我国乳品企业自我规制行为及动因研究

郝晓燕，蒋晓闪，王永梅

内蒙古工业大学经济管理学院，内蒙古呼和浩特 010051

0 引言

当前食品制造业作为国民经济发展中的重要组成部分，政府强制性规制在公共规制资源有限和日益复杂的食品安全风险环境下，面临规制失灵和市场激励失灵的双重窘境，因此，企业自我规制应运而生。2015年新修订的《食品安全法》将保障食品安全的社会共治作为一项基本原则，不仅加强了食品安全的政府规制，而且还创设了侧重私主体自我规制的制度体系，标志着中国乳制品安全治理由政府单方面监管转向“企业作为第一责任人”和“社会共治”的局面[1]。在乳业发展中，乳品企业自我规制作为一种企业自律行为，不仅是乳业安全规制的有益补充，也是协同规制体系的重要组成部分。因此，探究我国乳品企业自我规制的行为及其动因，对我国乳业的安全发展具有重要的意义。

1 乳品企业自我规制行为的必要性

1.1 政府规制的局限

长期以来，我国乳品安全规制主要以政府为主，实行自上而下的“多部门分段监管”管理体制。乳品安全政府规制机构改革大体经历了如下阶段：先从少数部门管理到多部门管理，形成分段式的“九龙治水、各管一段”局面；2018年改革后形成集中式管理模式，在一定程度上避免了乳业安全问题上的相互推诿、无人负责的情况，但规制过程中出现的交叉管理、分责不清等问题仍然影响安全规制效果[2]。

虽然政府规制强度不断加大却依然无法避免乳品安全、倒奶事件等不良现象的发生，主要因为乳制品生产是一个系统，产业链非常复杂，涉及的利益群体越来越多，要做到无缝衔接非常困难。2015年《食品安全法》对政府部门安全监管体系的责任进一步明确，但落实层面的配套规章有待继续完善，且地方性立法和司法解释还处于起步阶段。

1.2 乳品企业自我规制的优势

相对于政府规制，乳品企业自我规制可以提高消费者对产品的信任度，减少乳制品市场负外部性。企业自我规制使得信息分布比较均衡，因此，由信息不对称所造成的交易成本会大大降低，可以缓解政府的财政压力，进而有利于企业建立道德规范体系，从而实现企业社会责任与经济目标之间的平衡与协调[3]。同时，企业可以更好地利用本地信息及技术优势去保障整个系统的运行，使规制的效率更高。

乳品企业自我规制还具有协同优势，对于政府规制是一项有益的补充。乳品企业自我规制为企业承担社会责任、规范市场行为以及与政府规制的有效融合提供了可行的制度安排。一方面通过内部审查和差异化的自我规制，提升企业形象[4]；另一方面自我规制模式融合了国家规制和自我规制，国家通过激励措施使企业有动力去实现自我规制，并不断地调整规制策略，从而实现自我规制与政府规制的协同发展。

2 乳品企业自我规制行为

2.1 企业自我规制的行为类型

按照发起原因可将自我规制分为自愿型与遵从型。自愿型即完全自愿或引诱下的自我规制，它是由于企业为提高乳品质量主动承担社会责任或在政府和市场的激励下，主动进行规制的行为。遵从型是企业由于政府的强制要求而作出自我规制的反应，在这种情况下，即使企业不采取自我规制的措施，政府也将对其采取强制性措施。

2.2 企业自我规制的行为措施

根据自我规制行为的类型，自愿型自我规制的行为措施主要为制定企业标准、自愿型信息披露；遵从型自我规制的行为措施主要为乳制品安全可追溯体系、乳制品召回；既有自愿型又有遵从型自我规制的行为措施主要为乳制品安全相关认证以及自我监控等。

2.2.1 企业标准

《食品安全法》第三十条规定“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准……”。因此，建立严格于国家和地区的企业标准是一种典型的自我规制行为。内蒙古伊利实业集团股份有限公司（以下简称“伊利”）在国家标准线（以下简称“国标线”）的基础上，制定了“企业标准线”（以下简称“企标线”）“内部控制线”（以下简称“内控线”）”，企标线严于国标线，内控线严于企标线。内蒙古蒙牛乳业（集团）股份有限公司（以下简称“蒙牛”）在深度融合ISO9001标准与FSSC22000标准基础上形成全面食品安全管理标准。不仅如此，蒙牛也积极接轨国际标准，注重自身技术标准创新，用国际先进技术反哺国内，赋能产业链。

2.2.2 自愿性信息披露

（1）文化自觉

《食品安全法》第十一条规定“国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究、应用研究……”树立正确的经营理念是企业履行社会责任、进行自我规制的前提，同时转变企业经营理念也是企业自我规制的方式之一。对乳品企业而言，企业经营理念的转变主要体现在企业的社会责任、保护环境、绿色可持续发展等方面。

（2）责任自觉

责任自觉指企业主动对企业的信息进行披露，是自我规制的具体措施之一。蔡刚等（2010）通过对传统企业社会责任信息披露政策的对比分析及评价，提出建立系统视角的自我规制系统的替代方案[5]。2008年，润灵环球（中国企业社会责任权威第三方评级机构）推出中国第一个企业社会责任报告（CSR）评级，伊利、光明乳业股份有限公司（以下简称“光明”）、北京三元食品股份有限公司（以下简称“三元”）、新希望乳业控股有限公司（以下简称“新希望”）四家乳品企业参加第三方社会责任机构开展的MCTi（Macrocosm整体性、Concent内容性、Technique技术性、行业性Industry）社会责任评级。2017、2018两年的社会责任评级如下表1所示。

表1 2017、2018年润灵环球乳品上市企业社会责任评级

2.2.3 食品安全可追溯体系

《中华人民共和国食品安全法》第四十二条，强调国家建立食品安全全程追溯制度。企业建立食品安全可追溯体系是企业实施遵从型自我规制的手段之一，可促进供应链内部及供应链与外部的信息共享，其作用已不仅限于最基本的保证食品质量安全，还将有利于企业竞争战略以及社会声誉的提升。对于乳品企业而言，伊利在业内率先建立起完善的产品质量追溯体系，实现了乳品信息可追溯的全面化与及时化。蒙牛则率先布局构建一包一码“可追溯＋战略”。

2.2.4 乳制品召回

《中华人民共和国食品安全法》第六十三条规定“国家建立食品召回制度……”缺陷产品的召回，必然会给企业带来一定的负面影响。所以，企业主动的召回行为既是一种对政府规制的回应，也可以被认为是乳品企业基于义务而采取的一种遵从型自我规制行为的措施。尽管在短期会增加企业的成本支出，但从长期来看，这是保障消费者安全的一种企业社会责任的表现，必然提高企业的社会声誉。

2.2.5 乳制品安全相关认证

《中华人民共和国食品安全法》第四十八条强调，“国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系……”这是自我规制与国际接轨的重要表现。乳制品安全相关认证是乳品企业自我规制的一种，分为强制认证与自愿认证。强制性认证是指通过国家法律、法规或规章规定必须执行的认证。自愿认证是指生产企业根据自身实际情况，自愿申请认证或取消认证[6]。

“三聚氰胺奶粉事件”后，国务院制定发布了《乳品质量安全监督管理条例》。为了配合国家对乳制品行业的管理，2008年国家认证认可监督管理委员会正式启动乳制品生产质量管理规范（GMP）和危害分析和关键控制点（HACCP）认证。除强制性认证外，伊利通过国内“同质同标同线”认证及国际通行的HACCP、ISO9001、ISO14001、OHSAS18001管理体系认证。在认证所涉及的环节方面，伊利奶粉从工厂到仓储物流全链条皆获得食品安全全球标准仓储物流认证（BRCGS），实现中国奶粉在BRCGS全链条认证领域里“零的突破”。蒙牛通过国内“同质同标同线”认证以及国际上ISO9001、ISO14001、OHSAS18001、GMP、HACCP五大体系认证。同时，蒙牛按照新版标准完成了体系升级转版，自有工厂100%通过ISO14001环境管理体系、OHSAS18000职业健康安全管理体系认证并取得管理证书。

2.2.6 自我监控

《中华人民共和国食品安全法》第十四条规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。”同时，第四十七条规定“食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价……”企业通过加强质量检测、控制、监督体系等自我监控行为，对产品安全性进行自主检验和控制，具体包括企业的环境监控、风险监控、安全自查等，因此，自我监控也是企业自我规制的一种。

在自我监控的基础上，企业可以通过公关、广告宣传等方式，向公众表明企业的质量控制体系或产品质量已经达到或超过行业或政府规定的安全标准，树立企业与品牌形象。此外，《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定“专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。”因此，企业的碳标签决策以及食品添加剂的使用也都属于企业自我规制行为方式。

3 乳品企业自我规制的动因

为更有效探寻解决食品安全问题的有效途径，学者们从政策法规、政府激励、市场环境等多方面，分析了食品安全自我规制行为的动因，探讨有效的管制和激励措施。根据已有文献梳理，将其分为企业内部动因和外部动因。

3.1 内部动因

自我规制是企业基于利润最大化的驱动，为保障乳业安全和承担社会责任而进行的安全管理行为。因此，企业自我规制行为的内部动因为企业的经济效益与社会责任。

3.1.1 经济效益

企业是追求经济利益的根本体，因而企业是否会进行自我规制取决于规制成本与预期收益的大小。当企业认为执行成本高于预期收益或当采取自我规制措施遇到的困难不易克服时，此时企业便缺乏实施自我规制的激励；反之，企业则具有足够的动力采取自我规制[7]。一方面，自我规制行为能够建立产品标准并降低生产成本，有利于企业经济目标的实现；另一方面，实施自我规制的企业也因为产品的安全可靠，满足了消费者的需求，实现了产品需求的增长，为企业带来利润。通过对中国上海和深圳百余家企业环境规制行为的研究表明，非出口导向的跨国企业对环境的自我规制低于出口导向的跨国企业[8]。近年来，进口乳制品急速增长对我国乳品企业产生巨大的冲击，为进一步扩大出口，乳品企业必须进行自我规制。

3.1.2 社会责任

从食品生产企业需求层次理论的角度来讲，食品生产企业必然要经历一个由低级到高级的成长过程，即从低级的生存需要、发展需要到高级的社会尊重、自我实现的过程。随着企业各方面的稳定，食品企业开始积极主动承担社会责任，这与需求层次理论的自我实现相对应。因此，企业的社会责任是企业进行自我规制的主要动机之一。

有学者认为由于我国食品企业与行业协会自身对市场声誉机制认识不足，导致自我规制的动力不足[9]。因此，企业社会声誉的提升对企业实施自我规制行为有着较大的促进作用。此外，拥有良好社会形象的企业，为进一步提高自身社会声誉会采取比较严格的自我规制行为。企业自我规制，不仅为乳制品的质量安全提供保障，有助于提高企业形象与品牌；而且还可以促进乳品企业产品的创新，阻止新企业的市场进入，从而降低竞争威胁。

3.2 外部动因

学者们对企业自我规制的研究更多放在自我规制中私主体的自律性上。由于食品的信任特征和国内产品责任制度的不完善，食品安全规制很难被企业自愿实施，需要政府与市场的干预。因此，企业自我规制行为的外部动因包括政府规制与市场环境。

3.2.1 政府规制

（1）强制性规制

乳品企业自我规制的一个重要驱动是符合法定要求。在前景不清，收益不明的情况下，政府要求乳品企业进行自我规制的强制性规定，2015年修订的《食品安全法》在立法理念上更加重视私主体通过自我规制承担食品安全主体责任。将新法中有关单个生产者、经营者的自我规制归入“企业自我规制”。

（2）激励性规制

企业进行自我规制的前提是乳品质量安全信息的充分获取与有效甄别，而相关信息获取是否完备，则受制于政府部门可能投入资源的刚性约束。由此看来，企业自我规制则需要政府激励。

在乳业发展过程中，政府激励性规制主要体现为财政补贴与政策法规。在财政补贴方面，2008年前主要集中在畜牧良种、动物防疫补贴政策、农机购置补贴政策等方面；2010年后开始在苜蓿发展、草原生态保护方面实施补助。在政策法规方面，其规制主要集中在乳制品供应链，目前所涉及的环节主要集中在奶源和乳品企业两大块（图1）。

图1 政府激励性规制涉及的环节

3.2.2 市场环境

乳品行业协会、新闻媒体以及消费者监督的第三方市场力量也是乳品企业实施自我规制行为的主要动因之一。在市场竞争条件下，企业会根据竞争对手的行为来制定自身的发展战略，乳品企业的自我规制行为可以获得使自己区别于其竞争对手的竞争优势，故乳品企业竞争对手采取的自我规制措施，是该企业实施自我规制行为的强大动力[10]。媒体与行业协会的监督会给企业以压力，让企业自觉遵守或自愿实施乳品安全相关自我规制行为，新闻媒体及时有效的报道，减少上级政府和地方政府之间的信息不对称，从而有利于乳制品安全协同治理。

4 结论与建议

4.1 结论

自我规制作为政府权力让渡的空间，被视为放松规制或现代治理的一个重要内容。基于上述我国乳品企业自我规制行为及其动因分析，构建了如图2所示的乳品企业自我规制分析模型，并提出激励我国乳品企业自我规制的建议。

图2 企业自我规分析模型

4.2 建议

4.2.1 完善乳业安全政府规制体系

强制性为主的政府规制面对日益复杂的安全风险因素和紧缺的规制资源有些力不从心，而激励性规制手段的灵活运用即能有效缓解乳品企业以及生产者的被迫遵守感又能强有力的挖掘相关从业者的内在潜力，使得乳品企业的自我规制由遵从变自愿。

4.2.2 健全乳业安全自我规制的激励机制

我国目前的激励性规制手段主要是国家及各部门出台的法律行政法规，政策方面的激励性规制较多，但具体的激励措施不多。因此，应加强乳业的财税政策支持，加大奶业发展专项资金支持力度，通过政府的资金补贴以及技术支持等方式，促使企业更加自愿的进行自我规制，提高自我规制的意愿与水平。同时鼓励私主体对自我规制行为进行自我声明，增强社会与私主体对自我规制的认同感，使政府与利益相关者都能关注自我规制并具有可问责性。

4.2.3 营造良好的市场环境

良好的市场环境是企业自我规制的前提与基础。政府应发挥宏观调控作用，保障现有乳品企业的生产，以不降低市场集中度为前提，鼓励更多企业进入来扩大规模。统筹规划，调控产业规模，调整资源配置，制定合理的市场进出机制，保证行业形成良好的市场竞争环境。此外，乳品行业协会也应发挥协调组织作用，把企业、科研机构、政府部门等组织起来，形成良性循环体系，减轻政府监管压力。而企业在遵守相关规定的同时积极进行自我约束管理，提高整个行业的自律水平，保障乳业持续健康的发展。