙古 呼和浩特 010070；2.内蒙古大华内部控制与绩效管理研究院,内蒙古 呼和浩特 010020)

一、引言

2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出了“十四五”时期经济社会发展的指导思想，确立了新时期经济社会发展的新目标，要求进一步提升国家治理效能，推动政府在实现健全社会主义民主法治、完善国家行政体系、提高行政效率的目标中发挥更充分的作用。财政是国之根本，是经济得以发展的重要前提，因此提高财政资金的使用效率不仅是优化财政支出的基本要求，而且也关系着经济发展的速度与质量，此外高效率的财政支出也是政府效率高、配置资源能力强的表现，国家为了实现治理效能提高的目标，积极启动各项激励机制与监督机制，其中国家审计便承担着监督并保证政府财政资金合理有效使用的重要角色。然而财政资金的支出问题不仅仅是国家审计监督的重点对象，而且也是公众关注的焦点之一。伴随着国家对公众治理的不断重视，审计机关也开始主动引导公众参与国家审计，特别是2008年政府信息公开条例的颁布，审计结果公告制度为国家治理与社会公众建立了一道有效的桥梁，拉近了国家审计与社会公众之间的距离，让公众参与度对国家治理的影响也越来越大。因此本文在研究国家审计促进省级财政支出效率问题的基础上，引入公众参与视角，以2009年至2017年除西藏自治区以外的30个省市自治区为研究对象，研究国家审计对省级财政支出效率的影响，进一步研究了国家审计和公众参与对省级财政支出效率产生的影响，为公众参与式国家审计提供了实证经验，具有一定的现实意义。

二、理论分析与研究假设

(一)国家审计与财政支出效率

根据公共受托责任理论，政府接受人民群众的委托行使治理国家的职能，对公共事务进行管理，对社会资源进行分配，政府部门的权力来源于人民，也就需要人民的监督，国家审计部门的职责就是监督政府履行国家公权力的情况[1]。随着经济社会的发展，国家审计的监督内容不断丰富，逐渐发展成为集事前、事中和事后监督为一体的国家审计。在事前，国家审计运用其内生威慑力发挥预警职能，识别并防范经济社会运行和公共权力运行过程中存在的各类风险，特别是财政资金的使用情况，根据审计报告反映出来的共性问题发表建议、出具审计意见、做专项审计调查，从而纠正政策或制度上出现的偏差。被审计政府部门通过借鉴国家审计机关提出的审计建议，有针对性地制定整改措施，并建立、完善规章制度。国家审计提出的建议或出具的报告为类似的苗头性问题指出具有借鉴性指导性的方向，有助于完善国家治理体制，规范财政资金的正确使用，从而提高财政支出效率。在事中，国家审计工作中的重要项目就是将发现的被审计单位存在的政府绩效水平低下、环境污染严重、专项资金落实不到位、制度有缺陷等问题进行揭示。国家审计通过跟踪审计及时对资金的不合理使用，或存在违法违规的行为等进行揭示并报告给相关部门，能够对政府行使权力产生约束，当政府发生偏离预期轨迹的行为时，国家审计通过揭示功能纠正偏差，对被审计单位形成震慑作用，发挥增强透明度的审计效应，以保障资金能够应用到人民群众最需要的地方，提高财政支出效率。在事后，国家审计机关通过将审计揭示过程中发现的主要问题金额及审计过程中发现的问题移交司法等相关部门，对存在违法违纪问题的单位进行处罚，从而达到审计的抵御目的。国家审计通过抵御职能，对被审计单位提出意见，促进其进行整改，对存在问题的政策、制度及违法违规财政金额进行移送处理，依照相关规定对被审计单位进行问责，从而达到对潜在违规者的震慑效应，减少财政资金使用过程中的舞弊现象，提高财政支出效率。综上所述，国家审计通过事前、事中和事后审计监督可以提高财政支出效率。因此本文提出假设1。

H1：国家审计监督能力的提高会促进省级财政支出效率的提高。

(二)公众参与的调节效应

从免疫系统论来看，国家审计的本质是国家依法用权力监督制约权力的行为。洛克的国家理论模型指出公众为了保障个人的权力，把拥有的执行权和处理权通过社会契约的方式交给国家。因此国家有保护个人权利的义务，政府权力也不能扩张到公众福利需要之外，为了有效地监督政府权力，便有了国家审计发挥作用的必要。在受托责任理论的基础上，公众缴纳税金并赋予政府管理国家的权力，因此公众有了解自己缴纳的税收是否被政府合理有效使用的需求，而国家审计便可以通过自身的职能将此类信息公布给社会公众。于是国家审计也为公众了解政府绩效情况和财政资金的使用情况提供了一种便捷有效的获取渠道——审计公告制度。国家审计公告制度为公众获取财政资金等审计信息直接参与国家治理建立了桥梁，拉近了国家审计与公众之间的距离，伴随着审计公告制度的不断完善及公众参与的不断强化，势必会对省级财政支出效率的提高带来积极影响。从国家审计自身角度考虑，国家审计需要吸收公众作为新的国家审计工具参与国家治理，在社会公众的帮助下，国家审计工作可以快速明确审计重点，提高财政资金审计过程中的科学性和针对性，实现对政府财政资金使用的监督作用，从而提高财政支出效率。因此在公众的监督下，国家审计会对省级财政支出效率产生更积极的正面效果，即公众参与在国家审计提高省级财政支出效率的过程中发挥着积极的调节效应。因此本文提出假设2。

H2：公众参与的深化可以加强国家审计对省级财政支出效率的积极影响。

三、研究设计

(一)变量定义及数据来源

1.因变量：财政支出效率(FE)。本文采用Banker提出的DEA数据包络分析方法以线性规划为基础，基于规模报酬可变的假设，在财政资源有限的情况下实现政府公共产出最大化，文章采用产出视角下BCC模型得到综合技术效率来衡量各省级财政支出效率，投入指标选择人均财政支出，产出指标借鉴唐齐鸣等人[2]的研究从教育、医疗和基础建设三个方面来反映，其中教育方面选择小学阶段生师比、初中阶段生师比、普通高中生师比和每十万人小学、初中和高中在校学生数，医疗方面选择每万人拥有医疗机构床位数、每万人拥有卫生技术人员数，基础建设方面选择万人拥有的公交车辆、万人拥有的公共厕所、人均公园绿地面积、人均道路面积。相关数据均来自《中国统计年鉴》。

2.自变量：国家审计监督能力(GA)。对于国家审计监督能力的衡量，本文采用主成分分析法对审计发现的主要问题金额、已上交财政金额、已减少财政拨款或补贴已归还原渠道资金及已调账处理金额、审计提出的审计意见数量、被采纳的审计意见数量、出具的审计报告数、移交案件数、审计挽回的损失进行降维处理，得到各省、市和自治区国家审计监督能力的数值，样本均来自《中国审计年鉴》2009年至2017年的相关数据。

3.调节变量：公众参与(PP)。本文借鉴崔雯雯等人[3]的研究从立法、公共决策和公共治理三个层面，并参考Choi的方法具体到立法、环境保护、公共卫生、城市管理和综合性地方重大事务的决定五个领域来体现公众参与，采用百度关键词“听证会”“环境污染”“公共事业”“公共卫生”“公共财政”“城市规划”等的百度搜索指数来衡量各省级公众对政府行为的网络关注度和参与度。相关数据均来自百度指数网站。

此外本文参考了陈诗一等人[4]的研究，设置了如下控制变量：财政分权水平(Fd)、人口密度(Pd)、经济水平(Ec)、受教育程度(Ed)、市场化水平(Ml)、开放程度(Op)，同时引入地区虚拟变量，分为东部地区(D1)、中部地区(D2)和西部地区(D3)，相关数据均来自《中国统计年鉴》。

(二)模型设计

为检验国家审计对省级财政支出效率的影响作用，本文建立了模型(1)做Tobit回归分析：

(1)

为了检验公众参与在国家审计促进省级财政支出效率提高的过程中发挥的调节效应，本文在借鉴温忠麟研究的基础上建立了模型(2)做相关检验：

(2)

四、实证结果分析

(一)描述性统计与相关性检验

省级财政支出效率(FE)均值为0.704，整体属于中上水平，最小值为0.289，最大值达到1，标准差较小，说明各地区年度间财政支出效率水平发展均匀；国家审计监督能力(GA)均值为6.400，最小值为5.223，最大值为7.578，标准差稍大，说明国家审计在各地区年度间差异性较大；公众参与(PP)均值为5.468，最小值为4.751，最大值为6.065，标准差较小，说明公众参与的数据较为平稳。国家审计与省级财政支出效率之间具有显著的正向关联，初步表明国家审计能促进省级财政支出效率的提高。控制变量与因变量的关系基本呈现显著相关关系，且大部分指标的系数都小于0.5，但也有部分指标的系数大于0.5。因此本文补充了方差膨胀因子检验VIF均值为2.73，最大值为3.68，可见变量之间的多重共线性并不明显。

(二)DEA-Tobit模型回归

本文使用面板数据结合DEA分析方法进行Tobit回归，考虑到国家审计对省级财政支出效率产生影响，反过来省级财政支出效率也可能影响到国家审计，为了缓解国家审计与省级财政支出效率之间的双向因果关系，本文选择国家审计做滞后一期处理，同时考虑到公众参与发挥调节效应同样具备时间滞后性，因此公众参与的相关数据同样采用滞后一期处理，回归结果如表1、表2所示。

模型(1)用来检验假设1，国家审计主要涉及审计发现的问题金额及提供的审计报告和审计意见等。基于受托经济责任，政府接受人民的委托合理使用财政资金，有效配置公共资源，而国家审计通过公布审计发现的问题金额，以及相关的审计意见和审计处罚等，可以有效发挥监督作用，监督政府更好地履行政府职责，规范财政资金的合理使用，提高财政支出效率，将财政资金充分用到最需要的地方。通过表1可以看到，在全国范围内，国家审计(GA)与省级财政支出效率(FE)在1%的水平上显著，国家审计监督能力每提升1个百分点，省级财政支出效率提升0.060个百分点，即国家审计监督能力的提升会促进省级财政支出效率的提高，验证了假设1。国家审计监督能力(GA)在东部地区、中部地区和西部地区的系数分别为0.058、0.063和0.057，均在1%水平上显著，即国家审计监督能力的提高有利于提高省级财政支出效率，有助于省级财政资金的合理有效使用，这也再次验证了本文的假设1。

表1 国家审计Tobit回归结果

模型(2)主要检验公众参与的调节效应。随着现代国家治理模式由政府独自担当国家治理任务向政府、市场和公众三方共同参与国家治理任务的转变，公众参与已经成为社会发展的显性需求[5]。“十二五”规划明确提出：要完善公共决策的公众听证制度，扩大公众参与程度，建立健全公众参与的决策程序。国家审计需要与社会公众等治理主体相协同，政府部门应该在确保相关政策法规合理运行的同时建立相关群众自治组织，充分发挥公民积极主动性，与国家审计共同助力省级财政支出效率的提高。通过表2可以得到，在全国范围内国家审计与公众参与的交乘项GA*PP的系数为0.101，在5%的水平上具有显著正效应，说明公众参与在国家审计提高省级财政支出效率的过程中存在调节效应，验证了假设2。在东部地区、中部地区和西部地区国家审计和公众参与的交乘项GA*PP的系数分别为0.101、0.107和0.097，同样在5%的水平上存在显著正效应，说明公众参与在国家审计发挥促进省级财政支出效率提高作用的过程中存在显著的正向调节效应，即公众参与的深化可以加强国家审计对省级财政支出效率的积极影响，再次验证了假设2。

表2 调节效应检验结果

国家审计与社会公众相协同，更有利于政府职能的充分发挥，监督政府合理有效地使用财政资金，实现社会资源的均衡配置，提高省级财政支出效率。

(三)稳健性检验

表3是更换模型和滞后两期的稳健性检验结果，可以看到选择OLS模型和滞后两期检验的结果与上文中的结果一致。由于篇幅有限，表格未详细列示控制变量部分。

表3 更换模型和滞后两期的回归结果

五、结论与启示

(一)结论

本文以2009年至2017年期间我国30个省、自治区和直辖市为研究样本，实证研究了国家审计、省级财政支出效率和公众参与之间的关系。研究发现：国家审计监督能力越强，省级财政支出效率越高，并且国家审计监督能力在促进省级财政支出效率的作用发挥上具有一定的地域差异性，在中部地区和西部地区国家审计能力与省级财政支出效率之间存在显著作用，而东部地区并无显著表现。在公众参与调节效应的研究上，本文发现公众参与可以加强国家审计发挥提高省级财政支出效率的作用，在地域表现上面同样存在差异性，中西部地区表现出显著作用，而东部地区无显著作用。研究结论表明省级财政支出效率的提高要重视国家审计发挥的重要作用，同时重视公众在社会治理中的重要地位；审计机关应该在社会公众的参与下明确审计重点，依据重点发挥好国家审计监督能力和公众参与监督相互配合，相互成就，以达到优化省级财政支出效率的目标。

(二)启示

第一，要树立公众参与式国家审计理念。信息爆炸时代的到来和公民法治意识的提高，成就了公众参与式国家审计的可行性和必然性，但目前我国公众参与国家审计还处于尝试摸索阶段，因此应该要先树立一种公众参与式国家审计的理念，因为公众参与国家审计是维护公众权益的重要途径，在我国，人民是国家真正的主人，有权参与管理国家事务，特别是监督国家财政资金的合理使用，而公众参与国家审计则为公众参与公共事务管理提供了一个新的方向，这样公众增加了充分表达自己意见的机会，而国家审计的资源也会集中到维护公众利益上面，促进社会朝着自由平等公正法治不断发展。

第二，扩大公众在国家审计中的参与度。首先是制度方面，国家审计在制定审计计划时应充分考虑到社会公众关注的重点，做到国家审计机关与公众共同完成审计计划。审计项目计划是审计工作的源头，选好项目做好计划，才可能真正有效地发挥审计监督的效力和作用。因此在制定计划时应考虑充分利用互联网、媒体等主动征求公众意见，让全社会共同来做审计计划，确定国家审计的重点。其次是丰富审计手段，在国家审计进行过程中，可以将群众的满意度和认可度作为判断审计效果的依据之一，同时可以采用与群众谈心、向群众问效，听真话察实情，准确判断国家审计带来的真实效益[6]。最后就是重视审计结果，深入贯彻落实《政府信息公开条例》，深化审计结果公告制度，及时将社会公众关注的、与人民群众生活息息相关的热点、难点和重点审计结果通过新闻媒体等进行公告，增加审计的开放度和透明度。

第三，要充分发挥国家审计监督作用，监督财政资金的合理有效使用。首先要突出国家审计的重点，在党的领导下结合公众对国家审计的需求，依据相关法律对重点领域和重大事件等进行专项审计和跟踪审计。其次要提高国家审计效率，结合互联网、大数据和AI智能等先进手段，创新审计方法和审计工具等，让国家审计在信息化时代中朝气蓬勃。最后要注重国家审计质量，依靠国家审计机关自身的力量发现问题、提出意见并监督整改落实是保证国家审计质量的基本。此外应该充分运用公众的力量，让公众充分参与到监督国家财政资金及国家治理当中，实现国家审计和公众参与的协同治理。