逆全球化背景下欧盟贸易救济新态势与我国对策

万丽，肖利秋

1.2.广州城市职业学院，广东 广州510405

自2008年金融危机以来，经济全球化不断外溢的负面效应导致逆全球化的产生。2017年英国启动脱欧进程及美国总统特朗普的上任更是加剧了 “逆全球化”进程。“逆全球化”与全球化和一体化进程相背离，其核心是贸易保护主义与投资保护主义。在逆全球化背景下，贸易保护升级，各国间贸易摩擦加剧，贸易救济等保护措施频发。随着中欧之间贸易的迅猛增长，贸易摩擦不但未减少反而呈增长态势，欧盟频频对我国发起贸易救济调查，贸易救济力度日趋强硬，贸易冲突不断升级，对我国造成了严重的负面影响。

一、逆全球化背景下欧盟发起贸易救济的案件分析

（一）涉案国别

如表1所示，从2008年1月1日至2020年12月31日，欧盟作为申诉国在全球范围内对其贸易伙伴共发起贸易救济案件206起，其中反倾销160起，占比77.67%；反补贴43起，占比20.87%；保障措施3起，占比1.46%；特别保障措施0起，占比0.00%。欧盟共对32个国家发起了贸易救济调查，对其中的30个国家和地区发起了反倾销调查，对其中14个国家发起了反补贴调查，对其中3个国家实施了保障措施。欧盟对我国发起的贸易救济案件共86起，其中反倾销68起，占总案件的79.07%；反补贴16起，占总案件的18.60%；保障措施2起，占总案件的2.33%；特别保障措施0起，占比0.00%。作为欧盟被诉国的贸易救济案件中，我国是最终被实施贸易救济措施最多的被诉国，而且只有我国是作为被诉国同时涉及反倾销、反补贴、保障措施三类案件。

表1 2008-2020年欧盟作为申诉国涉案国别及地区统计

欧盟向亚洲发起贸易救济调查案件共160起，其中反倾销调查案件121起，占75.63%，我国涉案共68起，占欧盟向亚洲发起贸易救济调查总案件的42.50%。反补贴调查案件共36起，占欧盟向亚洲发起贸易救济调查总案件的22.50%，我国涉案16起，占欧盟向亚洲发起贸易救济调查总案件的10%。保障措施3起，占欧盟向亚洲发起贸易救济调查总案件的1.88%，我国涉案2起，占欧盟向亚洲发起贸易救济调查总案件的1.25%。欧盟向欧洲发起贸易救济调查案件共21起，全部都是反倾销调查案件。欧盟向北美洲发起贸易救济调查案件共13起，其中反倾销调查案件9起，占欧盟向北美洲发起贸易救济调查总案件的69.23%，反补贴调查案件4起，占欧盟向北美洲发起贸易救济调查总案件的30.77%。欧盟向南美洲发起贸易救济调查案件共7起，其中反倾销调查案件5起，占欧盟向南美洲发起贸易救济调查总案件的71.43%，反补贴调查案件2起，占欧盟向南美洲发起贸易救济调查总案件的28.57%。欧盟向非洲发起贸易救济调查案件共5起，其中反倾销调查案件4起，占欧盟向非洲发起贸易救济调查总案件的80%，反补贴调查案件1起，占欧盟向非洲发起贸易救济调查总案件的20%。

（二）涉案行业

如表2所示，从2008年1月1日至2020年12月31日，欧盟发起的贸易救济案件共涉及21个行业。涉案行业主要包括化学原料和制品工业、钢铁工业、金属制品工业、非金属制品工业等。欧盟发起贸易救济案件数量最多的行业是化学原料和制品工业，共计46起，占总案件的22.30%；其次是钢铁工业贸易救济案件44起，占21.36%；第三是金属制品工业，贸易救济案件共34起，占16.50%。欧盟发起反倾销案件数量最多的行业是钢铁工业 （38起），其次是化学原料和制品工业（33起）和金属制品工业（30起）。欧盟发起反补贴案件数量最多的行业是化学原料和制品工业（13起），其次是钢铁工业（5起）和金属制品工业（4起）。欧盟对钢铁工业、农产品和电子工业既发起了反倾销、反补贴，又发起了保障措施。

表2 2008-2020年欧盟作为申诉国涉案行业统计

（三）贸易救济案件状态

如表3所示，从2008年1月1日至2020年12月31日，欧盟发起的贸易救济调查的案件中，反倾销无措施结案的51起，占比31.88%，已终止措施的14起，占比8.75%，正在调查的29起，占比18.13%，措施执行中的66起，占比41.25%，正在调查与措施执行中的反倾销案件的占比（59.37%）高于无措施结案与已终止措施的反倾销案件的占比（40.63%）。反补贴无措施结案的19起，占比44.19%，已终止措施的6起，占比13.95%，正在调查的4起，占比9.30%，措施执行中的14起，占比32.56%，正在调查与措施执行中的反补贴案件的占比（41.86%）低于无措施结案与已终止措施的反补贴案件的占比 （58.14%）。保障措施无措施结案的1起，正在调查的1起，措施执行中的1起，各占33.33%，正在调查与措施执行中的保障措施案件的占比（66.66%）远高于无措施结案的保障措施案件的占比（33.33%）。欧盟在全球范围内没有发起特别保障措施调查。

表3 欧盟作为申诉国贸易救济案件状态

如表4所示，我国作为被诉国的贸易救济案件中，反倾销案件无措施结案的15起，占比22.05%，已终止措施的5起，占比7.35%，正在调查的6起，占比8.82%，措施执行中的42起，占比61.76%，正在调查与措施执行中的反倾销案件的占比（70.60%）远远高于无措施结案与已终止措施的反倾销案件的占比（29.40%）。反补贴案件无措施结案的5起，占比31.25%，已终止措施的2起，占比12.50%，正在调查的2起，占比12.50%，措施执行中的7起，占比43.75%，正在调查与措施执行中的反补贴案件的占比（56.25%）高于无措施结案与已终止措施的反补贴案件的占比（43.75%）。保障措施案件无措施结案的1起，措施执行中的1起，各占50%，措施执行中的反倾销案件的占比与无措施结案的反倾销案件的占比相等。在我国作为被诉国贸易救济案件中，其被采取措施的案件数量占比极高。且在这一时间段内，欧盟作为申诉国仅仅发起了3起保障措施调查案件，而我国就占了2起，2018年欧盟对我国钢铁产品发起的保障措施案件，对配额外进口钢铁产品征收25%的临时保障措施税，致使我国的钢铁产品出口欧盟要征收更高的关税，这样无形之中增加了出口成本，削弱了我国钢铁产品在欧盟市场的竞争力。此外，欧盟没有对我国发起特别保障措施调查。

表4 我国作为被诉国贸易救济案件状态

二、逆全球化背景下欧盟针对我国发起贸易救济的新态势

（一）我国仍是欧盟贸易救济的最大目标国

根据前文统计数据可知，欧盟在全球发起的贸易救济调查共206起，向亚洲地区发起的贸易救济调查160起，占77.67%，而我国是涉案数量最多的亚洲国家，共涉案86起，占欧盟贸易救济调查案件的41.75%，占欧盟对亚洲贸易救济调查案件的53.75%。其次是印度，共涉案16起，不及我国涉案数量五分之一。

欧盟对我国发起的案件数量不仅是最多的，而且对我国采取了强硬的贸易救济措施。例如，欧盟委员会于2010年对我国数据卡进行反倾销、反补贴和保障措施调查，这是欧盟首次对我国出口产品进行三种贸易救济调查，在世贸组织各成员国贸易救济案件中也极为罕见。2016年5月12日，欧洲议会通过了反对承认中国市场经济地位的决议。2017年12月20日，欧盟发布了首份关于中国市场扭曲的国家报告，报告分析了中国的经济现状、经济结构的核心特征及各种生产要素，认为各种生产要素的配置和定价受国家的影响非常明显。报告直指中国市场经济扭曲，这严重损害了我国的合法权益。因此，在未来很长一段时间内，我国仍将是欧盟发起贸易救济的最大目标国。

（二）贸易保护工具运用态势

1.反倾销和反补贴融合并用

首先，从理论上讲，反倾销调查解决的核心问题是价格差异，只是针对特定行业的出口企业，不涉及政府，而反补贴针对的是政府干预行为。2017年底，欧盟发布了首份关于中国市场扭曲的国家报告，指出我国存在市场扭曲现象。根据这份报告，欧盟反倾销调查实质上变成了针对在资源配置和产品定价中的政府干预行为，依此进行的反倾销与我国各类财政补贴政策 （如政府优惠贷款、财政拨款、税收优惠、低价提供货物和服务等）密切相关。也就是说，目前欧盟据此针对我国反倾销调查是以反补贴为本质的反倾销调查，是将反倾销和反补贴融合并用。

其次，根据前文统计数据可知，2008-2020年，欧盟针对我国发起的反倾销调查案件共68起，占同类案件的42.5%，反补贴调查案件16起，占同类案件的37.21%。在欧盟针对我国的贸易救济调查中，反补贴使用频率不断提高。由此可见，欧盟对我国贸易救济调查中不断加大反倾销和反补贴融合并用的趋势。

2.新旧贸易壁垒融合

2008-2020年，欧盟作为申诉国发起的贸易救济调查的数量逐年下降，贸易救济等传统贸易壁垒在欧盟贸易保护中的重要性不断降低，而基于社会、技术和环境等新型贸易壁垒不断涌现。近年来，欧盟通过颁布大量涉及环保、劳工补贴等的相关法律法规来进一步明确这些新型贸易壁垒的标准。2018年欧盟修订的《新贸易防御法》中明确指出，在进行贸易救济调查时，被诉国的经济指标、社会及环境保护水平都被纳入考量范围。由此可见，传统贸易壁垒仍将长期存在，但欧盟在贸易救济中，不断加入新型贸易壁垒，促进了新旧贸易壁垒的不断融合，欧盟贸易保护泛化的新趋势逐渐形成。对于欧盟而言，新型贸易壁垒将逐渐取代传统贸易壁垒的主体地位。

三、欧盟贸易救济对我国的影响

（一）负面影响持续扩大

如前文所述，欧盟对我国发起贸易救济调查的频率越来越高，仅2020年12月就有3起。种种迹象表面，欧盟对我国的贸易救济调查已经从针对企业或行业的出口价格行为转变为针对我国的政府行为。我国的市场经济地位本应在加入世贸组织的15年后（即2016年12月11日）自动获得，但是欧盟却迟迟不承认我国的市场经济地位，还对我国使用替代国计价法来进行反倾销调查。欧盟在2017年针对我国发布的关于中国市场扭曲的国家报告中指出我国政府对生产要素配置、价格产生决定性影响，特别是对具有比较优势的产品（如钢铁、陶瓷、化学品等）影响更大，并且从生产要素着手对贸易救济调查的重点行业——工业原料材料行业进行深入分析。因此，欧盟可以借此对我国大部分出口产业发起更多的贸易救济调查，贸易救济的影响将波及更多行业领域，负面影响将持续扩大。

（二）我国缺乏贸易救济应对机制和回应措施

对比欧盟和我国双边发起的贸易救济调查案件数量、涉案行业、贸易救济措施执行力度，就可得知，欧盟对我国的制裁远高于我国对欧盟的制裁。首先，从案件数量来看，欧盟作为申诉国发起贸易救济调查案件在数量上远远超过我国，由此可见我国仍缺少相关的应对机制和反制措施。其次，从涉案行业来看，欧盟对我国发起贸易救济的行业已从传统的劳动密集型行业转向了资本密集型行业，并有转向高新技术产业、新兴产业的趋势。而我国对欧盟发起贸易救济的行业主要是化学原料和制品工业，但对欧盟技术密集型和资本密集型产业并没有太多涉及。最后，欧盟于2017年12月发布的关于中国市场扭曲的国家报告距今将近四年了，我国虽然采取了相应措施，积极应对，但应对机制和回应措施仍欠完善。

四、逆全球化背景下我国应对欧盟贸易救济的策略

（一）政府层面

1.完善贸易救济制度。贸易救济制度是世贸组织法律规则的重要组成部分，其不仅能维护公平竞争、促进产业发展，还能够反制其他国家的贸易保护措施。我国的贸易救济制度起步晚，发展滞后，亟待完善。首先，政府要不断完善贸易救济制度的法律体系。我国应积极借鉴WTO、欧盟及其他主要成员国的相关法规，进一步明确诉讼主体、调查程序、损害的因果关系、管辖法院等。对贸易救济的反规避、产业调整援助、贸易谈判、贸易转移救济、产业竞争力调查等进行补充立法。其次，政府要不断完善贸易救济制度体系。建立包括监测预警、损害调查、研究分析功能在内的，与政府相关部门密切协作、产业部门有效沟通的贸易救济制度体系。其中，产业预警监测机制和迅速反应的回应机制的构建尤其重要。通过建立产业安全数据库，监测进出口情况及市场价格的波动，由此来评估是否需要发起贸易救济调查。

2.深化我国经济体制改革。欧盟拒不承认我国是市场经济国家，并且认为我国市场存在严重扭曲，其根源在于我国的经济体制还存在较多的政府干预问题。对此，我国要坚持在生产资料公有制条件下，不断深化经济体制改革。第一，积极推进生产要素的市场化改革。欧盟发布的关于我国市场扭曲的报告中指出，我国市场最大的扭曲就是政府干预生产要素配置过程。因此，要积极推进生产要素的市场化改革，只有在土地、能源、资本、劳动力等领域积极推进市场化改革、完善市场定价机制、优化市场资源配置、实现生产要素价值最大化、真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能消除欧盟对我国经济“扭曲”的偏见。第二，明晰公共产权，实现生产要素市场化。当前我国社会主义市场经济体制中存在所有权清晰而公共产权不清晰的问题。国有企业是国家或集体所有，这种所有权（支配权和占有权）一目了然，但其公共产权（使用权和收益权）分辨不清严重影响了市场资源配置。因此，我国要大力推进国有企业的产权治理改革，只有实现所有权和用益物权（占有权、使用权、收益权）的分离，才能真正实现生产要素定价和配置的市场化。

3.改革政府补贴制度。政府补贴是指一成员方政府或任何公共机构向某些企业提供的财政捐助以及对价格或收入的支持，以直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者对其他成员方利益形成损害的政府性措施。政府补贴是世界各国扩大贸易顺差、鼓励出口、扶持本国产业、发展本国经济的重要政策工具。我国绝大多数产业扶持政策都涵盖了政府补贴，这导致了欧盟认定我国市场存在扭曲。因此，我国应合理规范政府补贴，使政府补贴尽可能贴近世贸组织不可诉补贴。弱化政府补贴专项性，逐步取消竞争领域专项和地方资金配套。注意控制政府补贴金额，使其低于世贸组织从价金额2%的发展中国家微量补贴标准，以有效规避国际贸易制裁和欧盟针对中国市场扭曲的认定。

（二）企业层面

1.理性认识欧盟对我国发起贸易救济的本质。欧美等西方发达国家主导着贸易救济规则的制定，他们认为公平贸易是贸易救济列入国际法的出发点，并且其最高价值是追求自由贸易，这也是贸易救济能在现行贸易制度中一直存在下去的原因。我国只有理性认识现阶段欧盟对我国的贸易救济，才能合理的制定应对策略。西方国家提出的自由和公平贸易论与自身实际行为相违背，自由贸易的经济学基础是古典政治经济学，其核心内容是以价格作为工具，通过自由竞争市场的自发调节作用达到资源最优配置。较少的政府干预、优胜劣汰应是自由贸易的主要特点，而作为政府行为的贸易救济与其原理相背离。因此，贸易救济实质上是国家作为对外经济政策的体现，无论以何种理由发起贸易救济，其本质仍然是在维护国家公共利益、化解风险，所以贸易救济政策选择的最终目的是使得国家总体利益最大化、风险最小化。

2.积极应对，主动出击。相比发展中国家而言，发达国家更加善于使用贸易救济来打击被诉国出口产业。据相关统计，我国企业在遭遇贸易救济调查时，由于缺乏诉讼经验，加上高昂的诉讼费用，大多数企业放弃应诉，从而导致败诉，败诉的后果就是企业要面临被征收高额的反倾销或反补贴税，甚至失去原有的市场。在欧盟对我国贸易救济调查中，我国出口企业处在最前线，欧盟的调查结果及贸易救济措施对出口企业有着直接的利害关系。出口企业要切实加强应对欧盟贸易救济调查的能力，加强应诉能力建设，积极有效应对欧盟的贸易救济调查。只有积极应对，主动出击，才能更好地维护自身利益。

（三）行业协会层面

行业协会是由同类企业组成的集合体，目前，大部分行业协会实行单位会员制，企业申请加入协会需缴纳会费。行业协会是政府和企业之间进行沟通的桥梁，在贸易救济案件应诉中占据重要地位，发挥着极其重要的作用。一方面，行业协会在政府和企业间发挥协调作用，及时传递信息。行业协会应通过各种渠道收集欧盟对我国发起贸易救济调查的预警信息，并及时向相关政府部门及企业传递。在接到欧盟贸易救济调查立案后，行业协会应立即通知相关政府部门和涉案企业及时召开应诉会议，介绍并初步分析案件情况，指导企业进行有效应诉。另外，行业协会还应积极组织行业无损害抗辩工作。在欧盟贸易救济调查应诉的各个阶段中，行业协会要将与案件应诉工作有关的重要信息及时通知有关部门及涉案企业，并发挥好协调作用。另一方面，行业协会可以利用整个行业的资源，克服单个企业势单力薄的不足，为企业应对欧盟贸易救济调查提供指导与帮助。在欧盟贸易救济调查立案后，行业协会应整合整个行业的资源，组织整个行业进行无损害抗辩。同时，指导涉案企业选择经验丰富的律师团队，收集应诉企业及律师团队对应诉工作的意见和建议，组织召开应对会议，分享应诉工作的经验，抱团进行应诉，维护我国企业的利益。