困境与出路：院庭长办案制度实证研究——基于A市实证考察

刘文涛

（四川大学 法学院，四川 成都 610000）

一、问题的提出

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，我国开启了新一轮全面司法体制改革。其中，“司法责任制改革作为司法体制改革的基石，是建设公正高效权威的社会主义司法制度的必由之路，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义”①孟建柱：《坚定不移推动司法责任制改革全面开展》《中国应用法学》2017年第1期。，成为了本轮改革重点之一。2015年9月最高院通过了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，2017年又出台了《关于加强各级人民法院院、庭长办理案件工作的意见（试行）》（以下简称“院庭长办案意见”），对院庭长办案首次做了详细规定。中央政法委书记郭声琨提出：“入额领导干部要严格执行办案数量要求，带头办理重大复杂疑难案件，达不到要求的退出员额。”周强院长也提出“深入推进司法责任制改革，强化院、庭长办案”的目标任务。②参见项天伦：《回归法官本色：院、庭长办案制度的审视与完善》，最高人民法院；《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，最高人民法院，2019，第9页。可以说，建立司法责任制是本轮司法改革的关键，而建立、完善、落实司法机关领导干部办案制度，则是司法责任制改革的重要一环。

客观而言，经过各级法院几年来的努力实践，院庭长办案制度取得了不小的进步，对解决以往长期存在的“审者不判、判者不审”等司法顽疾发挥了重要作用。但是，院庭长办案制度也存在诸多隐忧，一定程度处于落实不力的局面。原因在于，“让长期习惯于对司法活动实施领导指挥，对法官、检察官发号施令的司法管理官员到一线审案、执法，履行法官、检察官的办案职责，无异于司法领域的一场革命。”①龙宗智、孙海龙、张琼：《落实院庭长办案制度》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。

基于此，笔者拟通过实证研究方法，以A市为样本，搜集、梳理了A市两级法院近年来院庭长办案的相关数据和实践情况，主要采用实证研究方法，通过梳理、分析相关数据，发现目前院庭长办案机制改革中取得的成果及经验，存在的问题及原因，并开展进一步分析，以期为下一步改革提供有益建议。

二、院庭长办案制度的溯源与定位

（一）院庭长办案溯源

院庭长办案制度虽兴起于近年司法责任制度改革，却拥有二十余年的实践渊源，可进行如下简要的划分：

一是初步探索阶段。最高院1999年“一五改革纲要”规定：“推行院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。各级人民法院应结合本院的实际情况，对院长、副院长、庭长、副庭长担任审判长审理案件提出明确要求。”其导向实质上是“还权于合议庭”，由于这一规定的落实完全依靠自觉，实践中并未得到贯彻。2005年“二五改革纲要”规定：“院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件。”随后，《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》和《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》完善了具体要求和操作细则。2009年“三五改革纲要”规定：“建立健全院长、庭长的‘一岗双责’制度，落实院长、庭长一手抓审判、一手抓队伍的双重职责。”这一阶段，院庭长办案的规定从原则逐步走向到具体，但随着法院强调审判管理，司法行政化趋势加剧以及缺乏硬性规定和配套措施，这一制度并未落实。

二是开展普遍实践阶段。2013年《审判权运行机制改革试点方案》明确规定“将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭并担任审判长”。2015年“四五改革纲要”要求“完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制”。自此，院庭长办案得到了各级法院普遍重视并开展了广泛实践。

三是成为司法改革重点阶段。2015年最高院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定：“进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长应当办理案件”，对办案数量和类型作了原则性规定。2017年“院庭长办案意见”作了全面、具体的规定。2017年10月，中共中央办公厅出台《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，将“完善入额领导干部办案机制”作为“落实责任制，规范司法权力运行”的重要内容，明确规定担任领导职务的法官“带头办理复杂敏感、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”，同时提出“严格领导干部办案数量的统计标准，建立领导干部办案情况定期通报制度”，“担任领导职务的法官不办案或者办案达不到要求的，应当退出员额”。地方各级法院也因地制宜，制定了本地区的办案细则等规定，进一步提高了可操作性。例如A市中院下发了《关于下达入额法官年度办案任务的通知》，明确了院庭长的基本办案任务。此外还先后制定了《关于合议庭审判长权力清单的规定（试行）》等7个改革文件，及《A市中级人民法院法官及审判辅助人员审判权力和责任清单（试行）》，明确了审判人员的审判权责，及院庭长的审判监督管理职责及行权方式。可以看出，本轮司改以来，从中央到最高院、地方法院，均给予了院庭长办案制度前所未有的关注。

（二）院庭长办案的功能定位

在深化司法体制改革的大背景下，落实院庭长办案制度不仅关乎保证法官办案主体地位，还涉及完善审判监督机制，具有多重功能：

一是有利于落实“审理者裁判、裁判者负责”的司法责任制。长期以来，我国法院“审者不判、判者不审”以及“先定后审”的现象屡遭诟病。直接原因就在于院长、庭长等行政领导和审判委员会凌驾于合议庭和办案法官之上，通过简单听取汇报而非直接阅卷、开庭审理就对案件判决结果予以“指示”，而承办法官几乎都予以服从，严重违背了司法亲历性原则和审判独立原则。院庭长办案制度，将院庭长从“领导办案”转变为“直接办案”，从行政职能回归到审判职能，推动法院内部审判权运行机制良性转变。

二是有利于落实员额制改革。孟建柱指出：“推动领导干部办案制度化、常态化，是落实入额办案责任的关键之一。”①王亦君：《司改推进四年多交出成绩单：全国基层法院检察院人均办案增长两成》，中青在线：http://news.cAol.com/co/2017-07/11/content_16288492.htm，2020年8月14日访问。而“员额制改革牵扯到法院中多数人的利益关系，被认为是一场动法院审判人员奶酪的改革，是最复杂、最困难、最艰巨的改革。”②李浩：《院庭长办案与员额制改革》，《江海学刊》2018年第5期。入额既可以提高职业收入，关乎法官切身经济利益，也是对法官过去办案经历、办案质量的肯定，关乎其职业声誉。实践中，几乎所有的院庭长都会选择成为员额法官。院庭长进入办案组带头办案、实际办案、办理大要案，可以对办案组的其他普通员额法官以及未入额的法官助理、助理法官起到良好的引领示范作用。

三是有利于提高办案质量和司法公信力。各级法院尤其是基层法院院庭长几乎都经历了“书记员、助理审判员、审判员、庭长、院长”的职业成长道路，具有丰富的审判经验。将这些优质的审判资源充实到办案一线，带头办理重大疑难复杂案件，充分发挥引领示范的作用，有助于提高案件审判质量、统一案件裁判标准、法律适用。组建以院庭长为核心的审判团队，不仅可以起到对年轻法官“帮传带”的指导作用，更可以充分发挥政策把握和协调能力。此外，由院庭长亲自办案和担任审判长，可以增强社会对法院的司法公信力，打消当事人对案外不当干预的顾虑，促使其服判息诉。统计数据显示，“在总编制未增加的情况下，全国基层法院85%以上的司法人力资源配置到办案一线，办案力量增加20%以上，人均办案数量增长20%以上，结案率上升至18%以上，一审后服判息诉率提高10%以上，二审后服判息诉率达98%以上”。③王亦君：《司改推进四年多交出成绩单：全国基层法院检察院人均办案增长两成》，中青在线：http://news.cAol.com/co/2017-07/11/content_16288492.htm，2020年8月14日访问。

三、现状、困境与原因：院庭长办案实证考察

为更好地发现实践中存在的真问题以及提出针对性建议，笔者除搜集整理了近年A市两级法院院庭长办案的有关数据外，还开展了调研活动，与办案一线的法官和院长、副院长、专委和庭长等进行交流座谈，力求调研结果客观公正。

（一）现状：院庭长办案实现“常态化”

院庭长办案制度改革以前，各级法院院庭长尤其是院长办案数量很少，甚至不办案。自最高院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对院庭长办理案件数量提出要求以来，院庭长办案数量开始大幅提升。以下是A市两级法院近三年院庭长办案数量情况。

由表一可知，2017—2019年3年来A市院庭长结案总数逐步上升，从12214件上升到14016件，增幅高达14.8%；院领导结案数从4755件上升至5036件，增加5.91%；庭长、副庭长结案数从7393件上升至8165件，增加10.44%。如果将时间前推至开始对院庭长办案数量提出要求的2015年，则增幅更大。从办案数量看，院庭长办案制度落实效果明显。

表一 A市两级法院2017—019年院庭长办案情况

不仅仅整体办案数量增幅明显，院庭长结案比例也明显提升。根据A市法院《关于下达入额法官年度办案任务的通知》的要求，A市中院院庭长办案数要达到同级法官平均工作量要求的比例分别是：院长5%，分管副院长20%，协管领导25%，庭长50%。由表二可知，2019年A市院庭长结案数比例已经接近全部结案数六成以上。虽然院庭长结案数比例小于其所占员额数比例，但考虑到院庭长办案比例远小于一般员额法官，可以认为，A市院庭长办案数量远超预期，基本实现了“常态化”。

表二 2019年A市法院系统院庭长办案比例情况①本文所称“院领导”包含正院长、副院长和专委，下同。

办案数量和结案比例的不断提升，意味着各级院长、庭长的日常工作安排、上班时间精力的分布不断向着“法官角色”倾斜甚至发生根本性转变。院庭长逐步回归至“法官角色”的转变具有深远意义，正如有学者指出：“院、庭长办案机制改革推进了法院内部权力结构的改变，让司法责任的承担更加明确，也让通常意义上的以院庭长为代表的法官更充分地履行审判职能，这对中国司法公正的实现和司法效率的提高具有显著作用。”①

（二）困境：“形式化办案”尚未完全根治

从审结案件数量和比例上看，院庭长办案已经实现了常态化、制度化。但是从办案质量上看，依旧存在“保量不保质”的问题，还有进一步落实的空间。研究发现，院庭长办案存在的主要症结有：

1.落实该制度的难点在于院级领导

以下是2019年A市院庭长和其他员额法官人均结案数统计表。

由表三可知，院庭长总体人均结案97.33件，是全院人均结案的80.7%，普通员额法官人均结案数的52.5%，远高于“院长5%，分管副院长20%，协管领导25%，庭长50%”的指标，实施效果良好。在以往，院庭长办案制度在“庭长”一级即出现落实难问题，其作为中层领导办案数量明显减少，而副庭长与普通员额法官在办案方面差别不大。数据显示，A市法院庭长、副庭长在人均结案数方面并无明显差异，其中副庭长人均结案数甚至超过了全院人均结案数，落实效果良好。

表三 2019年A市法院人均结案统计表

但是从院级领导层面看，院长、副院长和专委等院级领导人均办案数远小于庭长、副庭长，尤其是一把手全年办案只有数件。换言之，院庭长办案制度的落实重点在于院领导层面。出现该现象的原因在于不同层级的领导，主要扮演的角色不同。总体上看，法院院长首先扮演着管理家与政治家角色，法律家角色则处于相对次要地位，级别越高的法院（中院、高院）表现越为突出。①左卫民：《强化院庭长办案的“量、质、责”》，《人民法院报》2017年4月10日第2版。相比院领导更加看重“领导干部”身份，庭长、副庭长在司法改革后大多进入一线办案，“法官身份”认同感较强。

2.“选择性办案”问题突出

所谓“选择性办案”，是指院庭长虽然参与办案，但仅仅办理简单案件或者程序性案件，例如管辖权异议类案件、小额诉讼案件、执行案件等，对于疑难复杂型案件能不审则尽可能不审。“选择性办案”在全国各地、各级法院系统均有体现，甚至成为困扰落实院庭长办案制度的普遍性问题②左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，《中国法学》2014年第1期。。以A市为例，院长、副院长、专委办理的案件中，执行案件占比60%以上，适用独任制审理的案件高达80%以上，程序性案件远高于实体性案件。这些案件大都是简单案件，这与领导干部带头办疑难复杂案件的改革精神背道而驰，一定程度上造成该制度“虚化”。实践中，也确实有院长、庭长明示办理简单案件或者进入简案组、执行案件组。还有部分院、庭长办案是出于特殊需要，如开观摩庭、上级法院检查等。这不仅违背了领导干部起到引领示范作用的初衷，反而会引起普通员额法官的不满情绪，甚至造成整个法律职业共同体和社会对院庭长司法素养、办案能力的不信任。

3.“挂名办案”

所谓“挂名办案”，就是某一案件虽然案管系统分配给院庭长办理，但是实际是由其他法官承办的。实践中“挂名办案”有两种具体做法：一是完全当“甩手掌柜”，除了在庭审时公开露面以外，其余审判工作均由他人“代理”完成。二是形式上参与其他审判环节和审判工作，但是不实质性进行阅卷、审查证据等工作，只是简单听取其他法官的意见，同意裁判文书的签发。以上做法均将“承审”异化为“参审”，由于并不亲自阅卷，违背司法亲历性原则，难以保证案件办理质量。

以上实践中存在的形式化问题，造成了院庭长办案制度“虚化”，对司法责任制改革带来了不利后果。一方面，“挂名办案”相当于变相或者异化的“审者不判、判者不审”，司法亲历性和司法公正难以保证。名义上的审理者与实际上的裁判者不符，一旦启动错案追责，两者容易发生扯皮。另一方面阻碍员额制的顺利实施。目前，院长、庭长占据了各级法院主要的员额指标，虽然基于考核压力不得不开始办理案件，但是其选择办理程序性案件、规避疑难复杂案件的行为，反而可能会加剧普通员额法官办案压力。尤其是院级领导层面，占员额编制不办案的现象更为突出。

（三）原因分析

笔者认为，院庭长办案制度之所以在实现“常态化”的同时又面临“形式化”问题，既有制度层面的原因，也有院庭长个人主观上的原因。具体而言：

1.院庭长办案机制尚需完善

一是分案机制存在漏洞。目前普通员额法官采取“随机分案为主、指定分案为辅”的分案方式，而院庭长则是“指定分案为主”，实践中操作余地很大。院庭长尤其是院领导往往利用其职权主动要求分配简案，下级部门在分案时也能够“揣测”领导意图。其次，重大、疑难复杂案件的界定标准存在模糊性，依赖个人判断，立案审查一般是形式审查，要实质性做到“繁简分流”存在较大难度。对案件是否属于难案等发生争议时，院庭长容易推诿。

二是监督机制不健全，制度缺乏刚性。目前考核机制“重数字、轻质量”，只要案件数达标即完成考核任务，办案质量则难以量化，上级部门难以监督。一定程度上助长了形式主义发展。其次，法院领导干部的考评、提拔更侧重考察其行政领导能力，案件办理方面只要不出冤假错案即可，审判业务能力居于次要位置。

三是审判辅助配套措施跟不上。员额制改革后，囿于各地经济发展不均衡、配套财政经费不足等原因，多数地区法院的法官、法官助理、书记员比例很难达到1:1:1。不少法官同时承担着处理“审判核心事务”和“审判辅助事务”的工作，一些未入额的法官助理也在承办大量案件，成为事实上的办案人员甚至是办案主力。为解决这一问题，不少法院尝试对一些审判辅助事务如送达、整理案卷、记录庭审等采取第三方公司“外包”方式对法官工作量进行“减压”，但实践中效果并不好。一方面受限于法院经济能力，难以大规模开展辅助人员外聘；另一方面，不少临聘人员法律专业知识匮乏、职业素养不足，难以达到员额法官办案要求和办案标准，反而形成掣肘。

2.审判监督管理职能与行政管理职能的影响

院庭长身兼司法裁判职能、审判监督管理职能和行政管理职能三重职能，如何平衡三者关系、合理分配有限的精力、时间关乎到院庭长办案制度的落实。

一方面，审判监督管理等非审判性事务日益增多。“一岗双责”下，院庭长既要抓好审判工作，又要带好队伍，确保党风廉政建设不出问题，即业务工作和队伍建设两手抓。①参见陈丹、娄必县：《法院院庭长权力角色冲突及解决》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2018年第1期。虽然本轮司法改革强调“独立办案”，但是放权不等于放任，信任不能代替监督。作为院庭长，其有责任对本院、本庭内部案件质量进行监督管理，确保基本的办案质量。实践已经证明，强调法官独立办案主体地位以来，发回重审、改判的案件比例有所回升。而对于院级领导尤其是一把手来说，其肩负的行政职能更多，对外要为本院争取更多“利益”如提高法院人员待遇、改善办公条件以及协调有关部门工作等，为法院整理运行提供组织保证和物质保证。如果院庭长只专注于办案，无疑是不合格的领导。

另一方面，非法院系统的外部事务的干扰较多。目前，院、庭长深受“文山会海”困扰。实践中经常发生原本排好了开庭日期，中途却因为不得不参加的会议延期甚至数次延期审理的情况。虽然《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》明确规定任何单位、个人均不得安排法官从事各类治安巡逻、卫生整治等超出法定职责的任务，但实践中难以贯彻执行。以上大量行政事务、管理事务的存在，致使院庭长办案时间完全碎片化，难以集中精力真正投入到办案中去，遑论办大案要案。

3.部分院庭长办案积极性不高

一方面是怕担责不愿办理案件。十八届四中全会明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”和“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。对一些业务不熟练的院庭长而言，终身追责无异于“办的越多、错的越多”，越是重大、疑难、复杂和新类型案件，出错的几率就越高。这样一来，一些院庭长“对司法审判望而却步，有些在权衡之后还是宁可办‘简单案件’或者直接对办案工作敬而远之。”①项天伦：《回归法官本色：院、庭长办案制度的审视与完善》，最高人民法院；《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，最高人民法院，2019，第9页。由于种种原因，现有法院院长、庭长中还有一部分不具有法律专业背景或者通过转业退伍进入司法机关（当然，这一现象和比例伴随着时间发展在不断减少和降低），这部分人员确实难以承担起审判重任。

另一方面，办案是件辛苦事，既耗费体力又耗费脑力，对于年龄普遍较大的院庭长群体而言确实是一项挑战。习惯了长期不亲自办案甚至脱离审判岗位的部分院庭长而言，突然大幅提高办案数量，一时之间难以适应，只能优先挑选简单案件、程序性案件，而且倾向于不开庭审理。在审判辅助人员不足的情况下，办理案件要亲力亲为，听取当事人、律师意见，要阅卷、开庭、听取其他法官意见，甚至撰写、审核裁判文书，非常繁杂。一些社会关注度较高的案件，还要面对上级机关、社会舆论等多重压力。在此情形下，院庭长办案只追求形式上合格也就不难理解。

四、进路：院庭长办案制度的完善建议

笔者认为，目前院庭长办案制度宏观层面已较为完善，微观操作机制上尚需进一步细化和改进，具体包括以下内容：

（一）完善院庭长办案机制

1.完善分案机制和案件甄别机制

院庭长以指定分案为主，其本意在于将重大、疑难、复杂、新类型案件优先分配给院庭长审理。但是，实践中这一分案原则有所异化，反而成为院庭长选择性办案的“漏洞”。因此有必要将“指定分案为主”改进为“随机+指定分案”模式。原因在于，重大疑难复杂和新类型案件数量和比例有限，需要甄别后通过“指定”方式将案件交由院庭长办理。而其他案件则通过随机方式交由院庭长办理，一方面有充足的的案源保证办案的“常态化”，另一方面避免选择性办案的发生。从实践效果来看，自从A市法院全部实行随机分案模式以来，有效避免了上述问题的发生。全面实行随机分案后，院庭长办理的重大疑难复杂案件的比例有所上升，办理的简案与难案、繁案比例较为均衡。

当然，要保证院庭长带头办理大案要案的前提是建立有效的案件甄别机制，尤其是确立重大、疑难、复杂案件的识别标准。为此，各地区法院需要结合本地实际情况，按照刑事、民事、行政、执行等不同业务类型分别设立不同的认定标准，且予以一定的比例限制。而在立案后甚至开庭审理后案件性质或者案情发生重大变化的，需要根据案件“简转难”、“难转易”等具体情况完善移送办理机制。

2.完善院庭长办案考核机制和惩戒机制

一是细化考核指标，从形式化考核转变为实质性考核，全面考核院庭长“办案数量、案件类型、审判程序、参与方式、开庭数量、审判质量等多项制度要素”①冯之东：《司法改革背景下法院院庭长办案制度实践调查》，《南华大学学报（社会科学版）》2017年第5期。完成情况。各级法院要将院庭长办案情况作为司法公开的重要内容，通过公开监督“倒逼”院庭长提高办案质量，优化网站服务、加快更新期限。

需要强调的是，考核数量的指标需要合理确定。办理疑难重大复杂案件工作量远高于简单案件。因此，院庭长办案考核的核心在质，不在量，不宜对数量做过高要求。②左卫民：《强化院庭长办案的“量、质、责”》，《人民法院报》2017年4月10日第2版。实践中要注意做好两个区分：首先注意区分法院层级。法院层级越高，承担的指导、监督、总结审判经验、发布指导性案例的功能越多，办案数则越少。因此，相较于基层法院，中级法院和高级法院的院庭长办案数可以适当降低。例如，A市中院和基层院。其次注意区分办理简案、难案的工作量，根据不同予以合理的折算。A市法院规定，办案任务以实体、诉讼案件为基准，对程序性、执行、减刑假释案件按一定标准进行折算；对于确因办理疑难、复杂或流程繁杂的重大案件未能完成办案任务的，由院机关法官考评委员会研究决定是否参加考核以及折算的任务数。

二是确立惩戒机制，加大制度刚性。院庭长考核良好的，应当予以奖励，作为今后晋升的重要标准。对于达不到考核要求的，或者办案质量有问题的，必须加以追责，甚至令其退出员额。入额是为了提高法官队伍专业素质建设，而非简单的“论资排辈”。对于挂名办案的现象，更应当坚决抵制。提拔任命上，防止将不懂法的干部担任法院领导职务，树立审判专业原则。

（二）理顺审判管理和办案职能的关系

院庭长具有审判和管理的双重职能，当务之急是厘清其角色定位。一方面，院庭长回归法官角色是大势所趋。作为法官，在个案办理中院庭长与其他法官拥有同等的审判权和表决权，同样强调“司法亲历性”，不能“审而不判”，形式化办案。另一方面，院庭长行使审判管理职能，要避免借审判监督之名行个案干预之实，更多的通过提请、主持召开审委会、专业法官会议等方式对案件质量进行把关。总之，“必须处理好院庭长参与的合议庭与院庭长监督、管理权的关系，要让院庭长在对自己参与办理的案件行使管理权、监督权时，既不失职，又不越权。”③冯包根：《院庭长办案常态化需加强制度设计》，》人民法院报》2016年1月13日第2版。

（三）合理界定司法追责、优化法院外部环境

一方面要正确看待院庭长办案和司法责任承担的关系。不可否认，院庭长办案就是为了实现“让审理者裁判、让裁判者负责”，院庭长必须对其司法裁判结果承担责任。但是，目前司法责任制考核较为严苛，主要以结果为导向，这就使得部分院庭长害怕担责而不敢、不愿办案。客观而言，院庭长办理重大疑难复杂案件要承担更多的司法风险毋庸置疑。笔者认为，司法追责更应该体现“行为导向”：“对法官追究责任，只有一种情况下是可行的，那就是法官从事了与其裁判身份不相符的违背职业伦理的行为，或者实施了某种犯罪行为。”①陈瑞华：《司法改革的理论反思》，《苏州大学学报》2016年第1期。如此，打消了院庭长办案的后顾之忧，使其全身心投入至审判事务。

另一方面，要优化审判外部环境，落实《关于保护司法人员依法履行法定职责的规定》，积极争取地方党委政府的支持理解，使法官从繁重的外部事务解脱出来。法院内部也要精简会议，简化、优化审批流程，确保院庭长办案工作的时间精力。

（四）深化法院内部机构改革和司法人员分类管理

目前，法院一方面“案多人少”，另一方面机构臃肿。法院内设机构改革作为“司法责任制改革重要配套措施”刻不容缓。通过综合考虑各类因素，合理划分业务部门，精简部门数量，让绝大部分审判精英尤其是庭长充实到办案一线，有效实现办案常态化。实践中，我国已有不少地方法院开始探索该项改革，今后要在充分吸收相关地区试点经验的基础上加强顶层设计。②例如以广东省深圳市前海合作区法院不设审判业务庭，取消“庭长”职位。四川省成都中院也试行“大部制”改革。

其次，加强审判辅助人员队伍建设，关键是做好“审判核心事务”和“审判辅助事务”的区分。目前，司法人员分类管理改革中，不少法院尚未配齐法官助理、书记员等，“审判核心事务”与“审判辅助事务”区分不清进一步加大了院庭长办案的工作量。因此，要合理界定员额法官、法官助理、专职书记员的各项职能，对各类人员在案件审理过程中的权限作严格界定和清单管理。③参见林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》，《法律适用》2015年第11期。这样一来，使院庭长本不充裕的时间尽可能投入到审判核心事务中去，其余事务交由审判辅助人员办理。

五、结语

落实院庭长办案制度是落实司法责任制的重要一环，对员额法官办案起到了充分的引导、示范作用。院庭长回归到法官角色，不仅体现了审判担当，更可以进一步整合、优化审判资源，有力提升办案质效。从A市两级法院实践情况看，院庭长办案制度基本得到了落实，也取得了明显的进步，院庭长不再是“高高在上”的行政管理官员，而是处于司法一线的办案人员，法院司法廉洁形象明显提升，司法公信力得到进一步加强。

当然，院庭长办案制度涉及到法院内部院长、副院长、专委和庭长等人员权力的重新划分，还关乎到审判监督管理、审判考核管理、员额制改革等制度改革成败，可谓“牵一发动全身”。当前院庭长办案制度存在这样或那样的问题和不足是不可避免也是可以理解的。总体而言，院庭长办案制度已得到普遍落实，“常态化”基本实现，今后需要在实践中进一步完善和解决“形式化”问题。