不动产登记“跨省通办”实现路径

贾文珏 张菲菲 李彦 况海涛 姜喆

摘要：推进政务服务“跨省通办”，是推进“放管服”改革，优化政务服务的新要求。《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》要求不动产登记3个高频事项2021年底前基本实现“跨省通办”全国全覆盖，这对不动产登记提出了新要求。“互联网+不动产登记”是当前条件下实现不动产登记“跨省通办”的有效技术途径。在分析“跨省通辦”的要求以及不动产登记“跨省通办”面临新挑战的基础上，剖析基于“互联网+不动产登记”实现“跨省通办”的方法，提出了网上“一窗办事”平台建设的3种模式以及层级间的对接实现路径，给出了具体实施步骤，为地方加快推进不动产登记“跨省通办”全覆盖，给出了可行的技术途径。

关键词：不动产登记;跨省通办;互联网+不动产登记;网上“一窗办事”平台

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）05-0018-25 收稿日期：2021-04-25

作者简介：贾文珏、张菲菲、李彦、况海涛、姜喆，自然资源部信息中心。

1 引言

推进政务服务“跨省通办”，是转变政府职能、提升政务服务能力的重要途径。国务院办公厅《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发〔2020〕35号）（以下简称“国办35号文”）明确提出，2021年底前基本实现高频政务服务事项“跨省通办”，有效满足各类市场主体和广大人民群众异地办事需求。

不动产登记是关系广大人民群众和企业的高频政务服务事项。其中商品房预售、抵押涉及的不动产预告登记、不动产登记资料查询、不动产抵押登记被列入全国高频政务服务“跨省通办”事项清单，申请人可异地网上申请商品房预售、抵押涉及的不动产预告登记，异地网上查询不动产登记资料，异地网上申请不动产抵押登记。

在当前条件下，“互联网+不动产登记”是实现不动产登记“跨省通办”的有效实施途径。2020年5月，自然资源部、国家税务总局、中国银保监会《关于协同推进“互联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见》（自然资发〔2020〕83号），提出在全面实施不动产登记、交易和缴税“一窗受理、并行办理”的基础上，推动“互联网+不动产登记”向更高层级发展，尽快建立集成、统一的网上“一窗受理”平台。随后，自然资源部印发了《“互联网+”不动产登记建设指南》（自然资办函〔2020〕1355号），明确了“互联网+不动产登记”的定位、目标任务、平台组成、业务流程、应用模式和网络安全要求，确定了建设网上“一窗办事”平台、升级改造不动产登记系统、完善扩展信息共享集成3项任务，有力地指导了地方开展“互联网+不动产登记”建设，明确了各层级建设任务和对接应用模式。国家开发了全国不动产登记网上“一窗办事”平台门户，实现了与31个省级不动产登记网上“一窗办事”平台的对接，圆满完成了国办35号文要求不动产登记3个高频政务服务事项在2020年底实现省会城市及计划单列市全覆盖的任务。

2021年，政府工作报告明确提出“加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。企业和群众经常办理的事项，今年要基本实现“跨省通办”。2021年3月，《自然资源确权登记局2021年工作要点》明确要求：加快推进“互联网+不动产登记”，全面实施不动产登记、交易和缴税线上线下“一窗受理、并行办理”，审核、登簿、缮证等业务环节和不涉密数据库逐步向外网迁移，力争年底前全国所有市县运行网上“一窗办事”平台，“商品房预售、抵押涉及的不动产预告登记”“不动产登记资料查询”“不动产抵押登记”等3项业务实现“跨省通办”。

要实现“互联网+不动产登记”覆盖全国2852个县区、3个高频不动产登记事项实现“跨省通办”全覆盖的任务要求，对“互联网+不动产登记”提出了更高要求和不小挑战。全国各地不动产登记信息化建设发展强弱不均，基础条件好的，2020年底前已经建立不动产登记“网上一窗”平台并与全国不动产登记“网上一窗”办事平台门户对接，剩下的多为基础条件和技术力量比较薄弱的地区，如何帮助这些地区推动“互联网+不动产登记”建设，本文提出了一条能够兼顾各地差异、充分利用已有基础基础、现实可操作的技术路径。

2 “跨省通办”的要求

按照国办35号文，“跨省通办”有3种实现模式。一是“全程网办”，要求按照“应上尽上”的原则，提供申请受理、审查决定、颁证送达等全流程全环节网上服务，实现申请人“单点登录、全国漫游、无感切换”，由业务属地为申请人远程办理，申请材料能通过数据共享查询、核验的，不再要求申请人到现场核验原件。二是“异地代收代办”，在不改变各地原有办理事权的基础上，通过“收受分离”模式，申请人可在政务服务大厅设置的“跨省通办”窗口提交申请材料，窗口收件后对申请材料进行形式审查、身份核验，通过邮件寄递至业务属地部门完成办理，业务属地部门寄递纸质结果或网络送达办理结果。三是“多地联办”，需要改革原有业务规则，整合申请人多地办理流程，改由一地受理申请、各地政府部门内部协同，申请材料和档案材料通过全国一体化政务服务平台共享，实现申请人只需到一地即可完成办理。

根据不动产登记属地原则以及各地不动产登记信息化建设现状，“异地代收代办”和“多地联办”模式短时间内难以实现。主要难点在于属地登记原则下各地登记业务不完全统一，部分具有地方特色，全国没有统一标准化流程。市县不动产登记系统多由地方组织开发建设，各地的不动产登记系统间尚未打通，异地代收代办和全国范围内异地联办很难实现。因此，“全程网办”是实现不动产登记“跨省通办”的必然选择。

3 实现方法

3.1 建设网上“一窗办事”平台

按照《“互联网+不动产登记”建设指南》，“互联网+不动产登记”主要包括网上“一窗办事”平台、不动产登记系统、信息共享集成、服务对接等组成部分。不动产登记网上“一窗办事”平台是“互联网+不动产登记”的主要组成部分。“互联网+不动产登记”总体构架，见图1。

网上“一窗办事”平台是“互联网+不动产登记”中的新建部分，是对于原有不动产登记系统的互联网端扩展延伸。网上“一窗办事”平台包括PC端、手机APP、微信小程序等多种形式，为社会公众和企事业单位提供不动产登记网上业务申请办理的入口，接收网上不动产登记相关申请材料，对接不动产登记系统，办理不动产登记业务并将登记办理进度和结果反馈申请人。网上“一窗办事”平台的主要功能包括用户注册和登录、网上预约和申请、收件资料配置、进度查询、网上支付、电子证照、查询服务、信息公开、好差评服务等。网上“一窗办事”平台采用分级建设模式，主要包括国家级、省级、市县三级，见图2。

（1）国家级“网上一窗”办事平台建设。自然资源部建立全国不动产登记“网上一窗”办事平台统一门户，为社会公众申请办理不动产登记提供统一入口。国家级“网上一窗”办事平台负责实现与国家级不动产登记系统对接，实现国务院批准项目用海、用岛登记和国家重点林区登记网上业务办理;国家级“网上一窗”办事平台纵向与省级“网上一窗”办事平台对接，实现不动产登记申请受理与进度结果信息的上下互通;国家级“网上一窗”办事平台横向上与一体化在线政务服务平台和相关共享集成部门对接，实现统一身份认证、电子证照和电子签章以及相关部门数据的共享核验。

（2）省级网上“一窗办事”平台建设。向下对接市县不动产登记系统或市县级网上“一窗办事”平台，向上对接国家级网上“一窗办事”平台，是“互联网+不动产”登记实现的中坚力量。横向上对接省级一体化在线政务服务平台和相关共享集成部门。

（3）市县级网上“一窗办事”平台建设。对于条件较好具备建立网上“一窗办事”平台能力的市县，可建立市县级网上“一窗办事”平台，向下对接市县不动产登记系统，向上对接省级网上“一窗办事”平台。横向上对接市级一体化在线政务服务平台和相关共享集成部门。

在当前阶段，省级建设网上“一窗办事”平台是快速推进全覆盖不动产登记网上“一窗办事”的关键。目前，31个省、自治区、直辖市均已建立不动产登记网上“一窗办事”平台，建设模式大体分为3种。

第一种为平台建设模式，即省级网上“一窗办事”平台直接对接市县不动产登记系统，提供统一的业务办理流程、办件标准和统一入口，市县不用再单独建设网上“一窗办事”平台，只需改造登记系统实现与省级网上“一窗办事”平台对接即可。

第二种为门户建设方式，即省级网上“一窗办事”平台作为统一门户，链接辖区内各市县自建的网上“一窗办事”平台，通过链接导航的方式，引导申请人到相应的市县网上“一窗办事”平台进行业务办理。

第三种为混合建设模式，是第一种和第二种模式的结合，省级建网上“一窗办事”平台，对接辖区内部分市县的不动产登记系统，对于辖区内已经建立市县网上“一窗办事”平台的，采用链接方式对接。

目前，北京、天津、上海、重庆、浙江、广西、山东、广东等采用模式一实现，黑龙江、江西、安徽、四川等部分省份采用第二种模式实现，海南、河南、吉林等采用模式三实现。从目前已经开展的工作来看，模式一省级统筹力度最大，也是最集约、最高效、最快捷、最规范的模式，是省级网上“一窗办事”平台建设的目标和方向。模式三建设模式是既能够兼容各地实际，又能够向平台模式过渡演化的过渡模式。模式二是过渡期模式，不建议长期存在，应尽快向模式三和模式一过渡。

3.2 升级不动产登记系统

各地根据实际情况，扩展已有不动产登记系统功能，对接不动产登记网上”一窗办事”平台，实现不动产登记向互联网端延伸。不动产登记系统升级主要内容包括扩展网上申请、嵌入式信息共享集成、业务协同、智能化审核登簿、电子证照制作、扩展集中办理直通通道等。

（1）扩展网上申请。与网上“一窗办事”平台对接，实时接收网上业务办理申请，与窗口接件一道纳入统一业务办理流程;向网上“一窗办事”平台推送办理进度和办理结果;接收网上预约申请，与窗口预约衔接，统一调度管理。

（2）嵌入信息共享集成。实现在业务受理、审核环节嵌入相关部门共享信息核验功能。

（3）加强业务协同。与不动产交易、税收征管等系统实现对接，实现与交易管理、税务部门业务协同。

（4）优化审核登簿。通过集成共享进一步提升材料审核智能化。探索应用电子档案，推进无纸质档案办理。

（5）完善电子制证功能。扩展不动产登记电子证照制证功能，支持电子证照向省级、国家级网上“一窗办事”平台逐级实时归集，实现与一体化在线政务服务平台电子证照共享服务系统对接。

（6）建立面向业务申请人网上集中办理的直通通道。积极向银行、房地产开发企业和房屋经纪机构等延伸登记端口，建立快速通道。

3.3 实现层级对接

不动产登记网上“一窗办事”平台的对接，既包括国家、省、市、县4级纵向对接，也包括与一体化在线政務服务平台、相关集成共享和业务协同部门的横向对接。

3.3.1 纵向对接

纵向对接包括各级网上“一窗办事”平台之间的对接、网上“一窗办事”平台与不动产登记系统的对接。

（1）网上“一窗办事”平台与不动产登记系统的对接。市县建设网上“一窗办事”平台的，实现市县网上“一窗办事”平台与本地不动产登记系统对接;省级建网上“一窗办事”平台的，实现省级网上“一窗办事”平台与市县不动产登记系统对接。

（2）网上“一窗办事”平台之间的对接。全国网上“一窗办事”平台实现与省级网上“一窗办事”平台对接，省级网上“一窗办事”平台根据自身建设模式与市县网上“一窗办事”平台对接，或直接与市县不动产登记系统对接。

网上“一窗办事”平台间的对接方式包括接口对接和链接对接两种。接口对接方式通过系统间接口方式实现申请人申请信息和办理进度结果信息的上下联动。链接对接方式通过上级网上“一窗办事”平台链接下级网上“一窗办事”平台的方式实现平台上下导航，并接收进度和结果反馈。已建成的省级和市级网上“一窗办事”平台可先采用链接方式实现与上级网上“一窗办事”平台对接，逐步升级至接口对接方式。使用接口对接方式能够保证平台间整体性、一致性程度更高，用户感受更加统一、无缝，是推荐的模式。链接对接方式是过渡对接方式，应逐步升级到接口导航方式。

3.3.2 横向对接

横向上，各级网上“一窗辦事”平台应与一体化在线政务服务平台、相关集成共享和业务协同部门对接。

（1）与一体化在线政务服务平台对接。主要包括统一政务服务事项编码，统一身份认证、电子签章、电子证照、好差评、跨省通办专区等对接。

第一，统一政务服务事项编码。各级不动产登记机构应统一不动产登记服务事项，列入国家政务服务平台政务服务事项基本目录，做到名称、编码、依据、类型等基本要素“四级四同”，完善业务分类、办理层级、前置环节等业务要素，推动事项办理规范化运行。

第二，统一身份认证对接。各级网上“一窗办事”平台与同级一体化在线政务服务平台统一身份认证服务对接，实现网上“一窗办事”平台与一体化在线政务服务平台注册、登录信息和登录状态互认、同步。申请人无论是在一体化政务服务平台注册登录，还是在不动产登记网上“一窗办事”平台注册登录，用户注册登录信息应做到互通互认，让申请人感觉不到系统切换，减少不必要重复注册、登录。

第三，统一电子印章对接。有条件的地区应充分利用一体化在线政务服务平台提供的统一电子印章服务对接，实现不同部门间电子印章互认。

第四，统一电子证照对接。推进不动产登记电子证照生成与管理应用，实现与一体化在线政务服务平台统一电子证照共享服务系统对接。

第五，好差评对接。实现不动产登记业务办理“好差评”与全国一体化政务服务平台“好差评”系统对接，完善评价规则，加强评价结果运用，改进提升政务服务质量。

第六，跨省通办专区对接。国家政务服务平台建设全国“跨省通办”专区，作为全国“跨省通办”服务总入口。自然资源部建立不动产登记“网上一窗”办事平台门户，与全国“跨省通办”专区对接。地方不动产登记“网上一窗”办事平台，纵向上与全国“网上一窗”办事平台门户对接，横向上与同级一体化政务服务平台对接。

（2）与集成共享和业务协同部门对接。不动产登记业务办理需要多个部门的信息共享核验，包括身份核验、申请材料核验或共享，申请材料能通过共享获取的，不要求申请人提供，在确保登记安全的前提下，尽量精简材料，力争做到资料免提交。

第一，与相关部门集成共享。实现与公安、民政、市场监管、编办等部门的自然人、法人和非法人身份信息核验;实现与公安、民政、市场监管、银保监、法院、司法、卫健等部门户籍、婚登、企业营业执照、金融许可、司法判决、公证书、出生死亡医学证明等核验信息共享。

第二，与交易、税务部门业务协同。建立与用地审批、用海用岛项目审批、林权管理、不动产交易等协同信息推送机制;建立与税务部门之间的双向数据推送和核税业务协同。

共享的方式包括依托一体化在线政务服务平台和共享交换平台数据共享、部门间专线数据共享、专线“总对总”服务等多种途径。

4 实施步骤

各省根据地方实际选择的网上“一窗办事”平台建设模式不同，实施步骤也略有不同，主要实施步骤如下：

（1）确定网上“一窗办事”平台建设模式。省级统筹确定省级网上“一窗办事”平台的建设模式。市县应遵循省级确定网上“一窗办事”平台建设模式，确定市县建设内容和与省级平台对接模式。建议采用模式一或模式三，并逐步向模式一过渡。

（2）制定网上“一窗办事”平台建设方案。根据确定的网上“一窗办事”平台建设模式和已有工作基础，编制建设方案，明确省级和市县建设内容以及横向和纵向对接模式。对于已经完成省级网上“一窗办事”平台建设但尚未完成与全部市县对接的，重点在对接技术路线级全覆盖实施步骤。

建设或完善网上“一窗办事”平台。目前，大多数省级和部分市县已经建有不动产登记网上“一窗办事”平台，但有些平台建设不完全满足《“互联网+不动产登记”建设指南》规定的建设内容和要求，应进一步对标对表，查漏补缺，完善网上“一窗办事”平台。对于新建的网上“一窗办事”平台，应完全满足《“互联网+不动产登记”建设指南》的建设要求，实现用户注册和登录、网上预约和申请、资料配置、进度查询、网上支付、电子证照、查询服务、信息公开等功能，并可在此基础上根据地区实际和特色扩展功能。

同步开展不动产登记系统升级扩展。扩展网上申请、嵌入信息共享集成、不动产交易税务业务协同、智能审查辅助审核、电子制证、集中办理直通通道等功能。

完成国家、省、市、县4级对接。全国不动产登记网上“一窗办事”平台对接省级网上“一窗办事”平台，省级网上“一窗办事”平台对接市县网上“一窗办事”平台或对接市县不动产登记系统。实现不动产登记申请受理及办理进度、结果上下同步。

实现与一体化在线政务平台对接，包括统一事项、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照，统一好差评、跨省专区的对接。网上“一窗办事”平台要实现与同级一体化在线政务服务平台的统一身份认证服务对接，确保网上“一窗办事”平台和一体化在线政务服务平台之间用户注册和登录信息同步，保证用户登录一次，无缝切换。网上“一窗办事”平台要充分利用一体化在线政务服务平台提供的统一电子印章、统一电子证照、统一好差评等支撑服务。网上“一窗办事”平台要实现与同级“跨省通办”专区对接。

同步开展嵌入式集成共享和业务协同。坚持“属地优先、省级推动、国家支持”的原则，充分利用一体化平台上提供的数据共享交换、电子证照等服务或网络专线共享，推进分类实现嵌入式信息共享集成，实现公安、民政、市场监管、银保监、卫健、司法等部门信息共享核验，推进资料免提交。推进与不动产交易、纳税相关业务部门在线业务协同。

网络和信息安全防护。网上“一窗办事”平台设计、建设、应用全流程和全生命周期要加强网络安全防护，落实信息系统登记保护制度，加强不动产登记敏感信息防护，采用国密算法进行存储加密和传输加密，确保不动产登记信息安全不泄露。

上述（3）（4）（5）（6）可同步推进、相互衔接。（8）网络和信息安全防护应贯穿全流程、各环节。不动产登记网上“一窗办事”平台实施步骤，见图3。

5 结语

不动产登记“跨省通办”是优化营商环境，进一步便民利企的重要举措。实现不动产登记“跨省通办”要充分依托互联网、大数据、区块链、人工智能、人脸识别、电子证照、在线支付等先进信息技术，打破数据壁垒，实现部门间数据共享和业务协同，优化再造业务流程。本文提出了基于“互联网+不动产登记”实现“跨省通办”的建设内容和实施路径，通过将不动产登记业申请办理延伸到互联网端，让企业和老百姓能够实现异地便捷不动产登记服务。在“互联网+不动产登记”建设中，涉及个人隐私和商业秘密不动产登记信息会暴露在互联网环境，这对网络和信息安全防护提出了更高要求，要时刻加强安全意识，强化数据规范使用和安全管理，在确保数据安全的前提下，保障不动产登记“跨省通办”的便捷性，进一步提升人民群众获得感。

参考文献：

1.刘聚海 张菲菲 李彦 等.不动产登记信息管理基础平台支撑下的“互联网+不动产登记”总体框架研究.国土资源信息化.2019.01