从城乡统筹走向城乡融合：缘起与实践

岳文泽 钟鹏宇 甄延临 曹秀婷 王迎英

(1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.浙江清华长三角研究院空间规划院，浙江 嘉兴 314050)

一、引言

城乡关系是城乡之间相互作用、相互影响、相互制约的互动与联系，随特定社会经济制度变革而不断嬗变。改革开放以来，我国在城乡二元结构下城市偏向的发展战略、市民偏向的分配制度促进了工业化、城镇化快速发展[1]，也滋生了农村空心化、农业边缘化、农民老龄化等“新三农”问题[2]。当前，我国正处于高质量发展的关键时期，城乡发展不平衡与农村发展不充分，是最为突出的结构性社会矛盾。2018年中央一号文件明确提出，形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”；十九大又提出：实施乡村振兴战略，走城乡融合发展之路。2019年4月，国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》为新时代我国城乡关系优化提供了新发展路径指引。可见，构建城乡融合的发展局面，正逐渐成为我国高质量发展的重要内涵与关键所在。[3]

当前，学术界对城乡融合发展的研究集中在以下三个方面：一是从城乡关系演变、空间转型、功能联系等视角探索城乡融合理论内涵及其影响因素。[4]二是从人口、经济、社会、生态环境等测度城乡融合现状及其驱动机制，为重构城乡关系提供依据。[5]三是从市场机制、要素流动、产业体系等维度讨论推进城乡融合的实施路径。[6]既有研究对于新型城乡关系思考不断深入，但大多聚焦于宏观层面，缺乏自下而上的案例剖析与实践反馈研究，特别是关于城乡融合与国土空间规划、农村“三块地”改革等耦合关系，以及与新时代、新需求、新理念相契合的目标与实施路径。

本文以国家城乡融合发展试验区之一的嘉兴市为案例开展研究。嘉兴市对城乡关系改革的探索一直走在全国前列，早在2004年，就制定了《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，成为全国首个出台城乡一体化发展规划纲要的地级市；2008年，被列为浙江省统筹城乡综合配套改革试点；2019年12月，《关于国家城乡融合发展试验区实施方案》中嘉兴全域被列入城乡融合发展试验区，在扎实推动共同富裕道路上迈上了新台阶。以嘉兴市为案例地区探讨城乡关系的理论内涵，梳理演变历程，系统总结推进城乡融合的实践经验，对于助推乡村振兴和新型城镇化具有重要的理论和现实意义。

二、我国城乡关系演进历程

改革开放以来，我国的城镇化和工业化浪潮深刻改变了产业结构、土地利用及居民生活等方面。在此语境下，城乡关系总体呈现出乡村不断追赶城市的线性脉络。[2]根据我国推进城乡发展战略的特征与发展诉求，大致可以分为三个阶段。

(一)城乡发展割裂期(1978—2001)

随着以建立社会主义市场经济体系为目标的改革在全国推行，以行政为主导的“单位制”治理模式逐渐解体。[7]这一期间，国家通过向农民赋权和推动市场化改革，城乡二元经济结构逐步解冻。

一方面，随着家庭联产承包责任制与农产品市场化改革，农业剩余(统购销和剪刀差形式)支持城镇化、工业化的比重迅速下降，农业生产力率先得到提升。而后国家采取允许农民在集体土地办企业、允许农民利用自有土地建城镇、允许集体土地进入市场“三允许”政策[1]，为乡镇企业兴起与农、林、牧、渔业全面发展提供制度保障。另一方面，在国家不断放宽劳动力流动限制的政策环境下，农村劳动力的跨城乡、跨区域流动为城市经济发展注入竞争活力，各类小城镇、经济开发区开始出现，极大地推进了城镇化步伐。与此同时，推进城镇化成为政府谋求发展新途径，各类具有歧视性的劳动力、土地与财税政策出现，城市为偏向的治理模式逐渐形成。

这一期间，乡村获得“抢跑”发展机会，城乡矛盾得到缓解，但随着以城市为重点的改革全面铺开，城乡关系再度分离。城市对乡村资源攫取从价格剪刀差转变为对农村廉价劳动力、土地要素和财税资金的虹吸效应，造成了工农关系、城乡关系、人地关系和生产、生活、生态空间结构的严重失衡。[8]

(二)城乡统筹发展期(2002—2011)

进入21世纪，国内经济持续快速增长，初步具备了工业反哺农业的条件，中共十六大首次提出统筹城乡社会经济发展战略，确立了“多予、少取、放活”总方针。城乡改革的内涵进一步集中到基础设施建设向乡村倾斜、公共财政向乡村倾斜，以及统筹城乡就业和社会保障等领域。[9]

首先，由于全球生产资本的空间重组，得益于沿海开放战略、区域差异性体制环境的沿海城市成为资本累积循环首选地，内地农民开始大规模跨省份、跨地区流动，大量基础设施项目相伴而生，城市规模不断壮大，农村生产、生活条件也得到极大提升。其次，粮食市场全面开放和农业供给侧结构性改革盘活了农村生产要素，结合退耕还林、废除农业税等支持政策，农业得以进一步稳固。[10]最后，城乡基层治理功能开始发育，更多基层政府通过项目发包形式提供公共产品，提升城乡基层治理水平。但由于城乡非均等化体制存在，地方政府、城市与资本对农村的利益剥夺并未停止，乡村出现“拟城化”和“空心化”两类极端异化，历史、文化、生态多重功能逐渐丧失，农民迁徙权、土地与宅基地的产权等仍然得不到有效保障，城乡关系呈现“非对称互惠共生”状态。[11]

(二)城乡融合新阶段(2012—至今)

十八大之后，我国进入全面深化改革、建设生态文明的新阶段，以“城乡融合”为核心的城乡关系改革大幕正式拉开。2014年，中央在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出统一城乡户口登记制度改革，为城乡人口要素自由流动消除了制度障碍，城乡公共服务并轨自此进入快车道。面向经济新常态，我国持续加大“三农”政策实施力度，2015年《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出要持续深化农业供给侧结构性改革，将新产业、新业态、新主体培育纳入行动规划内，为农业三产融合奠定了制度基础。在2018年《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，部署了阶段性重点任务，为梯度推进乡村振兴战略提供落实依据。随后，2019年中央在《关于建立健全城乡融合城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中，提出了构建城乡要素合理配置、公共服务普惠共享、基础设施一体化、乡村经济多元发展、农民收入持续增长等五大体制机制，擘画了新型城乡关系新格局。

纵观我国城乡改革实践，先后使用了“城乡统筹”“城乡一体化”等阶段性论述。两者的核心是以政府为主导，通过“以城带乡”“以工促农”方式来缩小城乡差距。然而，实践过程中“以城市为中心，以增长为导向”的发展模式并未发生根本改变。在空间维度上，统筹城乡发展重点仍局限在土地制度改革，乡村发展缺乏系统引导；在要素维度上，缺乏效率的行政配置模式以及要素市场体制建设滞后，城乡要素流动呈现出劳动力双向流动梗阻、土地要素城乡有别、资本循环动力不足等状况；在产业维度上，产业分割过度放大了农业经济功能，历史、文化、社会功能被忽略，农业被迫与二三产业同台打擂，最终导致乡村难以挽留劳动力、土地、资本各类要素；与此同时，地方政府官员在晋升锦标赛模式下，城乡收入分配、教育资源、医疗卫生、社会保障、基础设施等呈现出非均等化的“国民待遇”。

三、高质量发展背景下城乡融合的基本内涵

(一)城乡融合的理论渊源

“城乡融合”是基于人类社会发展变动的基本规律而提出的科学命题，早期可见诸于西方空间社会主义家的社会实验中，如圣西门、傅立叶、欧文等曾试图建构一个“乌托邦”式的理想社会。在19世纪，马克思、恩格斯进一步从生产力与生产关系的辩证逻辑出发，预测城乡融合是生产力高度发达和生产资料公有制条件下的必然结果，揭示了城乡关系从分割到融合的一般规律。[12]针对资本积累内部矛盾的危机倾向，城乡融合研究可分为三类：一是城乡物质空间的组织协调，例如霍华德提出“田园城市”，赖特的“广亩城”理念，现代主义城市建筑奠基人柯布西耶等尝试通过绿地、公园、大型开放空间设计来实现城乡融合发展。[13]二是城乡经济协同发展，特别随着20世纪中后期全球经济贸易活动的紧密，刘易斯、费景汉、拉尼斯等基于经济学视角，解释了城乡二元经济体融合为一元经济体的过程、方向和动力机制，指出农村剩余劳动力在城乡部门之间的流动效应会使得经济增长的驱动力，从以单要素投入转向全要素生产率提升，最终达到传统部门与现代部门的边际产品相等的城乡“一元经济状态”。[14]三是基于城乡治理视角，强调政府行为、公共政策、制度环境所建构的“权力空间”在塑造城乡格局中的作用。[7]可见，在全球化和区域发展一体化背景下，原有的城乡结构、边界和作用机制被高流变性所打破，城乡融合这一概念实现了从静态到动态，从物质空间扩展向经济、文化、社会、生态多维集成，从单一学科向地理学、规划学等多学科交叉融的转变。

在引介西方理论基础上，国内学者对于城乡融合的认识也不断深化，在空间层面，国内学者多在地理学视角下，融合人地系统论和“点—轴”系统等理论，认为城乡融合是基于空间布局优化和制度供给创新的经济、社会、环境全面融合，提出了以基础设施网络为骨架的地域、市域、县域城乡融合系统。[3]在产业层面，推进农村产业链多元交叉融合、培育农业产业联合体、建立多形式利益联结机制等是实施乡村振兴战略和缩小城乡差距的重要路径。[1]在城乡要素层面，“流空间”等新理论驱动下，城乡要素的合理流动与配置优化被认为是城乡融合的关键所在，由此构建了以要素融合为基础，空间融合为保障，基础设施与公共服务融合为抓手，生态融合为目标的城乡融合框架。[15]在治理层面，将新型城镇化与乡村振兴两大国家战略有机结合，是形成生态、社会并重的城乡多元主体共治体系基础。[16]

(二)城乡融合的基本内涵

党的十九大审时度势，提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”的战略路径。在新时期，城乡融合是以城乡地域系统为对象，以一二三产业融合为基础，以治理融合为手段，以人口、资本、信息、技术等要素融合为纽带的新型城乡关系。

1.空间融合是城乡融合的基本载体

空间融合即优化城乡空间结构、功能和关系，使得城乡地域系统在数量、区位、规模科学合理，形成功能凸显、优势互补的新格局。在后工业社会，随着信息、知识等要素的投资回报率提升，资本进行空间生产的选择标准不再囿于劳动力、能源、原材料等传统生产要素，呈现更加多元的特征。[12]城乡空间的异质性也转化为各自比较优势，促进生产、生活、生态空间有序流动。一方面，城市群、都市圈逐渐成为城市要素集聚的新型空间载体，提供生产、生活所需的多样化产品与服务；另一方面，乡村则以山水林田湖草为景观基础，不仅为人类生产、生活提供粮食、水、土地等生产资料，还具有调节气候、涵养水源、维护生物多样性等生态服务，以及安放城市居民“乡愁”历史文化等多重功能。城乡物质、信息、能量的双向互动在地域上体现为城市发展生态化、农村空间综合化，呈现出连续性和统一性特征。[17]

2.产业融合是城乡融合的物质基础

产业融合是立足于城乡各自优势，推动城乡产业互补互促，谋求共同富裕。根据马克思政治经济学论述，在高度发达生产力条件下，通过平均利润率与地租两种机制，资本将向乡村转移和扩散，引发乡村生产和生活方式变革，最终达到城乡边际报酬趋于均等、生活和消费趋于等值、劳动生产率趋于协同的状态。[18]城市作为工商业、贸易和人口的集中地，具有先发优势和辐射作用，在城乡产业链中重点拓展技术密集型、资金密集型领域。农村则依托于就近择业农民，推进“农业+”发展，注重与农产品深加工、生态旅游、电子商务新产业等深度；同时，农村作为生态产品主要供给者，应健全生态产品供需对接、生态资源权益交易、环境敏感型产业导入等多种开发经营机制，推动生态产品价值实现。

3.治理融合是城乡融合“同权”保障

治理融合是城乡社会福利的再调节，旨在实现城乡公共服务均等化和治理结构优化。在追求剩余价值驱动下，资本将跨越城乡边界生产出新的社会-经济空间，各类制度、政策在新空间重新组织，随后又反作用于社会秩序、生产关系[7]。一方面，推进城乡医疗、教育、文化、社保等公共服务的普惠共享，使得城乡人口享有平等发展机会，为维护社会至于、扩大社会再生产提供可能。另一方面，随着城乡联系日益紧密与人类活动区域多样化，传统“政府包干社会”模式难以应对越发复杂的公共事务。通过治理结构优化，例如加强基层治理能力，建立政府、企业、社会组织等多中心治理网络，拓宽公共产品供给渠道，提升行政效率。

4.要素融合是城乡融合的关键枢纽

要素融合的本质是以市场机制为制度核心抓手，实现“人—地—财”全要素的自由流动。资本逻辑与技术理性为追求更高效率的循环累积，必须尽可能在广阔的空间(制度空间、物质空间等)调动土地、技术、资金、劳动力等各类要素，缩短货币资本、生产资本、商品资本转化周期[8]。首先，土地要素上应形成城乡统一土地市场，加快农村“三块地”改革，完善乡村基础设施，促进土地要素充分参与到社会生产。其次，取消城乡人口流动限制，不仅要妥善处理农民进城后在农村保有权益，还需引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村振兴。最后，在资金要素方面，提升下乡资本投资回报率，建立资本下乡激励机制，吸引金融资本、社会资本流入乡村。

四、浙江嘉兴城乡融合的实践经验

(一)“两分两换”模式：以城镇化为核心的人地统筹

2008年，嘉兴市被列为浙江省统筹城乡综合配套改革试点区，按照这一战略部署，嘉兴创新出一套以城镇化为核心的城乡发展模式。其改革采取的核心思路是以推动城镇化为核心目标，以土地制度与户籍制度为抓手，并匹配以配套政策保障城乡公共资源配置，实现城乡社会、经济、文化、生态等统筹发展，可概括为“城镇化为引领、两分两换为抓手、十项联动为保障”的发展模式，具体如图1所示。

1.以城镇化为引领，创新田园型网络城市架构

为了避免城镇化要素过度集聚带来的乡村空心化与老弱化，嘉兴从空间层面与行政管理体制两个维度入手，通过外部与内部激励合力来引导城乡资源互动、空间互相渗透。一是坚持规划先行，科学统筹空间。通过构建“主城—副城—市镇”三层次城市骨架，实现人流、物质流、信息流在空间层面有序流动。提出构建“1640”现代化网络型城镇体系(1个中心城区，6个副中心城市，40个重点镇)与“1+X”村镇布局(每个乡镇1个新市镇镇区，X个中心村或农村新社区)，结合自下而上与自上而下的双轨城镇化模式，形成一主多副、功能互补的城乡空间格局。二是采取扩权强镇，给予乡镇更大自主权。依循“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”要求，推进乡镇工业化、基础设施完善、社会文化设施建设、生态环境保护等，提高城镇中心的人口集聚程度和综合服务水平，带动城镇化健康发展。[19]按照嘉兴改革实施进程，每年完成6万户农民转移，按年均20万人计算，城镇化率年均可提升5%以上。

图1 嘉兴“两分两换”模式思路(来源：作者自绘)

2.两分两换为抓手，突破城乡分隔的土地制度，建立利益分配新格局

所谓“两分两换”就是在坚持农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不改变、质量不降低的基本前提下，以“以土地承包经营权换股、换租、换社保；以宅基地换钱、换房、换地方”。在宅基地置换方面，嘉兴按照“依法、自愿、民主、公正”原则，为农民集体提供公寓式集中安置、异地联排自建和单体自建别墅等多种住宅形式与安置地点，既改善了农民居住环境，又腾挪出大量建设用地指标以满足城镇化需求。在土地承包经营权方面，嘉兴依循“土地确权、多元经营、流转赋能”路径，积极稳妥开展土地承包权登记，引导农民通过多种形式自愿有偿流转土地承包权，既提升了农业规模化水平，又使得城乡居民一同享有社会保障。“两分两换”在集约利用土地的同时，将城镇化、工业化发展红利向乡村地区转移，建立起了兼顾政府、集体和个人的土地收益分配格局，得到了城乡居民、各基层政府、市场主体积极支持。据统计，截至2011年年底，“两分两换”试点区养老保险覆盖率为81.1%，远高于同期农村养老保险69.1%的覆盖率，超过半数来自试点政策创新红利分配。[20]

3.“十改联动”为保障，平衡城乡发展权利

与以往城镇化进程“以地谋发展”模式不同的是，嘉兴在城乡统筹阶段将“两分两换”过程中产生的土地增益用于推动城乡就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九项改革，形成“一改”带“九改”联动治理新格局。[20]其重点聚焦于城乡公共服务均等化：一方面是保障“进城”人口权益，通过建立城乡统一的户口管理制度，逐步剥离附着在传统户籍上的社会服务功能，保障城乡居民同享社会保障、公共服务、就业制度等平等发展权利；另一方面是推进权益“下乡”，城乡义务教育优质资源、基础设施建设、公共服务设施进一步向镇、村延伸，农民生活质量大幅提升。在2008—2012年实施改革期间，在应纳入城乡新型合作医疗保障的226.98万人中，超过98%人群被纳入医疗保障，基本满足了农民医疗需求。[19]

(二)“四同联动”城乡模式：“人—地—业—权”融合发展

按照2019年《国家城乡融合发展试验区改革方案》要求，嘉湖片区试验改革先行先试。为此，嘉兴在延续城乡统筹改革基础上重点围绕建立“城乡人口迁徙制度、进城落户农民农村权益制度、农村集体经营性建设用地入市制度、城乡产业协同发展平台”等四个方面设计改革方向和突破路径，可凝练为“人—地—业—权”四同联动的改革框架，具体如图2所示。

图2 嘉兴“四同联动”模式思路(来源：作者自绘)

1.以人的城镇化为核心，建立城乡有序流动的人口制度

人是城乡发展的基本主体，其既可以选择地域产业结构，也可以基于自身需求和目的改造空间。为提升人口城镇化水平，嘉兴围绕“降门槛、扩范围、促进城、奖下乡”四个方面展开。一是全面取消落户限制，将进城落户农民全面纳入城镇住房、医疗、养老、教育等保障体系内，实现城市新老居民同城同待遇。二是改进居住证制度，根据本地承载能力大小，分类推进以消除非户籍常住人口与户籍人口享有的公共服务差距。三是建立落户人口市民化成本分担机制。即按照“钱随人走，地随人走”原则，综合考虑各街道(镇区)农业转移人口数量等因素，实施财政转移支付和建设用地资源与农业转移人口市民化挂钩政策，为地方政府提供吸纳更多人口入户的奖励，保障整体福利水平。四是探索城市人才入乡奖励机制，充分借鉴“特殊股”“募集股”等企业模式，将下乡人才纳入集体组织收益分配框架内，突出存量资产保障功能，强化增量资产发展功能。

2.以集体经营性建设用地入市改革为突破，盘活农村土地要素

土地要素一方面为城乡居民提供其生存发展的生活空间，另一方面也为产业发展提供生产空间。嘉兴在新一轮改革中积极探索农村集体经营性建设用地入市制度改革：一是加强规划管理和用途管制，在妥善处理产权与补偿基础上，将闲置宅基地、公益性、经营性农村建设用地按规划用途入市。针对零星、分散的用地，以先复垦后异地调整方式有序入市，壮大入市规模。二是将农村土地集体权属主体明确化，理顺农民集体、村委会、农民个体之间关系，使农民集体成为运转流畅的法人主体，并采取自主开发、出让转让、入股、出租多种方式入市。三是完善收益分配机制，按照同地同价同权原则，健全完善基准地价体系，为交易双方提供重要参考依据，明确征收契税、营业税、增值税等税种和税率，实现集体建设用地使用权流转的规范、透明。

3.以产业融合为基础，搭建产业协同发展平台

这一阶段，嘉兴聚焦城乡生产要素的跨界流动与高效配置，形成了“特色小镇—小城镇—现代农业区—典型示范区”四类产业集群。首先，按照“产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活”的要求，以市场化方式打造特色小镇主导产业，形成宜业宜居宜游的新型空间。其次，按照以产促城、以城兴产、产城融合的要求，优化小城镇公共资源供给与资源优势，提升小城镇城乡联结功能。再次，提升农业园区发展水平，以“农业接二连三”为路径，发展农产品精深加工、农业观光旅游为主体的二、三产业，培育龙头企业、家庭农场、农民合作社多元化融合主体。最后，以“两美建设”协同推进城乡居业共同体发展，即通过精品小镇、未来社区建设融合城乡发展功能，创新“区域+企业+产品”美丽乡村品牌，以绿色转型赋能乡村产业。

4.以权利保障为纽带，赋能农民权能体系

通过推进农民农村权益有序退出，可为优化城乡空间、经济、社会关系，激发城市创新活力，调动乡村发展动力创造机遇。嘉兴将“两分两换”内涵进一步扩展到土地承包经营权、宅基地使用权、收益分配权“三权”。首先，围绕“三权到人、权随人走、带权进城”做好“三权”确权颁证，消除农业转移人口进城落户顾虑。其次，采用土地置换、“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”等方式优化承包地经营体系，创新“企业+合作社+农户”模式引入社会资本，参与农村建设，有效解决农业转移人口权益补偿问题。再次，嘉兴在推进宅基地制度改革中，工作重心向“再利用”方向转变，鼓励闲置宅基地使用权流转并开展农文旅等新业态。以全域综合整治为抓手，推进宅基地跨镇、跨村置换。最后，在完成农村集体资产确权的基础上，推进资产折股量化到人，并赋予资产股份占有、收益、抵押等权能，明晰和保障村集体资产的产权主体及其成员的利益。

(三)嘉兴从城乡统筹到城乡融合的模式比较

城乡关系演变具有阶段性特征。从城乡统筹到城乡融合，嘉兴在推进城乡关系改革进程中既有继承发展，又有开拓创新，主要有以下方面。

1.从乡村“拟城化”到重视乡村肌理

从政府角度来看，“两分两换”模式通过土地整理(建新拆旧)、集约利用土地来换取建设用地指标，满足了建设用地需求；农民从改善居住环境和生活福祉角度，获得了一条低成本市民化途径。然而，“两分两换”在实施层面由于过度注重建设用地增减挂钩，导致孕育不同地域文化的生产、生态和生活的乡土景观严重受损。嘉兴在城乡融合新阶段中，在“城—镇—村”有序规划体系指引下，以全域综合整治、生态修复为抓手，坚持分类推进城乡空间内涵式发展，划定了保护村庄、保留村庄、撤并村庄三类，并形成特色小镇、未来社区、美丽乡村等多种开发模式，在保持乡村特色生态景观和人文环境基础上，实现生产、生活方式的现代化。

2.从城市“输血”反哺到乡村产业“造血”

在城乡统筹发展过程中，“两分两换”保障资金主要来源于二、三产业的土地出让，具有滞后性，且实际过程中政府需要巨额资金用于新社区建设与农民集体补偿等，资金平衡压力巨大。此外，由于农业龙头企业、专业合作社等现代化经营组织缺乏，一旦失去政府稳定足额的财政支持，土地承包经营权换保障也难以为继。因此，嘉兴在这一轮改革中积极引入社会资本，积极培育产业融合发展：从城乡产业结构来看，嘉兴深入挖掘农业的生态、文化、旅游等功能，推动农业与旅游业、养老等产业相结合，提升乡村主动“造血”能力。另一方面，将宅基地、土地承包经营权纳入市场流转框架内，形成“农户+村集体土地合作社+行业协会/龙头企业”产业化联合体合作模式，建立起了兼顾国家、集体、企业和个人等多元主体的收益分配格局。

3.从政府主导要素下乡到市场政府互补的双向流动

在嘉兴“两分两换”模式中，政府仍然占据了要素配置的主导性地位，市场自发性与创造性没有得到充分释放。在城乡融合阶段，嘉兴通过政策激励、市场化制度改革，形成“政府主导，市场决定”要素双向流动体系。在土地要素上，嘉兴依托秀洲区、镇、村三级农村产权交易平台，融农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权流转管理等功能为一体，进一步完善产权和要素交易制度。同时将集体经营性建设用地纳入城乡建设用地市场，缓解城市建设用地不足矛盾。在人口要素上，嘉兴消除了城乡人口体制性障碍，通过提升城市包容性、落户农民农村权益维护、进城成本分担机制促进农业转移人口市民化；通过“以产定人，以奖促居”等方式促进城市人力资源下乡。在资金要素上，嘉兴也尝试通过各类产业平台建设，发挥工商资本的主导作用、金融资本的杠杆作用和财政资金的引导作用，来提升资金下乡报酬率。

五、新时期城乡融合的推进路径与策略选择

从城乡统筹到城乡融合，嘉兴设计了一条“帕累托”式改革路径，大大降低改革成本，获得了政府、企业、农民等各方支持。当前，乡村生产、生活、生态条件大幅度提升，其稀缺性和投资价值日益凸显，市场内生的城乡要素流动开始加速；同时，随着人口户籍制度、农村“三块地”等改革持续推进，城乡要素流动的体制性障碍也逐渐消除，进入了城乡融合的加速期。以嘉兴为参考，未来城乡融合发展应当着眼于以下几个方面。

(一)健全空间规划与用途管制体系，分区分类推进城乡融合

空间规划是通过协调人地关系，实现空间三生融合与可持续发展。城乡地域空间的系统性决定了生产、生活、生态空间并非孤立存在，而是紧密关联和相互作用的整体。因此，有必要优化空间规划与用途管制体系，促进城乡空间融合：一是以乡村所在都市圈为依托，构建城乡一体、“多规合一”的规划体系，形成“中心强、县域特、城镇精、乡村美”的梯度地域结构，发挥城镇化和村镇化双轮驱动。[21]二是要以全域综合整治和生态修复为抓手，分区、分类、分期开展城镇生态化转型、美丽乡村、未来社区建设。对于生态脆弱区等落后地区，坚持以脱贫攻坚为核心导向，在充分尊重农户意愿和风俗文化基础上，因地制宜选择村庄整治模式；对于发达地区，充分释放乡村资源、资产、资本转化能力，增强与城市互补协作。[3]三是将空间规划与用途管制体系与自然资源产权制度、农村“三块地”制度等市场化改革相衔接，做好“三块地”的有序流转。

(二)深化城乡一、二、三产融合，培育多元生产联合体

中国城乡关系变迁表明，传统农业和传统农民主体难以解决“三农”问题，须以全局视角来统筹一、二、三产业发展，优化城乡产业分工、协调发展，获得经济、生态、文化等效益最大化。首先，推动城乡产业协同发展平台建设，形成以“特色小镇+小城镇+农业园区+特色项目”为创新要素生态圈，促进生产要素有限集聚。其次，完善城乡产业分工体系，中心城市要构建以现代服务业、高端制造业为主的现代化开放产业体系[12]；小城镇则以承接市场效益好、生态影响小的劳动密集型加工业、资源型产业等为主要职能；乡村要积极推进农业现代化和组织化程度，以现代企业方式培育龙头企业、合作社等多元化经营主体，在做精做强农产品加工业基础上进一步拓展农业功能，培育“互联网+现代农业”、农文旅等复合新业态。最后，建立紧密的利益联结机制是推动农村产业融合发展的核心，通过“企业+合作社+农户+政府”等多种结对方式，有效带动农民增收。

(三)建立行政与市场互补的城乡要素互动机制

长期以来，产权的模糊性与人口流动限制，人地财物等生产要素向城市单向流动，而人才、知识、信息等创新生产要素长期被隔离在乡村之外。因此，一是要深化户籍制度改革，分级分类放开大中小城市落户限制，发挥服务型政府职能以保障农民、市民享有同等公共服务的权利；科学设计人才下乡激励机制，支持乡贤、青年人才等返乡创业。二是建立城乡统一的土地要素市场，推进城乡建设用地“同地同价同权”交易。即进一步放活农村宅基地“三权”，落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权；扩大农村承包地产权结构开放性，推进农业规模经营，进而增强农业盈利空间；在完成农村“三权”清产核资基础上，引导农民在农村“三权”有序有偿流转、退出。三是完善农村金融服务体系，要依据农业产业特征和资产禀赋，发展农业保险，建立风险分担机制与资本下乡激励政策，吸引资本下乡。[15]

(四)构建城乡多层级治理网络，保障城乡平等发展

传统的城乡治理表现出对经济增长和效率的过分追求，将强化基础设施建设作为地方发展和应对风险灾害的主要途径，这种治理手段往往以行政为主导，具有刚性管控与高成本特征。在未来城乡治理中，一是要建立“人地财”挂钩机制，扭转政府在公共投入、公共服务或是福利分配等方面对城市和少部分乡村倾斜的状况，在权利和福利的普惠与因地制宜之间寻求平衡。二是要基于社区治理共同体视角，探究以党组织为领导、基层群众性自治组织和村(居)务监督机构为基础、其他经济社会组织等为纽带和补充的社区组织体系，推动多元主体共治，构建联系紧密、精准智慧、价值共享的社区体系。三是充分预期未来不确定性情景，制定刚弹并济的治理政策。[16]

六、结论

城乡融合是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，也是国家实现工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展的重要标志。本文在梳理城乡融合概念和内涵基础上，系统总结我国城乡关系演进历程，以嘉兴市推进城乡统筹和城乡融合两个阶段改革实践为例，探讨新时期城乡融合的推进路径与策略选择，主要结论如下：

(一)城乡融合对象是城乡空间结构、功能和关系的统一体。随着长三角一体化、京津冀协同发展等区域重大战略纵深推进，要发挥好新国土空间规划体系的指引作用，构建主体功能凸显、优势互补的城乡空间布局。通过构建多层级的城镇体系，结合全域国土综合整治和生态修复等重大工程与配套体制机制，提升空间资源利用效率与空间品质，促进各类要素有序流动。

(二)形成特色鲜明、分工专业的城乡产业价值链是谋求区域共同富裕的物质基础。立足区域发展比较优势，运用新技术赋能产业绿色转型升级，深入推进城乡三次产业间深度融合及生产、加工、经营三元融合，同时完善城乡利益关联机制，为区域边际报酬均等、生活和消费等值、劳动生产率协同创造条件。

(三)构筑城乡融合发展社会合作网络，保障城乡居民“同权”是促进社会扩大再生产的动力源。依托长三角、粤港澳等重大区域合作基础，着力向区域整体治理和系统治理转变。根据地区发展实际，制定差异化“人地财”挂钩、财政转移支付等普惠公共政策，构建党组织、基层群众性自治组织等多元主体“大联动”的治理格局。

(四)畅通城乡要素流动，促进人才、土地、资金要素双向对流，是缩短货币资本、生产资本、商品资本转化周期，强化区域整体资源配置能力的重要保障。通过健全多层次、广覆盖的现代城乡金融体系，深化城乡土地制度改革，优化农业转移人口市民化配套体系，引导“有效市场”与“有为政府”互补共促。