行政诉讼被告拒不执行生效裁判的“协作执行模式”刍议*

王学辉

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

一、引言：对法院强制执行模式的检视

本文讨论的行政诉讼执行限定在原告胜诉后对行政机关的执行。对行政诉讼执行难，此前的大部分研究认为，造成行政诉讼执行难是由于司法体制造成的法院独立性不足以及《行政诉讼法》规定的强制执行措施力度不够。相应地，学者们将解决执行难寄希望于司法体制改革和增强强制执行措施的力度上。①(1)①持这种观点的研究可参见马怀德、解志勇:《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性》，载《法商研究》1999年第6期，第100-106页；杨小君：《行政诉讼强制执行措施再思考》，载《行政法学研究》2003年第3期，第1-7页；肖萍、裴春光：《行政裁判执行制度研究——以对行政机关的强制执行为视角》，载《法学评论》2009年第1期，第149-156页；辜胜阻、庄芹芹、方浪：《破解行政诉讼顽疾关键在于体制改革》，载《社会科学家》2014年第3期，第9-11页。然而，一方面，我国法院的运作深嵌在整个党政运作机制之中，从未形成以后也难以形成一个独立于整个党政运作机制之外的司法。[1]24因此，短期内难以通过司法体制改革使法院对行政机关拥有充分的独立性与足够的权威。另一方面，通过对《行政诉讼法》第96条的应用考察可以发现，简单地增加强制执行措施的力度无法解决执行难的问题。即使在近几年清理大量积案的过程中，法院也没有运用《行政诉讼法》第96条进行执行。

探讨行政诉讼执行难的问题，首先需要明了行政诉讼执行究竟难在何处，其表现形式如何。从被公开的个案中可以发现，主要是行政机关拒不履行法院裁判过程中行为的极端性以及对法院裁判的藐视。如被称为“中国行政第一案”的陈锦洪诉佛山市经委侵权赔偿案中，原告在胜诉13年后未获分文赔偿[2]；在另一个案件中，天津市公安局塘沽分局长达12年拒不执行湖南法院判决[3]；陕西国土厅则直接用协调会的方式否定了法院裁判[4]；长沙官员更是以维稳直接抗拒法院裁决。[5]这些事例中，行政机关不仅长达十几年不履行法院裁判，其对抗的方式亦显得尤为激烈。与此相伴而生的问题则是法院强制执行在实践中遭遇的“强制不能”困境。所谓“强制不能”，在于即使在行政机关通常具有履行能力的前提下，法院也无力通过实施《行政诉讼法》第96条所规定的强制措施以解决行政诉讼执行难问题。这也正是行政诉讼执行难的本质所在，与民事案件执行难具有根本的不同。因此，如果法院在现实中根本无力实施《行政诉讼法》所赋予的强制执行措施，那么增加再多的强制执行措施也无济于事。

正是在这种极端的情况下，近些年来，为完成“基本解决执行难”的工作任务，在实践中出现了法院与其他主体协作执行的情况。这种执行模式是对传统法院强制执行模式的重大突破，海南省的实践在其中最具代表性。与此同时，其他一些地区也出现了与海南省类似的情况，均取得了良好的效果。

本文首先对实践中运作的协作执行样态进行总体考察，然后进行分类研究，选择出多种类型中最优的类型，即法院与政府协作执行型执行模式；其次从执行的性质和目的、执行作为法院与政府的共同职责以及协作执行对行政诉讼目的的更好实现等方面对协作执行的理论基础进行论证，进而通过论证协作执行中“协作”与“执行”在我国所具有的现实基础，论述其所具备的可行性；最后，在结合实践与行政法法理的基础上，对协作执行进行理论上的初步论证。

二、实践中的协作执行

协作执行产生于最高人民法院在全国组织开展的涉党政机关执行积案专项清理行动，对被执行人为党政机关的案件进行清理。“涉党政机关执行”既不是一个学术概念，也不是一个实证法概念，而是实践中自生自发的一个用语。法院未根据案件性质将行政案件专门列为一类，而是将其置于涉党政机关案件之下，因此，涉党政机关执行案件既包括行政案件，也包括少量民事案件。

实践中，无论何种性质的案件，但凡涉及党政机关，其执行均存在特殊的困难之处。从学术的视角观察，案件性质被被执行人的主体特殊性予以侵蚀，法院采取何种措施不再由案件性质决定，转由被执行人的主体性质所决定。然而，从法律逻辑和学术逻辑上看，行政案件和民事案件在案件性质、当事人的法律地位以及法律所规定的执行措施上，均存在根本的差异，不能将其简单化为“涉党政机关执行”。

由于资料的缺乏，在本文对涉党政机关执行案件中的行政案件和民事案件进行区分实为不可能之举。但是，涉党政机关执行与行政诉讼执行之间乃包含与被包含之关系，且从海南省的实践来看，涉党政机关执行案件主要是土地征收、安置补偿、行政赔偿等行政案件[6]，因此，涉党政机关执行案件可以充分体现行政案件的实践情形。因而，对涉党政机关案件的清理实践进行考察，从执行模式上看，所得出的结果对于行政诉讼执行具备一定的说服力。

(一)协作执行实践的总体情形

本文所选取的样本，绝大多数来自各地法院的微信公众号平台①(2)①微信公众号平台已经成为各级国家机关发布有关信息的重要渠道，法院官网公布的消息与微信公众号平台公布的消息具有高度一致性，且这些信息具有权威性；另外，除了微信公众号平台以外，通过全国法院基本解决执行难的专门网站以及其他网站，也能搜索到相关内容，但基本与各地区法院或政法委在微信公众号平台发布的内容重合。因此，本文选取微信公众号平台作为获取各地法院实践信息的渠道。，时间为2018年以来的情况。②(3)②2018年为“基本解决执行难”的攻坚之年，涉党政机关的执行案件作为基本解决执行难的“硬骨头”，大量案件都集中在这一年进行清理。从协作执行的实践来看，即基本出现在2018年以来。因此，选取这一年的实践作为样本对于协作执行的实践具有典型性和代表性。在法院级别上，包括高级法院、中级法院以及基层法院。由于可公开获取的资料非常有限，仅能找到九个具有价值的样本，同时，不得不假定这些官方发布的信息与具体实践具有高度一致性。

从主体上看，主要参与主体为党委、政府、党委政法委以及法院，某些情况下，人大和纪委监察委也参与其中。

由于各地区各主体所采取的行动差异较大，为材料之整洁考虑，将材料来源及其标题以及各地区各主体的行为方式按照字母顺序标记进行列举，分别是：A来源;B党委;C政府;D党委政法委;E纪委监察委;F法院;G效果。以此作为表格之变通形式，参见表1。

表1 各地区协作执行情况汇总表

续表

表2 关键词统计表①(4)①参与主体每一地区以一次计算，行动方式每一主体以一次计算，党政共同行动的情形下以一次计算，采取次数不包括限期履行而不履行将采取的情况。

通过表1和表2可以发现：

从参与主体和执行主体层面观察，由传统的法院强制执行转化为党委、人大、政府、党委政法委以及纪委监察委多主体参与，主要由法院/党委政法委与政府合力执行。

从执行措施层面观察，各地区并没有在实践中使用《行政诉讼法》第96条所规定的强制执行措施，而是通过协调(会)、约谈、督促、通报、纳入综合治理考核以及联席会议等非强制性措施推动执行。

(二)实践中协作执行的类型化分析

从各主体执行中所处的地位及其功能的角度可以将实践中的执行分为以下几类：政府主导型协作执行；法院/党委政法委主导、政府支持型协作执行；法院与纪委监察委协作型以及多主体合力型协作执行。

1.政府主导型协作执行

在政府主导型协作执行中，原本并不负有执行法院生效裁判职责的政府成为主导执行进程的主体，而法院则处于比较次要的地位，其主要作用在于加强法律和政策的释明工作。这种协作执行模式以海南省最为典型。

在海南省协作执行实践中，其动力/压力与其他地区略有不同，其他地区主要是为了完成“基本解决执行难”的任务。海南省的动力/压力则主要来自两个方面：其一是完成“基本解决执行难”任务。海南省由于在涉党政机关为被执行人案件清理活动开展多年后排名全国倒数第二而受到最高法院的通报，在最高人民法院对海南省的清理工作进行通报过后，海南省高院党组向海南省委呈报了《关于加大全省涉党政机关为被执行人案件执行力度的报告》,海南省省委书记、省长及常务副省长分别对该报告作出了批示。其二则是海南的自由贸易试验区地位。这一特殊的经济改革地位要求海南必须加快改善营商环境，而涉党政机关的执行清理便是优化营商环境，建设法治政府、诚信政府的要求之一。

正是在这种动力/压力之下，海南省省委书记和省政府负责人专门作出批示要求各市县政府积极配合，海南省政府在其副省长主持下召开了省政府专题会议，分类逐案一一分析研究涉党政机关为被执行人案件的清理问题。[6]同时，由该省司法厅负责选出典型案例，组织市县党政领导依法行政专题培训。针对个别履行不力的市县，海南省省委政法委还专门进行约谈并派出督导组，督促采取措施加大工作力度。[6]

从海南省地方实践来看，海口市市委、市政府共组织召开涉党政机关执行案件专题协调会3次，研究协调两级法院长期未结的此类案件34件。乐东黎族自治县涉党政机关执行案件共有22件，在县委、县政府统筹协调下，花了3个月时间就全部执行完毕。三亚、昌江、白沙、五指山等市县政府及相关单位也都主动履行了义务。[7]海南省的实践所取得的成效无疑是突破性的。该省经过几个月的清理，使得涉党政机关案件执行到位率由30.4%上升至100%。当然，这种成效是上述两个因素的综合结果，特别是其自由贸易试验区的地位得到中央支持，该省省委、省政府领导成员自然倍加重视。

从海南省的实践可以看出，其涉党政机关为被执行人案件的清理工作是在最高人民法院通报和自由贸易试验区建设的双重动力/压力之下由政府主导进行的。政府直接主导着整个执行进程、直接协调执行的推进，本文将其称为“政府主导型协作执行”。

2.法院/党委政法委主导、政府支持型协作执行

在法院/党委政法委主导、政府支持型协作执行实践中，存在两种情形：一是法院通过争取同级党委政府的支持，积极与被执行人沟通协商等方式推动执行；二是党委政法委通过召开专题会议、进行协调以及督促推进执行，同时得到政府的支持。第一种情形以湖北省为典型，第二种情形以吕梁市为代表。

在湖北省的实践中，湖北省高级人民法院在受到中央政法委和最高人民法院的通报后，在全省开展清理工作。其措施归结起来主要有三：一是通报各地，包案督办。湖北省高院院长作专门批示，并通报各地情况。对被中央政法委和最高法院通报的案件发文挂牌督办，明确责任人和承办人，对工作滞后的法院进行通报。二是争取党政支持。湖北省高院通过借力全国综合治理执行难的大背景，要求各县市区法院分别立即向同级党委、政法委汇报、协调案件。得到了党委、政府领导人员的支持，党委、政府领导人员督促涉案党政机关负责人积极履行义务。三是将执行情况纳入考核。湖北省高院对被通报的案件办理情况进行逐案督办，把案件完成情况纳入各级法院党组年度完成任务情况和年度综合治理考核内容。从执行效果来看，被通报的案件全部得以办结。[8]

在吕梁市的实践中，党委政法委建立执行联席会议制度、向各县(市、区)发督办函督促执行，并将执行纳入综合治理考核。与此同时，政府负责人专门作出批示要求各部门、各县(市)予以配合，这也是该市执行不可或缺的支持。[9]

对于这种类型的协作执行，一方面，由法院或党委政法委主导执行进程；另一方面，政府的支持显然也是执行得以推进所不可或缺的因素。因而，本文将其称为法院/党委政法委主导、政府支持型协作执行。

3.法院与纪委监察委协作型与多主体合力型协作执行

法院与纪委监察委协作型执行方式主要是利用纪委监察委对党政机关及其工作人员的威慑作用，通过法院与纪委监察委联合出台文件以及进行约谈等方式促使被执行人履行法院裁判。这种执行方式以淮北市与获嘉县为代表。

在淮北市的实践中，淮北市纪委监察委与淮北市中级人民法院联合出台《关于对行政机关、党员、公职人员失信行为予以惩戒的办法》，使纪委监察委得以介入执行过程。采取约谈的方式，推动解决涉党政机关执行难问题。[10]获嘉县则通过纪委监察委与法院联合召开集体约谈会的形式推动执行。[11]

而对于多主体合力型协作执行，则是党委、政府、纪委监察委以及法院等多主体通过多举措联合发力推动执行。这种执行方式以新乡市为代表。

在新乡市的实践中，首先，党委统筹协调、党委书记作出批示、组织集中约谈、纳入绩效考核、领导考评；其次，政府负责人作出批示并组织集中约谈；再次，党委政法委对于重大问题直接协调解决，党委政法委书记也对执行工作作出批示；复次，纪委监察委牵头按干部管理权限分级进行约谈；最后，法院主动向党委、人大等汇报，积极争取党委和政府支持。[12]可以发现，在新乡市的实践中，大部分国家机关都采取了相应的措施。

笔者认为，这两种协作执行方式是各地出于及时完成任务的需要所采取的权宜措施。对于法院与纪委监察委协作执行型执行方式，虽然纪委监察委的介入具有实效，但是从纪委监察委所行使的权力性质，即职务违法和职务犯罪进行监察，来看，其介入法院裁判的执行欠缺一定的正当性。因此，笔者认为这一执行方式不应该得到鼓励。

而对于多主体合力型协作执行，则完全不具备规范化与制度化的条件。因为不可能所有国家机关都来参与解决执行难的问题，这种多主体的参与权益性极为明显，不可持续。

本文主张对实践中行之有效的法院/党委政法委与政府协作执行的模式进行适当调整，进而形成法院与政府协作执行(党委政法委协调)的执行模式，作为法院强制执行模式之外的一种补充，以推动行政诉讼执行难的切实解决。

三、协作执行的理论与现实基础

欲主张用法院与政府协作执行的执行模式补充传统法院强制执行的执行模式，首先面临的问题即其正当性与可行性，亦即其在我国存在的理论和现实基础问题。

协作执行在我国具有坚实的理论基础。行政诉讼执行的唯一目的在于实现已被生效裁判确定的内容。同时，执行作为实现裁判内容的活动，并不需要进行法律判断，性质上属于“非裁判活动”，因此，法院以外其他主体的参与并不存在理论上的难题。另外，我国行政诉讼的目的被明确为解决行政争议、保护行政相对人合法权益以及监督行政机关依法行使职权。协作执行与传统法院强制执行相比，能更好地解决行政诉讼执行难问题，因而也就更能实现行政诉讼目的。

从现实可行性的角度来看，在我国，如果被告不履行生效行政裁判的强制执行权交由人民法院来行使可能现实条件还不太具备，而《行政诉讼法》规定的强制措施在一定程度上也已经虚置，这已被实践所证明。而我国行政司法之间的“分工协调关系”，通过法院与政府的协作，将二者所具有的权威结合以来，加上党委政法委在其中的协调作用保障协作的顺利运行，使得协作执行中的“协作”与“执行”在我国均具备很强的现实可行性。

(一)协作执行的理论基础

协作执行乃是将法院裁判的执行工作交由作为司法机关的法院与作为行政机关的政府协作进行。因此，首先须证明执行活动的性质乃“非裁判活动”，行政机关的参与才具正当性；其次，须证明执行是法院与政府共同的职责，方能对政府提出协作执行的要求；最后，须证明协作执行比起传统法院强制执行能更好地实现行政诉讼目的。

1.执行的性质与目的决定政府参与具有正当性

从行政诉讼执行的性质上看，执行是一种“非裁判活动”。将法院的审理活动与执行活动进行比较可以发现，法院的审理活动在于通过对事实的认定和法律的适用以“确认”当事人的权利与义务内容；而执行活动则是通过执行主体的执行措施以“实现”已被确定的权利与义务内容。倘若在执行过程中遇到需要“判断”以“重新确认”当事人权利与义务内容的情况，则该部分需要判断的内容转化为“裁判活动”。因而，纯粹的执行活动在性质上属于“非裁判活动”。所以，由法院与政府协作执行不会损及法院作为审判机关的“判断权”的行使，政府的参与具有正当性。

从行政诉讼执行的目的上看，行政诉讼执行有且仅有一个目的，即“实现”已确定之权利。对于行政相对人而言，真正追求的乃是法律能切实实现自己通过行政诉讼所获得的权益。不能实现的权益不是真正的权益。因此，法律应追求能更好实现行政相对人权利之方式。而协作执行比起传统法院强制执行能更有效地实现行政相对人权益。

与此同时，协作执行主要是在执行主体层面将传统上的单一主体即法院，转换为双重或多重主体即法院/党委政法委与政府。在执行措施层面，除实践中被广泛采用的协调、通报、约谈、纳入综合治理考核以及负责人批示等措施外，理论上讲协作执行并不排斥其他任何措施，包括实践中被搁置的《行政诉讼法》第96条规定的强制措施。

2.执行是法院和政府的共同职责

对于执行的主体责任，国内外并没有统一的标准。从域外经验来看，美国法院判决政府赔偿的案件由美国司法部负责执行，法院并不具体执行[13]580；法国经过20世纪70年代和80年代的改革，既有由行政机关执行的，如签发支付令，也有由最高行政法院通过强制措施执行的，如对行政机关的迟延罚款和对负责人的罚款[14]517-518；我国台湾地区负责执行的主体则为台湾地区“高等行政法院”①(5)①我国台湾地区行政法院为“高等行政法院”和“最高行政法院”两级。，同时，“高等行政法院”可以通知被执行人上级机关督促执行，还可以嘱托普通民事法院执行处或行政机关代为执行[15]1600；而我国澳门地区针对行政当局不“自愿履行”的情况，当事人可以提起执行之诉，由法院对行政当局强制执行。②(6)②必须说明的是，自1974年起，澳门地区提起执行之诉的总数仅为6宗。参见米万英、何伟宁：《澳门地区行政诉讼：制度、立法与案例》，浙江大学出版社2011年版，第47-51页。

可以发现，对于法院裁判的执行，不同国家和地区主要依据自身实际，采取实用主义的态度，决定法院与行政机关在执行中的主体责任。

从理论上看，行政机关拒不履行法院裁判的行为是一种违法行为。法院作为国家审判机关，其作出的裁判乃是依据法律而作出的对某一案件的最终决定，是法律在个案中的具体实现，一定程度上可以视为法律的一种延伸。另外，在作为行政法基石的依法行政原理的辐射下，法院裁判是对行政机关偏离依法行政的一种纠正，是对被行政机关所破坏的行政法律秩序的一种恢复或修复，而这种修复或恢复的最终完成依赖于法院裁判的及时、有效执行。

从我国的行政组织体系来观察，各级人民政府对于本级政府各工作部门以及下级人民政府的工作具有领导的权力和职责，这种领导地位从行政一体化的视角来看，内在的包含纠正其所领导的工作部门或下级政府违法行为的责任。①(7)①《宪法》第89条第1款第(三)项规定：“(国务院)规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”；第(四)项规定：(国务院)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”因此，政府自身负有履行法院裁判义务的同时，对其所领导的各工作部门和下级政府拒不履行法院裁判的行为，负有要求其履行的职责。

因而，执行工作应该是法院和政府的共同职责，由法院和政府协作执行与这种职责定位相符。

3.协作执行能更好地实现行政诉讼目的

法院裁判的执行是行政诉讼实现其目的的最后一道“工序”，是能够更好地解决执行难的执行模式，相应地，便能更好地实现行政诉讼目的。

首先，协作执行相对于传统法院强制执行的执行模式，能够更好地解决行政诉讼执行难，因而其更能确保法院裁判内容的及时、有效实现。传统法院强制执行模式下，由于法院无力解决执行难的问题，导致我国行政诉讼领域出现大量长期无法得到执行的事例，甚至在法院裁判作出后长达十几年无法得到执行。在此情形下，行政相对人的权益未能得到及时实现，行政诉讼所欲达到的保护公民、法人和其他组织合法权益的目的也必然落空。因此，符合行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的目的的执行模式，是能够切实解决执行难，确保行政相对人合法权益及时、有效实现的执行模式。

其次，法院裁判若得不到有效执行，行政争议便不可能得到实质性的化解。在行政诉讼执行难事例中，一些行政相对人在失望过后选择了放弃，这种放弃并非其自愿，而是一种无奈之选。而另有一些则通过信访的方式寻求进一步解决。选择放弃不等于行政争议已经解决，而是将行政争议化成了民众对法律和司法的不信任，长远来看，这是一种更为严重的后果。选择信访则会加深原有的行政纠纷。因此，协作执行在实现行政相对人权利的同时，使得行政争议得以实质性的化解。

最后，从监督行政机关依法行政的角度观察，协作执行也有利于法院更好地行使监督权力。法院裁判无法及时、有效地执行，不仅影响行政诉讼效率，还可能打击法院行政审判的积极性。协作执行在推进执行的同时，对于法院而言，则无须在审理中过多顾虑判决后无法得到执行的问题；对于被诉行政机关而言，在作出行政行为时，则必须考虑倘若违法行政可能带来的后果以及这种后果实现的可能性，促使其更加重视依法行政。因而，协作执行更加有利于法院通过审判监督行政机关依法行使职权。

(二)协作执行的现实基础

协作执行契合我国现实，一方面，我国的行政司法关系为法院和政府的协作提供了正当性和可行性，同时法院和政府在协作执行中权威的结合为执行的推进提供了现实可行性；另一方面，党的领导为党委政法委的参与提供正当性的同时，也可以对法院和政府的协作提供协调，以确保协作的顺利进行。

1.我国行政司法关系有利于“协作”与“执行”进行

对于我国行政司法关系，可以从以下两个层面进行理解：其一，从行政权与司法权关系的角度来看，我国行政司法关系是一种“分工协调关系”。对我国行政司法关系的讨论很多，但是比较权威且符合现实的是2012年12月4日，在纪念现行宪法公布施行三十周年之际，习近平总书记所提出的观点。习近平总书记提出：“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”[16]1572因而，我国的行政司法关系与西方“三权分立”“司法独立”理论下的行政司法关系具有根本的不同。行政与司法在职能上互相分工，各自独立行使自己的职权；同时在党的领导下，协调一致地开展工作。其二，从行政诉讼内部视角来理解，我国行政司法关系则是作为审判机关的法院通过行政诉讼监督行政机关依法行使职权。这种关系诞生于前一种关系。行政司法分工与独立行使决定了行政机关与司法机关各自行使的权力性质以及行使方式。法治国家和依法行政原理要求法院独立行使审判权，通过行政诉讼的方式，对行政机关行使职权的行为进行监督。

“分工”关系要求法院和政府各自独立行使自己的职权，而且在行政诉讼的场域，还要求法院通过行政诉讼对行政机关依法行使职权进行监督。这似乎意味着法院与政府难以进行协作。但是，我国行政司法之间的“协调”关系意味着，在不损害法院独立性及其监督行政功能的发挥的情况下，对于非法院独有的“判断性”工作，可以由法院与政府共同进行。

执行工作作为一种“非裁判活动”，由法院与政府协作执行，一方面不会损害行政司法之间的分工以及审判权的独立行使，另一方面符合法院与政府之“协调”关系的要求。

我国法院缺乏足够的权威通过强制执行措施解决执行难的问题。在协作执行中，法院与政府的协作将法院与政府的权威结合起来，足以支撑行政裁判的有效执行，解决长期以来的行政诉讼执行难问题。这一点在海南省的实践中得到了充分的证明。

与此同时，法院与政府的协作，还可以防止由政府单独执行所可能带来的不利后果。倘若由政府单独执行，一方面，其欠缺必要的动力；另一方面，由政府单独执行，由于缺乏外部监督，无法确保法院裁判的内容能够不受减损的实现，甚至有可能引发更多的纠纷。

2.党的领导保障协作执行的运作

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。①(8)①《宪法》第1条第2款第2句。党的领导在我国不仅是一项根本的政治准则，同时也是各国家机关工作有效进行的重要保障。法院执行工作的开展依赖于党的支持。同时，党的领导不仅为党委政法委参与执行工作提供了正当性，也为法院与政府的协作提供了组织保障。

首先，从整体层面来看，执行工作的开展依赖于党的支持。正是得益于党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》决定，最高人民法院为实现基本解决执行难总体目标，制定了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，在全国开展“基本解决执行难”工作。同时，地方各级党委和政府对法院执行工作的支持，同样源于党对法院执行工作的领导和支持。其次，党的领导为党委政法委参与执行工作提供了正当性以及组织保障。党委政法委是党领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。②(9)②参见《中国共产党政法工作条例》第3条。因此，党委政法委参与政法工作具备正当性。但是，党委政法委不能代替法院行使具体职能，其参与方式抽象地看限于“领导”和“管理”。对于行政诉讼中的协作执行而言，则应该定位为“协调”法院与政府之间的协作较为妥当。

由于法院与政府属于不同性质且互相独立的国家机关，二者之间的协作要长期有效地进行，需要协调好二者之间的关系以免发生冲突或混乱。因此，党委政法委对于法院与政府协作的协调是必不可少的组织保障。

综合来看，我国行政司法之间的“分工协调关系”为协作执行提供了现实可行性，而党委政法委的协调则能确保这种协作的有效有序运行。

四、协作执行模式的构建

协作执行在我国具备坚实的理论和现实基础，但是实践中的协作执行尚未形成统一的标准，规范化程度也较为缺乏。因此，本文在对实践中政府主导型协作执行与法院/党委政法委主导、政府支持型协作执行进行总结、反思与提升，尝试在此基础上，结合行政法法理与我国实际，构建一种本土化的协作执行模式。

协作执行模式初步来看主要包括如下内容：其一是协作执行的动力/压力来源，确保法院和政府均具有行动的动力/压力；其二是明确法院与政府在协作执行中的执行主体定位，党委政法委在协作执行中的协调主体定位；其三则是根据执行工作本身的特性以及我国行政诉讼发展现状，提出应当针对执行工作构建单独的管辖体系，确保执行主体对被执行人拥有足够的权威和力量。

(一)执行的动力/压力来源：综合治理考核与法律职责要求

在协作执行的实践中，将对涉党政机关执行案件的清理工作纳入综合治理考核是推动执行的重要措施之一。但仅有综合治理考核恐怕还不足以彻底解决行政诉讼执行难问题，尚需将履行法院裁判作为政府的职责，要求其对拒不履行法院裁判的行政机关和负责人依管辖权追究责任，才能保障行政裁判的及时、有效执行。

1.综合治理考核与执行的动力/压力分析

这里的综合治理考核是指针对作为被执行人的行政机关的考核。无论是行政机关还是行政机关负责人，虽然作为国家机关以及国家机关公务人员，其行为以公共利益为唯一目的。但与此同时，不可否认的现实是，各行政机关及其负责人作为独立的理性主体，不可避免地有自身的利益。因此，若没有动力/压力，则难以期待行政机关及其负责人能够积极履行法院生效裁判。因此，必须将执行法院裁判与行政机关及其负责人的自身利益挂钩，以动力鼓励其积极履行，或以压力迫使其履行。

在我国，社会治安综合治理考核是针对各级党的机关、国家机关及其领导班子和领导干部进行业绩考核的措施，其评价结果与领导班子和领导干部业绩评定、职务晋升、奖励惩处等挂钩。①(10)①参见中共中央办公厅、国务院办公厅《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》第13条。由于其与行政机关及其负责人自身利益的紧密联系，对于负有履行义务之行政机关及其负责人具有动力与压力的双重作用。在《最高人民法院关于研究处理对解决执行难工作情况报告审议意见的报告》中，明确将基层政府部门对相关案件的执行清理情况纳入社会治安综合治理考核范围。实践中，各地区也积极采取这一措施推动案件的清理工作，如湖北省、吕梁市和新乡市。

然而，案件清理毕竟具有临时性。因此，在纳入社会治安综合治理考核取得一定效果的情况下，应当将行政机关及其负责人是否及时、有效履行法院生效裁判的行为，直接列为社会治安综合治理考核的因素，形成解决执行难的长效机制。

2.职责要求与协作执行的动力/压力分析

这里的职责是指政府与法院协作执行的责任，而非作为被执行人的行政机关的职责。前者是在本文构建协作执行的框架下的要素之一，后者则已为法律所明定。

在《法治政府建设实施纲要》(2015—2020)中，中共中央、国务院明确提出各级政府及其部门应“支持人民法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判。”另外在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中，明确将“尊重并执行生效行政复议决定和法院生效裁判”作为对地方各级人民政府的主要督查工作，将“维护司法权威，支持法院依法受理和审理行政案件，落实行政机关负责人依法出庭应诉制度，严格执行法院生效裁判”作为对县级以上政府部门的主要督查工作。

这更多的是行政机关内部自上而下推动行政机关尊重并执行法院生效裁判的举措，这项规定并没有具体的措施予以保障。然而从中可以看出，在实践中，国家针对法院生效裁判的履行问题，越来越重视行政机关上下级之间的督促。

应当明确各级政府在其工作部门或其下一级政府拒不履行法院生效裁判的情况下，负有与法院协作执行的职责。防止政府是否协作执行由政府负责人的个人意志决定，这对于行政相对人来说缺乏可期待性。

(二)法院、政府及党委政法委在协作执行中的定位

在协作执行的框架下，应当明确法院与政府共同作为协作执行的实施机关，具体可由法院与政府的内部机构以二者的名义负责实施。党委政法委则应明确定位为协调主体，负责协调法院与政府之间的协作。

1.作为执行主体的法院与政府

法院在协作执行中的定位与传统法院强制执行模式进行比较会更为清晰。传统法院强制执行模式下，由法院这一单一主体对行政机关进行执行，具有强烈的对抗性，法院权威的欠缺导致出现“强制不能”的困境而无法解决执行难的问题。而在协作执行中，由法院与政府共同进行执行，这种双重主体权威的联合能进一步确保执行难问题的解决。

实践中，法院与政府的定位尚不够明确。在政府主导型协作执行中，政府负责了绝大部分工作，而法院则处于比较次要的地位。同时，政府实施的动力/压力主要源自上级，而非源自法院或法律，难以保证执行的可持续性。而在法院主导、政府支持型协作执行中，法院无力独立完成执行的任务，必须设法取得党委、政府的支持。而党委、政府支持的方式主要为党委书记、政府负责人的批示，如新乡市和吕梁市。批示虽然在我国现实中大量存在，但是其主要取决于党委书记和政府负责人的个人意志，专业性往往不足。

因此，在协作执行中，应当明确法院与政府共同作为执行主体协作执行，且处于平等之地位。但是为了防止被执行人与负有协作执行义务的政府之间的重合，必须在执行管辖问题上单独构建管辖体系，下面会对此进行专门论述。

2.作为协调主体的党委政法委

在传统法院强制执行模式中，党委政法委一般不会参与法院的具体执行工作。实践中出现党委政法委参与协作执行的情形，是在全国推进“基本解决执行难”的大背景下产生的。从实践中的情形来看，党委政法委在执行工作中的定位也不够明确。

在党委政法委主导、政府支持型协作执行中，党委政法委直接作为主导执行过程的主体，而法院则仅仅参与其中。在其他很多情况下，党委政法委一般通过召开协调会、督促与通报等方式推动执行。这与党委政法委作为党领导和管理政法工作的职能部门的性质存在一定冲突。从党委政法委的性质来看，其不应直接参与案件的具体执行过程。实践中出现的情况乃是为完成“解决基本执行难”任务的一种权宜之计。

由于协作执行需要作为司法机关的法院与作为行政机关的政府进行协作，而如果没有合适的同时对政府和法院均具有一定权威的机构的协调，这种协作可能难以有效有序地进行。党委政法委是维护这种协作有效有序进行最为合适的机构。

因此，在协作执行的框架下，应明确党委政法委作为法院与政府协作执行的协调机构，但其不应介入具体案件的执行而直接成为执行主体。

(三)单独的协作执行管辖体系

在明确法院、政府、党委政法委在协作执行中各自的定位之后，还需要解决执行管辖的问题。与审理工作主要进行事实认定和法律适用不同，执行工作具有较强的对抗性。因此，执行管辖的设置必须考虑执行主体与被执行人之间所具有的权威和力量的对比。这种权威和力量主要体现在级别上，应当根据被执行人的级别单独确定执行管辖体系。

1.传统执行管辖体系的失败

传统主要依据案件审理确定执行管辖法院的办法，也是造成执行难的重要原因之一。根据《行政诉讼法》第15条第1款第(一)项的规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。这一规定是《行政诉讼法》在2014年修订时为应对基层法院“立案难、审理难、执行难”所作的调整。因此，在我国行政诉讼中，对于乡镇政府以及县级以上省级以下各级人民政府工作部门作为被告的案件，均由基层人民法院管辖。对于国务院部门以及县级以上地方人民政府作为被告的案件，则由中级人民法院管辖。

根据《人民法院办理执行案件规范》第739条的规定，“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行”。因此，我国行政裁判执行主要由第一审人民法院管辖。

与案件受理管辖相对应，一般情形下，对于乡镇政府以及县级以上省级以下各级人民政府工作部门作为被告的案件，主要由基层人民法院执行。对于国务院部门以及县级以上地方人民政府作为被告的案件，主要由中级人民法院执行。

这种执行管辖体系导致执行主体面对的行政机关时常过于强大，若行政机关拒不履行法院生效裁判，执行主体根本无力对其实施强制执行。

2.构建单独的执行管辖体系

行政诉讼执行由于执行对象是行政机关，加上执行活动所具有的对抗性，不能用通常的眼光看待这一问题。应该跳出传统思维的窠臼，根据被执行人的级别，单独确定执行管辖体系。

根据我国行政组织和法院组织体系，结合我国行政诉讼发展实际，对于执行管辖可以作出如下安排：对于市级以下人民政府及其工作部门(不包括市级人民政府)作为被执行人的案件，统一由中级人民法院与市级人民政府协作执行；对于市级人民政府及省级人民政府工作部门作为被执行人的案件，统一由高级人民法院与省级人民政府协作执行；对于国务院部门和省级人民政府作为被执行人的案件，则可以由最高人民法院各巡回法庭统一执行，极端情形下，可以报请最高人民法院本部会同国务院进行执行。

之所以乡镇政府以及县级人民政府工作部门作为被执行人的案件由中级人民法院与市级人民政府协作执行，一是从实践来看，我国基层情形较为复杂，法治化程度和水平也相对较差，基层法院由于力量相对薄弱，难以应付县级政府各工作部门作为被执行人的情形，即使是乡镇政府基层法院有时也显得无能为力；二是我国行政案件数量较少，进入执行程序的则更少，由中级人民法院与市级人民政府统一执行并不会给其增加过多的负担，且更有利于执行的顺利进行。

这种单独的执行管辖体系在实现法院生效裁判有效执行的同时，与跨行政区划法院相结合，能一定程度上消除审理法院在立案和审理过程中的后顾之忧，使其得以更加独立地进行审判。

五、结语

“基本解决执行难”的目标已经实现，现在的任务则是如何实现长效解决执行难。最高人民法院首次专门针对执行工作发布了《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要》(2019—2023)。在此背景下，对于法院与政府协作执行，首先需要使法院与政府的协作能够从无序、暂时性运作转换为持续、规范性运作，从依靠上级通报、负责人批示进行执行转换为依靠规范性文件进行执行。其次，在具体措施层面，需要对行之有效的协调、约谈、督促、通报以及联席会议等措施予以规范化。对于前述措施无法实现执行目的的，应当依靠法院与政府的联合权威，适时激活《行政诉讼法》所规定的强制执行措施。再次，实践中的协作执行均是针对系列案件进行清理，但清理完之后，现实中需要执行的案件则是具体的、个别的，法律不能要求行政相对人等待下一次清理的到来，因此，需进一步完善针对个案的协作执行程序。最后的目标则是通过立法实现协作执行的制度化。