从“保障层”到“驱动层”：青年政策纵向扩散的三重实践

文 嘉

（广东青年政治学院马克思主义学院）

在公共政策研究领域中，政策创新是政策制定主体为适应外部环境或政策对象需求变化，对原有政策体系进行重构；或在维持整体政策体系基本保持稳定的前提下，对其实施原则、政策目标、政策对象、政策适用范围等作出一定幅度的调整，以便适应时代发展，提升政策实施的精准度和效能。政策扩散是政策创新的有效实现方式之一。通过政策扩散，元政策理念及具体实践的创新要素能在不同地域或层级的政策主体之间相互流动，形成不断发散的政策流。某些被证明是行之有效的做法，则可以通过扩散成为另一个地域避免试错与成功实践的先导。中共中央、国务院于2017年6月发布了《中长期青年发展规划（2016—2025年）》（以下简称国家《规划》），这是在国家层面对青年工作的再整合，从顶层设计上将原本相对分散，归于各职能部门的青年工作予以统筹，形成体例完备、目标明确、覆盖全面的青年政策体系。在组织实施中，国家《规划》明确规定各省同样要根据实际情况，出台本级的青年发展规划。截至2020年年底，省级已经实现规划政策文件出台的全覆盖，不少地市乃至区县亦出台了本级规划。在这项具有开创性的青年工作中，共青团组织承担了政策创新推动者的重要角色，形成纵向承接与横向连通的“政策枢纽”，这是对共青团组织将上层政策文本进行就地转化的政策扩散能力的全方位挑战。因此，在青年政策的创新实践中，政策理念和创新元素是如何自上而下进行扩散，各层级的政策主体如何结合实际进行调整，采用多种路径推动从政策文本到政策效能的落实，是观察中国特色青年政策何以形成的一个值得深入研究的问题。

一、青年政策纵向扩散研究的理论源流

（一）政策扩散的研究维度

从对现有文献进行梳理来看，关于政策扩散的研究主要集中在以下几个维度：一是描述其宏观结构，将政策扩散总结为时序性、空间性、多元性和交流性四个特征，覆盖了政策扩散的领域以及模式[1]；二是从政策主体出发研究政策扩散的过程，提出政策扩散的反复性与螺旋上升趋势，即研究决策者要首先准确陈述政策制定者的意图，然后层层具体化，在每一阶段规定好政策执行者的角色期望，再把最低层出现的结果与先前的意图比较，以衡量成败[2]；三是聚焦于政策扩散的条件与传播路径[3]，强调政策革新中的沟通交流，即政策创新要素在不同主体之间流动的内外驱动因素；四是研究政策扩散的动态过程，认为政策主体扩散与政策创新往往是一个连续的、不可分割的过程，更重视阐明不同政府采纳政策的历时性动态机制。[4]总体来看，现有的政策扩散研究对象主要集中在政府政策这一相对狭义的领域，且多为横向的扩散维度研究，主要阐述政策主体根据所辖地域经济社会发展形势，对同级行政单位的有效政策进行仿拟或移植。而青年政策由于其共青团牵头统筹的固有群团属性，无论是在政策扩散上的维度还是内核，都与上述扩散研究视角有一定差别。在中国特色社会主义群团发展道路的宏观背景下，对其进行深度剖析，可以对现有政策扩散理论作出一定的实践补充。

（二）政策扩散纵向研究的现实价值

以往针对政策扩散的研究集中于横轴扩散研究，即将政策扩散的始端和终端界定为行政平等关系，扩散的动因来自决策层的远见和自主选择。研究者多将纵向的政策传达视为“执行”，仅仅是元政策细化或实现手段的明确。然而在政策的执行实践中，自上而下的纵轴扩散应当也纳入政策扩散的重要研究范畴。我国实行社会主义制度和单一制的国家制度，政策执行有着高效统一的特征和优势，通过中央到地方的严密组织体系，能实现较小程度的政策效能衰减。但因为国土幅员辽阔和经济基础不一，区域发展不均衡仍然比较突出，省级区域，乃至省内区域的发展程度都有着较大的差异，需要根据当地的实际情况，在政策总体框架内进行调整，从而使得政策得以有效落地。20世纪，中央和地方之间的协同关系主要体现在经济领域，基本表现是中央功能的缩减和地方功能的扩大，[5]亦即在改革创新的语境之下，基层地区有着更大的政策自主性和再创造动力。在深化改革的当下，这一行政治理取向也已跳出原有的经济领域框架，逐渐面向社会乃至更丰富的政策实施领域。顶层设计上以鼓励性的倡导为主，具体措施需要地方进行再创新或予以细化。特别是在社会或精神文明等柔性的政策领域，纵向扩散和横向扩散在不同程度上相互融合，彼此作用和再型塑着政策的框架和元素，呈现出更加丰富和生动的实践。

（三）青年政策纵向扩散研究的实践价值

从政策制定的主体来看，立足于人民当家做主的制度内涵和党的群团工作具体要求，这就决定了中国各领域政策制定的牵头者、推动者和参与者范围十分广泛。除了各级党委、人大和政府是当然的政策制定者，在关乎特定群体的利益时，政策的推动更可延伸到广义的政治社会治理主体——群团组织。一些观点认为，群团工作和社会工作都属于策略层面的实务体系，有相同要素结构和相类功能作用。[6]但在政治理念和实践中，群团组织除了承担政策咨询与建议协商之外，更能直接参与政策制定的流程，成为推动政策创新的主体之一。且由群团组织深度参与的政策，跟其主责主业直接关联，聚焦于特定群体，不再是狭义上的社会福利措施，更是遵循了群众工作的内在逻辑和机理，承担思想引导和向社会宣传倡导的功能。因此有着更大的政策弹性和创新余量。

中国的青年组织是以党团青年组织为核心的青年组织体系，共青团组织可通过宣传、督促等手段配合青年政策的执行。[7]在诸多的协调议事机构中，凡是涉及青年的工作，均会将共青团纳入联席会议或协调机构之中。有些以青年为主要工作对象的协调机构，共青团甚至承担了牵头人的角色，被赋予了议程设置的职能，能通过与其他行政职能部门的协调，进行青年政策的跟踪与督导，从而保障青年政策的落地。因此，从青年发展政策自上而下传导与创新的逻辑来研究政策创新的纵向扩散路径，是一个较好的切入口和着力点。第一，由于职能定位，大多数群团组织并未将服务范围实现对总体人群或人生经历的全覆盖，而是将服务对象聚焦于社会中某一特定群体。青年政策的效力范围应覆盖符合所界定年龄的全部人群，纵跨了几乎每一个中国公民必经的人生阶段，具有一定的政策普适意义。第二，青年发展政策是横跨政治、经济、社会福利等多个领域政策的集合。中国共产党能不能赢得青年这一最具革命性与发展性的社会力量，成为了革命能否取得成功以及能否赢得未来的重要条件之一。[8]中国共产党对青年的政治意识引领和思想道德修养有较高的要求，党和国家历任最高领导人都对青年思想引导予以高度重视。各个系统和条块的青年政策与工作，大都将价值观教育和引导贯穿于其实施的全过程，以推动青年健康成长发展作为基本目标。由此观之，青年发展政策远远超出了福利政策的范畴，超越了将青年看作弱势群体的政策视野，而是一个兼顾青年推动社会进步的能动作用和社会福利保障的综合体。第三，在中国共产党的领导下，群团组织开展群众工作已经有悠久的历史，在“面对面”“点对点”的工作模式中积累了丰富的社会动员经验。虽然同样被纳入行政机构管理的体系之中，工作人员参照公务员管理，群团组织具有一定的行政级别，但其上下级之间的关系主要是协管与被协管、指导与被指导。上级对下级的工作任务部署，除了部分原则性的硬指标外，亦有相当数量的倡导性的政策要素，使得下级对政策要素的创新或微调更具灵活性。

二、青年政策纵向扩散的层级转化

共青团受同级党委主管，上级团委协管的“双重管理”，为下一级的组织因地制宜推动政策创新创造了更大的弹性空间。更重要的是，作为党的助手和后备军，共青团坚持以党的旗帜为旗帜、以党的方向为方向、以党的意志为意志，具有政治上和组织上的高度可靠性，被认为具有“半官方”的色彩，[9]在一定程度上契合青年工作“行政委托”的范畴和内涵。这种“行政委托”作用，并非体现在具体的行政职能和行为上，而是体现在政策倡导和议程协调上。同时，相较于其他群体，青年群体具有更大的可变动性，更易受到宏观环境的影响，群体分化而需求易变。青年政策的出台则需要科学严密的论证，效用具有一定的延续性，能满足一段时间内稳定的需求，同时也会出现不适应于青年发展的滞后性。但政策是具有最刚性的，对于青年事务治理各方具有最大的约束力。因此，共青团在政策倡导与创新背后的逻辑是青年政策的“制度化”“项目化”和“动员化”，从而形成了对应的保障、资源和驱动三个互相配合、互相转化的扩散层级体系。

（一）制度化：青年政策扩散实践的保障层

制度化能使青年工作由活动或项目实现升华，通过“政策纳入”将青年议题融进党政部门的议程安排，制度、架构和资源供给上明确了青年工作的长期性与稳定性。将青年工作以政策的形式予以明确，这是对青年工作的有效保障。党政部门出台的关于青年及青年工作的《意见》《决定》、共青团内的文件等，都是青年政策的表现形式。[10]“制度化”逻辑语言重点是在党政常态化工作安排中体现青年的元素，将青年议题由单一的共青团工作上升为横跨职能部门的综合性议题，实现青年优先理念的树立与传达。同时将抽象的青年工作“操作化”成为指标体系，确定具象的工作目标，形成对党政职能部门最大的约束力。

制度化的第一类是立法。其他群团组织，例如工会所服务的是工人群体，有《中华人民共和国工会法》作为保障；妇联所服务的对象是妇女儿童，有《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》作为保障，以上群团组织的工作对象和法律适用边界基本重合。而作为共青团的主要工作对象则纵跨14~35岁，包含青春期、择业期和初步成熟期，这也是国家《规划》所明确规定的政策范围。现有跟青少年相关的法律，即一般统称的“两法两条例”（国家层面的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》以及省一级的实施条例），仅仅聚焦于14~18岁的青少年，其对象是青年工作的一小部分。更多的青年被视为各项普通法和特别法的适用对象，与其他各年龄阶段的成年公民并未有差别。然而，18岁以上的青年，同样具备较高可变性、可塑性和不稳定性，与少年时期相比，在社会融入上的要求更高。而现有的法律架构并未体现对这一群体的特殊关注。

第二类是党内文件。作为党的工作的重要部分，党中央和各级党委都十分重视青年工作，出台过各类各个层级关于青年或者青少年工作的综合性文件。中共中央于2021年1月出台《关于全面加强新时代少先队工作的意见》，这是新中国历史上第一个以党中央名义下发的专门加强少先队工作的文件。[11]在关于党的系统性青年工作政策上，中央办公厅也于1991年转发《共青团中央关于加强青年工作的意见》[12]。此外，党中央还出台过“党建带团建”“共青团深化改革”“加强少先队工作”等重要政策文件。总的来看，党内政策偏重于对青年思想引领的重视和对青少年工作的原则性支持。由于职责范围界定，相关政策在具体青年福利政策方面较少涉及。

第三类是行政部门条例。跟青年工作相关的一些部门根据形势的变化，也会在各自领域推出一些专项的、非长期性的青年工作政策和措施。如2020年的新冠肺炎疫情，不仅给世界经济社会带来极大影响，对青年就业也造成极大冲击。中央组织部、人力资源社会保障部、教育部、科技部、民政部、财政部、共青团中央等多部委和人民团体联合出台了促进高校毕业生就业的政策，在就业渠道、就业方式和就业流程上给予支持。[13]

不同政府及政府部门通过沟通对话的方式使其公共政策相互兼容、协调、支持以解决复杂性问题和实现共同目标。[14]随着青年发展的环境日益复杂，青年的基本需求向多样、优质与全面发展，青年工作的范围也逐渐向政治、经济、文化等多领域延伸，跨部门间协同成为青年政策制定、实施与扩散的新常态。在借由规划实施的联席会议机制推动下，汇总青年工作相关部门原有的政策并在总体趋势下合理规划展望，也是青年政策文本纵向创新的重要方式之一。但政策纵向扩散如若仅仅停留在文本的承继上，或通过行政的单向推动，是不能完全满足青年工作的群众性需求；特别是简单的绩效目标行政导向，与侧重于青年思想引导和全面成长的政策目标并没有很精准地重合，在思想引导和精神需求满足上缺乏足够有力的抓手，青年政策所强调的“温度”没有很好地体现。

（二）项目化：青年政策扩散实践的吸纳层

以项目为载体推进青年工作，能在一定程度上突破青年政策过于依赖行政动员和行政资源的“次元壁”，实现较大程度的社会资源整合，在时长和延续性上有了相对的优势。随着社会治理体系的深化改革，青年社会组织如雨后春笋一样出现，从事青年工作的主体更加丰富与多元。因为其职业、专业的服务，在一定程度上与共青团的部分社会服务职能相重叠或补充。在青年社会组织进入社会治理研究视野的初期，共青团和青年工作的研究者均将如何处理共青团与青年社会组织之间的关系作为研究的重点之一。有学者用“法团主义”这一理论视角来理解国家依托群团组织来联系社会组织的治理模式。[15]有学者认为青年社会组织在与政府、共青团互动中，逐渐成为共青团发挥党和政府与青年之间桥梁纽带作用的一个中介变量。[16]一些地方在不断探索将更多的职能通过购买服务的方式向共青团组织转移。有的将共青团视为政府购买服务的委托方，即将要实施的项目纳入财政预算中，面向社会统一招标购买；而有的将共青团作为中间方，将原隶属其他职能部门的资金交由共青团向社会组织购买服务。

“项目化”秉持将青年工作当作恒常性群众工作的固有思路，成为青年工作社会化的有效路径，也是整合共青团和社会组织资源的“聚合剂”，且能在社会服务上实现青年工作覆盖面的最大化。在“项目”的整体框架下，共青团作为青年工作的牵头主体，将党政资源与社会资源进行充分的整合。比如已经形成口碑的“希望工程”“志愿者服务”等，既有财政资金每年的持续性投入，同时向社会募集大量的善款。在国家《规划》的设计中，同样根据政策文本归纳和设计了十大工程。每一工程对应着规划的特定领域，这其中既包括共青团长久以来耕耘形成的工作品牌，也针对相应的职能部门设置了具体的工作项目与目标，从而将抽象的、倡议性的文本具象为工作载体，使之更具可操作性。

由于均衡协调发展的项目设计初衷和资源供给方的意愿，“项目化”的工作模式着眼于青年中的弱势群体，而并非将青年群体的整体作为工作对象。从这一层级而言，青年工作所遵循的仍是传统的福利思维，旨在解决青年的困境问题，而青年工作中所应蕴涵的思想性和全面性视野则并未完全彰显。在一些项目的实践中，共青团组织存在被社会组织弱化的隐忧，造成工作对象不知道所接受服务的来源是共青团。共青团在项目中的主导地位有所下降，而原有的强大的动员能力和组织能力也没能实现有效发 挥。

（三）动员化：青年政策纵向创新的驱动层

动员化是共青团长久以来占比重较大的工作模式。这里所谈到共青团工作动员化模式，即通过青年群众工作的动员，将从事本职或者其他职业的团员和青年群体凝聚起来，以短期化、高密度的人力资源聚集，达到实现思想的集中和规模化组织动员协同的效果，从而能完成较为大型的工作目标。“动员化”的工作模式对行政层级有着较大的依赖。共青团通过从中央到乡镇，乃至社区的完善组织架构，采用上传下达的行政方式，能最便捷有效地产生动员效力，实现最大规模的效力和声势。因此长期以来，特别是计划经济时期，共青团的青年工作主要是以动员化为主，沿着业已完善的行政架构逐级布置，实现从组织到个人的充分动员。这种工作模式和理念影响深远。时至今日，“动员化”仍是不少共青团组织开展青年工作的惯性和路径依赖。

“动员化”工作模式虽然能起到强力推进、扩大工作规模、实现短期效应的作用，但其成效严重依赖于行政层级和边界对青年的约束，深深地嵌入到组织对个人的管理体系之中。在计划经济时代的“单位制”模式下，青年在工作、学习和生活上都与其所在的单位产生资源的紧密连结；承担青年思想和动员主业的单位共青团组织对青年的个人评价在其事业发展中具有较大的权重。由于缺乏政策红利的承载，随着市场经济所带来的生产要素重新优化、分配，大部分青年的生产生活和职业评价都抽离了共青团的政治评价体系，通过行政动员青年的能力呈现边际递减的趋势，“动员化”的工作模式已经式微。青年工作“动员化”所衍生出来的“重过程而轻效果评估”“重人数规模而轻精细质量”的“粗放式”管理方式，在一定程度上对共青团工作的社会评价带来不利影响。置于青年政策逐渐成熟的新语境下，依托于制度保障和具体工作项目的承载，被动员对象能看到实实在在的自身受益和成效。因此，共青团的动员有了实质性的依归，有重新焕发生机的可能性。

（四）青年工作三个层面的相互结合与转化

目前，全国已经建立了以中长期青年发展规划为牵引的，较为完善的青年政策体系。中央层级是由党中央、国务院发文，而省级规划是由省委、省政府发文，实现了作为政策文件所能达成的最高等级，填补了青年工作的综合性政策空白。各级中长期青年发展规划均明确提出，需要成立推动落实政策文件的青年工作联席会议机制。截至目前，各省也已基本实现县级以上联席会议机制的全覆盖，政策体系和配套的机制正在落实，青年工作的保障层不断完善。

基于青年工作的开放性和灵活性。青年政策的制定始终秉持了多种主体参与的社会治理创新理念，国家《规划》在篇首开宗明义地提出，政策实施要“党委加强领导，政府、群团组织、社会等各方面协同施策，共同营造有利于青年发展的良好环境”，不少省市的规划也明确要求形成“党委领导、政府主责、共青团协调、各方齐抓共管青年发展事务”的青年发展机制。如图1所示，在青年政策的实践中，可以清晰地看到保障层、吸纳层、驱动层共同构成了具有鲜明群团特征的政策扩散路径。倡导性的政策文本要提升效能转化，需要在相关部署和行政执行之外，借助吸纳层的项目化工作机制，对政经和社会资源予以再整合。但由于青年政策的概念化滞后，难以在有效的时间内到达青年[17]，而对于中期或者短期的青年工作，项目化的青年工作具有更强的灵活性，无需经过复杂精密的立法或者行政程序，且可以根据青年的动态和发展状态而及时调整。对于政策红利的普及，需要全面调动社会参与青年工作的积极性，并从中形成青年优先发展的共同意识。实践证明，有效的动员与项目，亦需要上升为政策，成为党政意志，才能更具保障性和生命力。驱动层、吸纳层与保障层这三个层级是青年工作从浅层化、临时性走向科学化、常态化的必要路径，也是青年政策纵向扩散各个层次不断转化、发展和螺旋上升的共生需求。

图1 青年政策纵向的层次转化逻辑图

（五）青年政策纵向扩散应当遵循的导向

无论是保障层、吸纳层，还是驱动层，能够有效配合和转化的前提是遵循着青年政策扩散应有的导向，并将这些导向贯穿于政策实施的全过程，才能最大限度地实现横向和纵向的衔接，符合元政策制定的初始意图。一是政治性导向。中国实行社会主义制度的国情，决定了青年政策的首要特性和根本属性是政治性，青年政策需要将青年的政治引领内核融入各方面的具体措施之中。在纵向扩散上，应贯彻培养社会主义合格建设者和接班人的政治要求，注重在青年政策中树立鲜明的政治性导向。二是适地性导向。国家青年政策面向全国范围，要兼顾各地发展基础和速度的不均衡。在相关条款的制定过程中，集中了中央各部委，特别是共青团系统的全国性项目计划和工作指导，除了规定必须完成指标的“指定动作”之外，还有大量的政策创新弹性空间。有的是待细化的整体任务，有的是原则性的规定，还有的是倡议性的要求，需要各省级及以下党委、政府根据自身发展情况予以细化和具体化。三是适度性导向。政策文本的科学拟定，很大程度是基于对政策适用对象的精准研判和对现行政策框架的衔接耦合。作为一项综合性、管长远的政策，青年发展规划的纵向扩散应当“进退有据”。要对业已存在的政策措施有充分的兼容，也要根据时代的发展和规划的固有特征而有所创新，不能囿于成为条块领域的“政策天花板”而停滞不前。青年规划是综合性规划，是各个领域关于青年发展和青年福利政策的汇总，是社会总体福利的有机组成，执行主体跨越多个部门。社会福利的幅度必须在社会总体财富分配的可控范围内，并且随着社会经济的形势而进行调整。过高的社会福利有可能抑制社会活力，导致“福利陷阱”[18]。而如果在规划的措施中所蕴含的增量福利措施较少，那么政策实施的成效和政策对象的获得感将会大打折扣。因此在设计面向青年的具体福利措施上，必须考虑将其有机嵌入到社会经济发展总体框架，而不至于成为脱离社会发展实际的“空中楼阁”。四是前瞻性导向。中长期青年发展规划所谋划的是当下及今后一段时间本区域内青年的工作，每一级的政策文本均须经过立项调研、科学论证、公众建议等反复修改过程，所经历的周期较长，在立项过程中就应当树立前瞻性导向，应避免将其做成已有政策的汇总，而是需要立足当前及今后一段时期经济社会发展水平，对青年发展的趋势和规律做科学的研判。

三、关于青年政策纵向扩散的思考

从各级青年发展规划的出台可以清晰看出，青年政策的自上而下，并非是简单的传达与执行，而是立足于青年工作实际，遵从青年身心发展目标要求，尊重青年工作架构历史情况，多层次相结合，相互转化的纵向扩散过程。一方面，作为青年政策主要推动者的共青团，不断适应时代对青年工作的更高要求，扬弃效能日渐降低的动员化方式是深化改革的题中之意。沿袭“驱动层”中的有益之处，使其常态化为对社会能动和资源整合程度较高的“吸纳层”，直至再从中筛选出能有效解决青年问题和回应青年需求的方法并上升成为青年政策，即构成正式纳入党政议事日程的“保障层”，这是各级共青团推动青年工作纵向创新的客观基础和深层逻辑。另一方面，深深嵌入中国社会主义制度内的青年政策不仅将青年这一政策客体视为福利措施施加的对象，更将其当作推动社会发展的能动主体。兼顾具体的福利措施的同时，青年规划更为重要的功能是对青年思想的引领和“青年优先”理念的社会传导。鉴于青年群体本身所特有的变动性和对宏观环境的易感性，青年政策文本语言在上层设计中需要更大的政策创新余量，也需要将倡导性的政策语言通过具体项目来予以承载，以更好地实现政策制定的初衷。在青年政策的创新架构中，显著区别于对纵向权力关系的“集权”与“分权”争论，[19]青年政策的下一层级具有较大空间与能动性，可以遵循政治性、适地性、适度性和前瞻性四大创新导向，在总体框架内将政策调整为更适用于本地域的具象表达。

值得注意的是，综合性的青年政策仍处于起步期，许多关系还需要进一步理顺。从一些实践可以看到，即便是上一级出台了相应的青年政策，但是由于资源统筹的权限所限，部分地区在纵向扩散的实践中，并未根据上级政策文件出台具体的符合本地实际情况的操作指引，或者仅仅将青年政策局限于共青团的驱动层和吸纳层，而不能通过机制将其上升为党政意志，让青年政策狭隘地等同于共青团工作，并没有突破共青团“单打独斗”的局面。有的将政策文本由上而下地原样顺承，缺乏将符合本地实际的驱动层和吸纳层政策要素进行提升，造成政策的“上下一般粗”。这就在属地管理的行政治理格局中，对青年工作部门推动相关工作形成了很大的障碍，使其面临上级政策不能变现，本级工作没有根据、现有工作资源零增量的尴尬局面。同时，上级政策制定者在广域内释放政策红利信息，经由各类媒体宣传扩大，势必成为社会和青年关注的焦点。而当青年以公开宣传的信息找到青年工作部门寻找帮助时，极有可能面临无法顺利解决的状态。青年在这种落差之下，对相关后续政策的信任也会随之消解，不利于政策扩散的良性发展。