基层社会治理现代化的“三基”取径

曹海军 梁赛

摘要：治国必先治安，建设更高水平的平安中国是更好夯实“中国之治”根基、更好满足人民对美好生活的向往、更好应对各类风险挑战的必然要求。治安必先固基，建设更高水平的平安中国，基层社会治理现代化是抓手，基层组织、基础工作、基本能力是着力点，这是由基层组织在平安中国建设当中的特殊地位、特有优势和特别任务所决定的，也是对“平安为了人民”和“平安依靠人民”等治理规律的科学认知。协同机制是理解和把握更高水平的平安中国建设基础工作的锁匙，通过聚合党的政治领导优势、政府的职能优势、市场主体的竞争优势、社会组织的服务优势以及人民群众的主体优势能够实现基础工作的组织联动效应、社会互动效果、专群齐动效能。基本能力是基层组织做好基础工作必须具备的本领和素养，这需要从加强组织领导、攻坚克难、舆论引导、依法办事等基本政治能力，提升网格能力、科技能力、开放能力、服务能力等基本治理能力以及巩固全面联系、重点维系、组织群众参与等基本群众工作能力入手，夯实平安中国建设的根基。

关键词：平安中国建设;基层社会治理现代化;基层组织;基础工作;基本能力

中图分类号：D630  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2021）02-0052-011

民以安为乐，国以安为兴，“平安中国”是“中国之治”的闪亮名片和金字招牌之一，也是基层社会治理现代化的核心目标。习近平总书记强调，“建设更高水平的平安中国要加强基层组织、基础工作、基本能力建设”①，平安中国建设工作会议对此作了进一步的解读。这为理解和把握平安中国建设的重心和基层社会治理现代化的意蕴提供根本遵循，也是应当关注的重大命题，探究基层组织的价值性、基础工作的方向性以及基本能力的适用性具有重要的理论价值和现实意义，能够从为什么、是什么、怎么做这三个向度把握更高水平的平安中国建设的底层逻辑。从逻辑意涵来看，“三基”建设是协作性公共管理理念的体现，Agranoff、McGuire等人指出，“协作性公共管理描述的是在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题”罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社2007年版，第4页。，政府在协作过程当中处于核心地位，这符合中国的社会治理格局。“三基”建设的意义在于促使基层组织与政府组织之间形成同担风险与责任的跨组织协作关系，拓宽科层制政府的治理边界，摆脱治理限度，通过基层组织动员人民群众、社会组织参与平安中国建设，以构建共建共治共享的平安中国建设格局。

早在2013年，习近平总书记便明确要求要把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，认为“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提”“要把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向”王比学、彭波：《把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向 确保人民安居乐业社会安定有序国家长治久安》，《人民日报》，2013年6月1日第1版。，指出了平安中国建设的定位、价值和宗旨。党的十九大报告明确提出，要“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》，2017年10月28日第1版。，点明了平安中国建设的任务和目标。2019年1月，习近平总书记在出席中央政法工作会议时指出，“要创新完善平安建设工作协调机制，统筹好政法系统和相关部门的资源力量，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面”张洋：《全面深入做好新时代政法各项工作 促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《人民日报》，2019年1月17日第1版。，指明了平安中国建设的工作机制和方法。党的十九届四中全会强调，要“建设更高水平的平安中国”，为平安中国建设做出新指引，规划出新蓝图。2020年4月，平安中国建设协调小组正式成立，平安中国建设驶入快车道;2020年11月召开的平安中国建设工作会议对全局性、战略性、系统性的重大理论和实践问题进行了系统阐述，为建设更高水平的平安中国提供了根本遵循。党的十九届五中全会强调，要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日第1版。，表明更高水平的平安中国已成为“十四五”规划的重大战略擘画和2035年的远景目标之一。

加强“三基”建设重在人民群众，这与平安中国建设有着内在的耦合关系。从价值追求来看，平安中国建设是党和政府对人民群众主体性的牢固坚持。2021年是中国共产党成立一百周年，纵观一百年风雨历程，民本情怀始终是党领导中国革命、建设、改革、治理各项事业的主流精神和政治底色，党和国家领导人通过对马克思主义原理的创造性运用和对中国传统民本思想的批判性承继，先后提出诸多有关“重民”“贵民”“恤民”“爱民”的重要表述和重大论断。毛泽东同志指出要将“从群众中来，到群众中去”作为党的群众路线的领导和工作方法，其于1963年批示推广的“枫桥经验”至今仍是政法综治工作的有力引领;邓小平同志提出要把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为各项方针政策制定的出发点和落脚点以及衡量一切工作得失的根本标准;党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调人民的主体性、重要性和价值性，曾先后指出，“民惟邦本，本固邦宁”习近平：《中国发展新起点 全球增长新蓝图》，《人民日报》，2016年9月4日第3版。“国以民为本，社稷亦为民而立”孔新峰：《国以民为本，社稷亦为民而立》，《光明日报》，2019年9月25日第11版。“圣人无常心，以百姓之心为心”申孟哲：《习得——习近平引用的古典名句·民本篇》，《人民日报海外版》，2014年5月15日第5版。等;党的十九届四中全会亦明确提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。人民是党的执政之基和力量之本，这些思想论断既彰显了保障人民群众根本利益對党和国家各项事业扎实推进、顺利开展的极端重要性，也表明了党对人民群众在革命、建设、改革、治理各项事业当中的主体地位和创造作用的深刻把握和科学认知。

从时代背景来看，平安中国建设是党和政府对人民群众现实利益的必然回应。随着“中国之治”强大效能的凸显，“民安”思想在党的民本情怀当中也随之兴起。习近平总书记强调，“治理之道，莫要于安民”申孟哲：《习得——习近平引用的古典名句·民本篇》，《人民日报海外版》，2014年5月15日第5版。，2020年新冠肺炎疫情的爆发凸显了“民安”对国家安全、社会安定、人民安宁的重要性，“民安”意为保障人民群众的生命安全、生存质量、生活安宁，使百姓安居乐业，这一民本新趋势与国际国内环境、当前人民群众的长远利益、根本利益、切身利益等因素密切相关。其一，当今世界正处于“百年未有之大变局”的动荡变革期，西方敌对势力对中国的渗透、遏制、打压、颠覆呈现出常态化、透彻化等和平演变趋势，仅2020年10月国家安全机关组织实施的“迅雷—2020”专项行动便破获数百起间谍窃密案件，国家安全的内涵与外延更为丰富，传统安全和非传统安全挑战也更为严峻。国家安全事关人民群众的长远利益，也是人民群众普遍的愿望和诉求，必须摆在突出位置。其二，中国正处在“中华民族伟大复兴战略全局”的历史机遇期，这一时期的矛盾和风险频发，突发性公共事件的灾难性、复杂性、共振性更为明显，各种“存量”“增量”“变量”问题亟待化解、防范。国内安全与人民群众的根本利益密切相关，也是经济、社会发展的前提和基础以及迫切需要解决的带有全局性、根本性的两大战略问题之一，必须要将其作为党治国理政的重大原则和主要基调。其三，习近平总书记在2021年新年贺词中提出的“全面建成小康社会取得伟大历史性成就，决战脱贫攻坚取得决定性胜利”《国家主席习近平发表二〇二一年新年贺词》，《人民日报》，2021年1月1日第1版。新论断，以及在党的十九大报告当中指出的社会主要矛盾的新变化等，表明人民群众的生理、物质等基本需求现已得到满足。根据马斯洛需求层次理论，当生理需求得到满足，人们便开始追求较高层次的安全需求，即更高质量、更加公平、更为安全的生存和发展状态，这也是建设社会主义现代化国家和创造人民美好生活的应有之义。

学界对基层社会治理现代化这一论题进行了大量研究，取得了丰富的研究成果，主要集中在五个方面。第一，基层社会治理现代化当中的党建引领，例如有效发挥党组织的领导核心作用以及有力激活党员参与积极性的“红色网格”党建模式向春玲：《“红色网格”：基层党建引领社会治理的新探索》，《科学社会主义》，2018年第5期。、价值引领式和平台搭建式等四种党建引领基层社会治理创新实践类型陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》，2018年第6期。、温州市鹿城区的党建社会化实践等。张良、郭圣莉：《党建社会化、社会工作本土化：党建引领社会治理的温州实践》，《华东理工大学学报》（社会科学版），2019年第5期。第二，“枫桥经验”视域下的基层社会治理现代化，包括“枫桥经验”带给基层社会治理制度供给汪世荣：《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》，《中国法学》，2018年第6期。、基层矛盾纠纷化解郭星华、任建通：《基层纠纷社会治理的探索———从“枫桥经验”引发的思考》，《山东社会科学》，2015年第1期。、基层社会治理法治化褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》，2019年第1期。等方面的启发。第三，基层社会治理现代化当中的社会力量参与，包括社会组织在参与乡村文化振兴当中的价值徐顽强、于周旭、徐新盛：《社会组织参与乡村文化振兴：价值、困境及对策》，《行政管理改革》，2019年第1期。、社会工作在建构整合性基层社会治理格局当中的作用徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。、志愿服务对基层治理的意义王彦东、李妙然：《志愿服务在构建基层治理新格局中的功能及发展路径》，《齐鲁学刊》，2020年第6期。等。第四，基层社会治理现代化当中的协商民主议题，涉及协商民主在基层社会治理现代化当中的优势吴晓霞：《基层治理现代化中的协商民主》，《科学社会主义》，2018年第2期。、问题韩福国、张开平：《社会治理的“协商”领域与“民主”机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判》，《浙江社会科学》，2015年第10期。、实践经验卢芳霞：《协商民主化解基层社会矛盾的功能与实现路径——基于浙江基层协商民主经验的研究》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第4期。等。第五，网格化在基层社会治理现代化过程当中的应用，例如党政嵌入机制陈柏峰、吕健俊：《城市基层的网格化管理及其制度逻辑》，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2018年第4期。、网络化服务吴青熹：《基层社会治理中的政社关系构建与演化逻辑——从网格化管理到网络化服务》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学），2018年第6期。、网格化治理秦上人、郁建兴：《从网格化管理到网络化治理——走向基层社会治理的新形态》，《南京社会科学》，2017年第1期。等。

可以发现，学界对于平安中国建设视域下的基层社会治理现代化研究严重缺乏，且没有学者关注到“基层组织、基础工作、基本能力建设”这一前沿命题，这是不应有的缺憾。中共中央政治局于2021年1月28日召开会议，审议了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，并明确指出，“各地区各部门要从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，深刻认识做好基层治理工作的重要性”《中共中央政治局召开会议》，《人民日报》，2021年1月29日第1版。。从基层性、基础性与基本性的视域探究更高水平的平安中国建设必要且迫切，具有重要意义，这是对“安全依靠人民”和“安全为了人民”等民本理念和建设宗旨的充分融合。“安全依靠人民”是经实践证明的切实方法和有效手段，习近平总书记强调，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的人民决定的”赵中源、杨柳：《国家治理现代化的中国特色》，《政治学研究》，2016年第5期。;“安全为了人民”是党一以贯之的执政宗旨和根本目标，“建设更高水平的平安中国要不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”《全面提升平安中国建设水平 不断增强人民群众获得感幸福感安全感》，《人民日報》，2020年11月12日第1版。。手段与目标的相恰是构建“共建共治共享”的平安中国建设格局的基本支撑，也是有效提升平安中国建设效能的必要保障。

一、基层组织：执持平安中国建设的本然规律

基层组织是建设更高水平的平安中国的根本依托和有力保障，这是由基层组织在平安中国建设当中的特殊地位、特有优势和特别任务所决定的。一是基层组织是贯彻落实更高水平的平安中国建设决策部署的“最后一公里”，也是建设更高水平的平安中国的前沿阵地和战斗堡垒，扮演着“治理末梢”和“治理枢纽”的双重角色。二是基层组织是有力确保更高水平的平安中国建设发挥实效的“第一责任人”。基层既是重大矛盾风险的滋生地、集聚地，也是防范化解重大矛盾风险的“关口”和“茬口”，基层组织具有的政治优势、组织优势、群众优势能够及时、直接将重大矛盾风险进行有力防控、就地化解，以基层的“小平安”带动中国的“大平安”。三是基层组织是有效提升更高水平的平安中国建设效能的“最先注入者”。实践是认识发展的源泉，基层组织直接面对基层的各种矛盾风险，在推动更高水平的平安中国建设方面进行了大胆尝试、总结了大批方法、积累了大量经验，这对于探索更高水平的平安中国建设模式提供了经验来源和实践参照。基层组织是建设更高水平的平安中国的最小单元和最大伙伴，深刻把握基层组织的特殊性能够更好理解更高水平的平安中国建设的逻辑，更好将基层组织优势转化为平安中国建设效能，更好透视基础工作机制以及更好探究基本能力提升路向。

（一）基层组织的特殊地位

基层是防范化解重大矛盾风险的“主战场”，基层组织在建设更高水平的平安中国战略当中处在固本培元的托底位置，是更高水平的平安中国建设的“神经末梢”“前线指挥”“关键驱动”和“稳固屏障”。第一，基层组织在建设更高水平的平安中国战略当中处在“神经末梢”的特殊地位上。基层组织尤其是基层党组织是党的一切工作最坚实的力量支撑，党中央、国务院关于建设更高水平的平安中国的相关决策部署、重大战略擘画都需要基层组织贯彻落实，以确保更高水平的平安中国建设任务扎实推进、党中央的指示精神不走样不变形，以推动更高水平的平安中国建设取得实效。第二，基层组织在建设更高水平的平安中国战略当中处在“前线指挥”的特殊地位上。基层组织扎根于群众，长期直接面对基层的矛盾风险，在处理基层矛盾风险方面更具有经验和教训，也更熟悉情况。能够因时而变、随事而制，采取多种灵活的方式在源头对小矛盾、小問题进行防范化解，能够充分调动自身的政治资源、组织资源、群众资源防控潜在的矛盾风险，避免矛盾风险的外溢和加剧。

第三，基层组织在建设更高水平的平安中国战略当中处在“关键驱动”的特殊地位上。建设更高水平的平安中国是一项系统治理、源头治理和综合治理的工程，基层组织处在承上启下的微观位置，是政府与民众之间的转承点，具有引擎、示范和聚合作用。其一，更高水平的平安中国建设取得实效的关键之一在于基层组织的高效运转，基层组织不积极、不配合、不落实，更高水平的平安中国建设将沦为无本之木、无源之水。其二，基层组织的工作作风是民众感知和评判更高水平的平安中国建设是否真实有效的衡量标准，也关乎民众直接或间接参与更高水平的平安中国建设的积极性和主动性。其三，更高水平的平安中国建设要以人民安全为宗旨，以人民安全需要为导向，基层组织是最能直观、切身感知到群众利益和群众需求的层级，在寻求政府、社会、民众之间的平安中国建设“最大公约数”方面发挥着聚合作用，能够有力提升更高水平的平安中国建设的整体效能。第四，基层组织在建设更高水平的平安中国战略当中处在“稳固屏障”的特殊地位上。根据中央组织部发布的《二○一九年中国共产党党内统计公报》显示：截至2019年底，党的基层组织为4681万个。中共中央组织部：《二〇一九年中国共产党党内统计公报》，《人民日报》，2020年7月1日第7版。再计入基层政权以及其他经济和社会组织可以发现，这些扎根于群众当中的基层组织为建设更高水平的平安中国打下了牢固的治理基础，提供了完善的组织体系，是建设更高水平的平安中国的有力支撑。

（二）基层组织的特有优势

治之于未乱，防范于未然，基层是矛盾风险的产生地、集聚地，重大矛盾风险也往往由基层的小矛盾、小问题累积而成，必须要在其萌芽、形成时期进行防范化解，这也是更高水平的平安中国建设的重点任务之一。基层组织是将矛盾风险防范化解在萌芽和基层的最直接、最有效、最切实层级，这是由基层组织具有的密切联系群众优势、随需应变优势和探索实践优势所决定的。

第一，建设更高水平的平安中国需要发挥基层组织的密切联系群众优势。密切联系群众是党的三大优良作风之一，基层组织扎根于群众当中，处在更高水平的平安中国建设的最前沿，其一切工作围绕群众利益展开，同群众之间建立了鱼水联系，是防范化解矛盾风险的最直接层级。一是基层组织是密切党群关系的“黏合剂”。在更高水平的平安中国建设当中，维护政治安全被摆在首要和突出位置。良好的党群关系是巩固党的执政地位、确保党领导的各项事业稳步推进的重要保障，基层组织在回应群众需求、解决群众困难、消除政治安全隐患方面作用明显。二是基层组织是排查矛盾、发现隐患、化解风险的“主力军”。街道办事处、社区、村（居）委会长期直接与群众接触，更能够直观、全面地了解矛盾纠纷的前因后果以及可能失控的或然率，更容易在日常工作和联系群众当中发现潜在的隐患和风险，更能够深入、准确把握所在区域的社会治安形势和社会治理短板，实现对矛盾风险的精确防范和精准化解。三是基层组织是聚合所在区域各项资源的“领头雁”。建设更高水平的平安中国是一项领域多、跨度长、范围广的战略工程，需要调动和利用一切积极因素为之服务。基层组织更容易调动人民群众的参与性和积极性，更能够将党的政治领导优势、政府的职能优势、市场主体的竞争优势、社会组织的服务优势和人民群众的主体优势进行整合，构建出共治共建共享的平安中国建设格局，实现协同效能。第二，建设更高水平的平安中国需要发挥基层组织的随需应变优势。基层组织是防范化解矛盾风险的最有效层级，基层治理工作具有复杂性、多元性、差异性和偶发性等特征，这使得基层组织在防范化解矛盾纠纷、风险隐患时往往采取灵活回旋的因应之道。例如在针对不同地区、不同风俗、不同人群时，防范和化解矛盾风险的地点、人物、时机会随需调整，“诉诸以情”、“诉诸以理”、“诉诸以法”这三种手段的使用程度也会随事而制。这对于提升更高水平的平安中国建设的针对性、实效性、精准性不可或缺。第三，建设更高水平的平安中国需要发挥基层组织的探索实践优势。更高水平的平安中国战略自党的十八大以后逐渐兴起，此前我国虽然在平安建设方面积累了大量经验，但更高水平的平安中国不完全等同于平安建设，其战略定位、总体目标、工作机制、科学方法等内涵和外延更为丰富、具体，需要立足于当前实际进行探索实践，并将得出的经验加以理论化、机制化、制度化。基层组织是探索和实践更高水平的平安中国建设模式的主要力量，是防范化解矛盾风险的最切实层级，相较于中央和各级政府，基层组织拥有更大的容错空间、自主空间和回旋空间，也能够更为直观地检验和审视平安中国建设的实际成效。

（三）基层组织的特别任务

基层组织在建设更高水平的平安中国当中的特殊地位和特有优势决定了其必然具有一定的特别任务，这也是基层组织的应有之义。基层组织的特别任务主要包括平安中国建设的差异性任务、平安中国建设的示范性任务和平安中国建设的源头性任务三个方面。第一，更高水平的平安中国建设的差异性任务。根据中央组织部发布的《二〇一九年中国共产党党内统计公报》显示：全国共有8636个城市街道、31062个乡镇、105257个社区（居委会）、533824个行政村。中共中央组织部：《二〇一九年中国共产党党内统计公报》，《人民日报》，2020年7月1日第7版。每个基层的社会治理情况和治安形势各有不同，而基层组织最为了解和熟悉基层现状，这就需要基层组织立足实际，因地制宜开展平安中国建设的各项工作，以探索、实践当中形成的具有基层特点、地方特色的平安中国建设工作方式完善和创新平安中国建设模式，提升更高水平的平安中国建设的实操性和整体性。第二，更高水平的平安中国建设的示范性任务。实现更高水平的平安中国是战略目标，市域社会治理现代化是战略抓手，基层组织、基础工作和基本能力则是战略着力点，在各省市加快推进和持续深化市域社会治理现代化试点的背景下，“三基建设”试点工作势必成为各地开展更高水平的平安中国建设工作的题中之义，这种示范性任务对基层组织内部和基层组织外部都具有带动作用。一是在落实“三基建设”试点工作过程当中，基层组织的治理能力、治理方法和治理观念会得到不同程度的提升，更好推动区域“小平安”建设。二是基层组织的探索意识和突破意识得到强化，其在实践当中得出的规律和可复制的经验能够为本地区或全国起到参照、示范、引领的作用，也能够为评估其他基层组织的平安中国建设成效提供衡量标准，有助于国家“大平安”建设。第三，更高水平的平安中国建设的源头性任务。源头治理是更高水平的平安中国建设的有力支撑，基层组织处在平安中国建设的前沿阵地，必然肩负着源头性的治理任务和平安中国建设任务，这也是基层治理体系在国家治理体系当中的职能映射。源头性任务要求基层组织要坚持政治、自治、德治、法治、智治相融合，拓宽源头治理的廣度、深度，实现矛盾风险的源头防范和就地化解，不断提高平安中国建设的前置性、防范性。

二、基础工作：透视平安中国建设的协同机制

协同机制是理解和把握更高水平的平安中国建设基础工作的钥匙。习近平总书记强调，“平安中国建设要坚持共建共治共享方向”“要创新完善平安建设工作协调机制，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面”，为基层的平安中国建设的发力方向和工作机制提供了根本遵循。“协同”一词最早由联邦德国物理学家赫尔曼·哈肯于1971年提出，意为“协调合作”，按照中国最早的字典之一《说文解字》的记载，“协”为“众之同和也”（汉）许慎：《说文解字》，上海古籍出版社2007年版，第700页。，“同”为“合会也”（汉）许慎：《说文解字》，上海古籍出版社2007年版，第369页。，通过对两者释义的结合，“协同”可定义为协调多元主体共同行动，使其能够一致配合完成某一目标的过程。基层的平安中国建设的协同机制就是将党的政治领导优势、政府的职能优势、市场主体的竞争优势、社会组织的服务优势和人民群众的主体优势进行整合，以更好建设领域更宽广、成效更突出、人民更认可的更高水平的平安中国。协同机制的形成与党的指导思想、政府的职能转变、平安中国建设的复杂性以及国家的文化传统密切相关。一是唯物辩证法提出的“世界是普遍联系的”“整体和局部互为发展和存在的前提”等科学认知塑造了党的协同治理观念;二是政府逐渐由管理型向服务型、善治型转轨，治理重心呈现下沉的趋势，各类社会组织兴起壮大，市场成为资源配置的决定性力量;三是平安中国建设面临着复杂的国际国内形势，“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担应对风险的重任”杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》，2004年第4期。;四是中国传统文化当中宣扬的“君子周而不比，小人比而不周”杨伯峻：《论语译注》，中华书局出版社1980年版，第17页。“二人同心，其利断金”唐明邦：《周易评注》，中华书局出版社1995年版，第206页。等团结合作理念为协同战略的开展打下思想根基。基层的平安中国建设的协同机制是以坚持党的绝对领导为根本保证，以共建共治共享为目标导向，以组织之间的联动、基层组织同社会之间的互动以及专群结合为着力点的基础工作格局。

（一）组织联动效应

更高水平的平安中国建设涉及到更多领域、更长跨度和更广范围，具有整体性、系统性和综合性，加强基层组织与基层组织之间、基层组织与非基层组织之间的横向、纵向、斜向、网络型的联系、合作、融合以及联动，是做好平安中国建设基础工作的必然要求。厘清组织权责的新边界、搭建组织联动的新体系、培育“平安创建共同体”的新意识是实现组织联动效应的基本工作着力方向。

第一，厘清组织权责的新边界是实现组织联动效应的重要支撑，上级组织与基层组织之间、基层组织与基层组织之间的权责边界是迫切需要重视的问题。其一，条块结合的行政体制导致基层组织面临着“千线一孔”的常态化工作局面，而更高水平的平安中国建设工作的落脚点在基层，这使得基层组织肩负着大量日常行政事务和平安中国建设的基础任务。同时，由于治理重心和平安中国建设中心的下移，属地管理成为上级组织向基层组织推卸责任的正当理由。厘清上级组织与基层组织之间的权责边界有利于释放基层组织的平安中国建设潜能，探索出扁平化的平安中国建设模式。其二，基层的平安中国建设工作需要基层组织与基层组织之间的多向度联动配合，在这一过程当中，容易出现组织利益掣肘明显、出现问题推诿扯皮等问题，这需要借助党的政治领导优势和政府的职能优势对基层组织之间的权责边界进行界定和厘清，以更好促进平安中国建设决策部署的快速落地和有效执行。

第二，搭建组织协作的新体系是实现组织联动效应的重要抓手。基层的平安中国建设工作要落在实处、落在细处，组织之间要实现深层次、多方位、多形式的协作，这对现有的以行政手段进行整合、以利益关系进行置换、以私人关系进行交互的协作形式带来挑战，需要对其进行革新以搭建出更适用于基层的平安中国建设工作的组织协作体系。推动实现基层组织与基层组织、基层组织与非基层组织之间的资源共享、信息畅通、工作联动，推动实现基层组织的资源优势、力量优势、功能优势和手段优势的聚合，推动实现监管有力、集约切实、深度融合的工作方式是搭建组织协作新体系的有效措施。

第三，培育“平安创建共同体”的新意识是实现组织联动效应的重要保障。基层的平安中国建设工作是实现“区域大平安”和“国家大平安”的根本支撑，这要求基层的平安中国建设工作要树立全局意识和整体思维，培育出重大安保联合执行、重大风险联合防范、重大矛盾联合化解、重大突发事件联合治理的“平安创建共同体”意识，建立健全国家安全、区域安全协同治理的工作机制。

（二）社会互动效果

更高水平的平安中国建设需要更广泛的参与力量，基层组织在联系群众、组织群众和发动群众方面有着先天优势，其通过与市场主体、社会组织的良性互动和优势互补，能够有效推动基层的平安中国建设工作稳步推进、取得实效。发挥好党的政治领导优势、市场主体的竞争优势以及社会组织的服务优势是取得社会互动效果最大化的有力保障。第一，要发挥好基层党组织的政治领导优势。坚持党的绝对领导是建设更高水平的平安中国的根本保证，在与市场主体、社会组织的互动当中，基层党组织最具有影响力、凝聚力、号召力，也是保证基层的平安中国建设工作有序开展的根本力量。通過健全街道“大工委”和社区“大党委”制度能够加强基层党组织的建设，以基层党组织的引领力保障基层的平安中国建设工作的正确方向、统筹协调，明辨基层组织与市场主体、社会组织互动当中存在的方向性问题和事务性问题;以基层党组织的动员力强化平安中国的共建合力，培育市场主体、社会组织的主动参与意识;以基层党组织的实践力实现基层的平安中国建设工作的有形覆盖、有效覆盖，提高对市场主体、社会组织的服务意识和服务质量。第二，要发挥好市场主体的竞争优势。更高水平的平安中国建设对基层组织人员的基础工作、基本能力提出新要求，这使得部分基层组织人员在开展基层的平安中国建设工作时出现思想滞后、本领恐慌、胆气不足等问题，市场主体能够有效弥补基层组织人员的缺欠和不足。市场主体通过发挥其竞争优势能够以资源有效配置的方式破解基层的平安中国建设难点和痛点，在社会治理、风险防范、矛盾化解等方面效能显著。第三，要发挥好社会组织的服务优势。服务是最好的治理方式，随着群众需求的多元化以及基层组织人员日常行政事务的繁重和基层平安中国建设工作的深入，应当把必要的公共服务交由互助型、志愿型、公益型的社会组织承担，充分发挥社会组织在开展贫困救济、保护弱势群体、协调利益关系等方面的服务优势，以专业化的服务将人民群众的小矛盾、小问题化解在萌芽状态。

（三）专群齐动效能

从平安中国建设协调小组的人员配备和机构设置可以发现，平安中国建设战略由中央政法委主导，专群结合也是政法工作的基本方针和特殊经验，更是基层的平安中国建设工作必要的基础工作方法，这能够有效发挥人民群众的主体优势，构建群防群治、群策群力、共建共治共享的基层平安中国建设格局。丰富与人民群众联系的形式、提高人民群众的共享感、建立以人民群众为主导的评价标准是实现专群齐动效能的三个发力方向。第一，要不断丰富与人民群众联系的形式。当前，基层组织同人民群众之间的联系弱化，陌生感突出，这主要由以下三个方面导致：一是现代社会流动性的加剧导致“候鸟小区”“安置小区”涌现，基层群众构成的复杂、多变使得基层组织成员难以对其准确识别、有效联系;二是移动社交网络时代的到来加剧了“数字鸿沟”现象，生活贫困、孤寡老人等不具备移动社交网络使用条件和使用能力的群体不能及时与基层组织成员建立联系;三是基层组织由于主客观因素，在与人民群众接触当中容易产生直接矛盾，导致群众联系机制的悬浮。丰富与人民群众联系的形式是实现专群齐动效能的基本保障，应采取切实可行的方法做好联系人民群众的基础工作。第二，要不断提高人民群众的共享感。共建共治共享的平安中国建设格局对人民群众提出新要求，带来新期盼，共建共治是人民群众参与平安中国建设的方式和形式，共享是平安中国建设的成果更多更公平地惠及全体人民，出于“经济人”心理，后者是人民群众参与平安中国建设的重要动力，也是人民群众最关心的现实利益和切身利益。“公平正义是社会制度的首要价值”，约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。确保基层群众在共享平安中国建设成果时的公平感、正义感和获得感是基层组织成员开展基层的平安中国建设基础工作的必然要求，要努力让人民群众感受到平安中国建设带来的直观好处。第三，要建立健全以人民群众为主导的考评标准。平安中国建设战略是“安全依靠人民”和“安全为了人民”等人民安全观的充分融合，除此之外，还要重视“谁来评价”的问题。对于基层的平安中国建设成效，人民群众最具有发言权，要依照人民群众的平安需求、平安体验、平安期待来建立基层平安中国建设考评标准，不断提升人民群众的安全感、满足感、幸福感，提高人民群众参与基层平安中国建设工作的积极性。

三、基本能力：探赜平安中国建设的突进路向

基本能力是基层组织做好基础工作必须具备的本领和素养，以习近平总书记为核心的党中央做出的相关论断以及基础工作所指明的发力方向可以为理解基本能力的内涵外延提供思想资源，能够使基层组织的基本能力更具有适用性、实用性和实操性。党的十九届五中全会强调，要“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”;《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日第1版。2020年11月召开的平安中国建设工作会议指出，“坚持党的绝对领导是平安中国建设的根本保证”、“科学化、社会化、法治化、智能化是平安中国建设的科学方法”、要注重“提高政治能力、改革攻坚能力、依法办事、群众工作、应急处突”等基本能力，中央政法委长安剑：《平安中国建设工作会议召开！努力建设更高水平的平安中国》，2020年11月12日，http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2020-11/12/content_12413666.shtml。为科学界定“三基”建设的基本能力提供根本遵循。更高水平的基本政治能力、基本治理能力和基本群众工作能力等三个基本能力是对相关论断和基本工作方向的系统归纳。基本政治能力体现在组织领导能力、攻坚克难能力、舆论引导能力、依法办事能力四个方面，基本治理能力包含网格能力、科技能力、开放能力、服务能力四个部分，基本群众工作能力涉及全面联系能力、重点维系能力、组织群众参与能力三个维度。提升这些基本能力是基层组织做好平安中国建设基础工作的力量支撑，有利于夯实平安中国建设的根基，实现基础工作的信息化、规范化和精细化。

（一）更高水平的基本政治能力

更高水平的基本政治能力体现在组织领导能力、攻坚克难能力、舆论引导能力、依法办事能力四个方面，这是基层开展平安中国建设工作的强大保障和有力支撑。第一，更高水平的基本组织领导能力。一是要巩固基层党组织在平安中国建设工作当中的核心地位，推动党建网格和平安网格的深度融合，将基层党组织的党支部、党小组全面覆盖到平安网格当中，以基层党组织的政治敏锐力、鉴别力、统筹力、实践力为基层开展平安中国建设工作提供支撑。要借助党组织之间的沟通机制、区域化的党建协调优势破解基层组织与基层组织之间、基层组织与非基层组织之间的协同合作困境。二是要强化基层组织在平安中国建设工作当中的自治地位，持续向基层放权赋能，厘清政府部门、非基层组织与基层组织之间的权责界限，制定权责清单，建立容错机制和责任追究制度，释放、激发基层组织的平安中国建设潜能和活力。要创新自治活动，将政府的行政资源向基层组织倾斜，推动实现治理力量、建设力量在基层整合，提高基层组织自我管理、自我服务的能力和水平。第二，更高水平的攻堅克难能力。更高水平的平安中国建设是一项系统性、综合性工程，需要基层组织与基层组织、基层组织与非基层组织之间的深度合作才能够有序推进、取得实效，其本质上是一种各方利益协调的过程，“在自然性情方面，我们应当认为自私是其中最重大的”休谟：《人性论》下册，关文运译，商务印书馆1996年版，第527页。。这需要基层组织有“啃硬骨头”的决心和毅力，用改革和创新的思路最大可能地破解资源把持不愿让渡、部门利益掣肘等自私心理引发的问题。

第三，更高水平的基本舆论引导能力。基层组织要充分利用人际传播、群体传播、组织传播、大众传播等线上线下结合的传播形式培育人民群众的平安中国建设意识，这对于基层组织成员和非基层组织成员都具有潜移默化的引领作用。一是常态化、穿透式的平安宣传有利于基层组织成员树立基层组织与基层组织之间、基层组织与非基层组织之间的协同意识，在构建“平安创建共同体”、强化组织之间的信息、数据、资源交互方面作用明显。二是分众化、个性化的平安宣传能够将基层的平安中国建设成果及时、全面地传达给人民群众，提高基层群众的共享感、幸福感和满足感，避免因“数字鸿沟”和“信息缺位”导致的基层矛盾风险。第四，更高水平的依法办事能力。法治是正确解决基层矛盾纠纷以及同市场主体、社会组织、人民群众合法合规合理进行互动的根本依照。一是基层的平安中国建设工作涉及到多个领域、多个群体、多个层次，需要运用法治思维和法治方式区分自身行为和矛盾纠纷的是非对错，避免出现混淆群众合法诉求和潜在矛盾风险的问题。二是基层的平安中国建设需要借助于市场主体、社会组织和人民群众的优势，是一种平等的合作关系，需要运用法治思维区分协同当中的方向性和事务性问题，运用法治方法处理不正当、不公平的合作行为，既要维护基层组织自身的合法权益，也要保障市场主体、社会组织和人民群众的知情权、参与权和监督权。

（二）更高水平的基本治理能力

更高水平的基本治理能力包括网格能力、科技能力、开放能力、服务能力四个部分，这是基层平安中国建设工作取得实效的重要抓手和实现途径。第一，更高水平的网格能力。网格化管理是基层开展平安中国建设工作的重要依托，要从科学划分、党建引领、多元共治、队伍建设等四个方面入手提高网格化管理能力。一是要立足于基层的社会治理情况和治安形势，按照“全面覆盖、重点防范、界定清晰”的原则推动实现网格化管理和服务的横向到边、纵向到底。二是要将党支部、党小组建在网格当中，实现基层党建与平安建设的良性互动。三是要将社会治理资源和平安建设资源向网格倾斜，聚焦政治安全、社会安全、公共安全、网络安全等四大重点领域，借助政府部门的职能优势、市场主体的竞争优势、社会组织的服务优势以及人民群众的主体优势实现联合治理。四是要从职业培训、规范管理、保障激励入手加强网格员队伍建设，完善基层综合服务管理平台，以更好回应、协调和满足基层群众的多元利益诉求，加强与群众之间的联系。第二，更高水平的科技能力。大数据、人工智能等数字化技术的发展为基层的平安中国建设带来契机，要利用好现代科技提高基层组织的科学决策、智能管理和精细服务水平。一是大数据、人工智能等数字化技术通过对数据之间相关关系的分析，可以及时、准确预测出潜在的社会风险，能够弥补程序决策、经验决策带来的失误。二是大数据、人工智能等数字化技术带来的不仅是管理方式的革新，更是管理思维的改变，能够创新基层组织的管理方式。三是大数据、人工智能等数字化技术使得基层组织成员更能直观、全面地把握基层群众的利益诉求，通过借助现代科技的方式向基层群众提供个性化、精细化的服务。第三，更高水平的开放能力。建设更高水平的平安中国以共建共治共享为导向，这要求基层组织成员要树立开放共享的平安创建观念、构建开放共享的平安创建机制、搭建开放共享的平安创建平台。一是要培育、形成、强化开放共享的平安创建观念，积极接受党和政府的指导、监督和建议，直面平安中国建设当中存在的短板和问题，平等看待市场主体、社会组织和基层群众的协同参与，注重发挥市场主体、社会组织和基层群众的各自优势。二是要构建开放共享的平安创建机制，使基层组织与党和政府、市场主体、社会组织以及基层群众的协同关系呈现出常态化、规范化的趋势，使市场主体、社会组织以及基层群众的合法权益、权利、义务在制度中得以充分体现。三是搭建开放共享的平安创建平台，通过微信、村（居）展板等多种途径向人民群众提供了解基层平安创建动态和创建成果的渠道和窗口，将群众反映的意见、建议及时进行归纳、回应，使人民群众实实在在感受到基层平安创建带来的直接效果。第四，更高水平的服务能力。精细化服务是防范化解矛盾风险的有效措施，由于主客观因素，只凭基层组织自身的力量难以做到兼顾各方，需要引入政府、市场主体和社会组织的力量实现基层服务的精细化、个性化。一是推动基层组织开展的“评理说事”“民情恳谈”与政府部门主导的“三调联动”等多元矛盾化解机制之间形成合力，做好相应的工作衔接、机制衔接，强化基层组织成员的首创精神，在探索实践中发展新时代“枫桥经验”。二是发挥市场主体、社会组织的专业优势，制定相应的服务购买清单，充分借助市场主体的竞争优势提高服务质量，做好矛盾风险排查，破解基层平安创建的难题。要加大对辖区内互助型、志愿型、公益型社会组织的扶持，利用社会组织的专业优势开展常态化的志愿帮扶、贫困救济、心理疏导、矛盾调解等方面的工作，避免出现个人极端风险。

（三）更高水平的基本群众工作能力

更高水平的基本群众工作能力涉及全面联系能力、重点维系能力、组织群众参与能力三个维度，这是完善和创新基层平安中国建设工作的不竭源泉和根本依靠。第一，更高水平的全面联系能力。全面联系群众要秉持普遍化、分众化、个性化的原则，采用群众喜闻乐见的方式加强同人民群众联系的密度、程度。一是要采取普遍化的群众联系方式。随着移动社交网络时代的到来，微信成为人民群众使用频率最高的社交工具，基层组织成员借助微信能够实现对群众的一对多联系。二是要采取分众化的群众联系方式。现代科技的发展导致“数字鸿沟”“信息沟”的加剧，根据中国互联网络信息中心发布的统计报告显示，截至2020年6月，我国互联网普及率为67%《中国互联网络信息中心发布第46次〈中国互联网络发展状况统计报告〉》，《国家图书馆学刊》，2020年第6期。，越到基层，不具备互联网使用能力的群众就越多。为此，基层组织成员要采取传统的人际沟通、群体沟通等现实途径加强同这部分群众的联系。三是要采取个性化的群众联系方式。少部分群众由于主客观原因排斥、拒绝同基层组织成员的联系，而往往个人极端风险也容易出现在这部分群众当中，基层组织成员要采取因地制宜、灵活回旋的个性化方式加强同这部分群众的联系，实现对人民群众的全面覆盖。第二，更高水平的重点维系能力。基层组织成员的群众联系工作要有侧重点、有针对性，要定期开展矛盾风险动态排查，对于思想偏执、行为偏激以及与他人發生矛盾的群众要进行重点维系，采取加大联系频率、定期上门走访、将联系的范围扩大至其亲朋好友等方式及时进行干预，必要时可引入政府、市场主体和社会组织的力量进行协同化解，做好风险评估研判。第三，更高水平的组织群众参与能力。人民群众是平安中国建设的最广泛参与者，要通过建立健全群众参与机制、群众激励措施以及群众考评标准保障群众的参与积极性和主动性，实现群策群力、群防群治、齐心共建的平安创建格局。一是要建立健全群众参与机制，使群众的平安创建参与行为有规可依、有迹可循，强化群众内心的合法化、合理化观念，使人民群众的聪明才智转化为基层平安创建活动的强大效能。二是要建立健全群众激励措施，定期对人民群众在基层平安创建活动当中的表现进行评比，并给予一定的精神激励或物质激励，以提高人民群众的荣誉感、满足感，同时也带动其他群众的参与积极性。三是要建立健全群众考评标准，“平安不平安，群众来评判”，群众的满意度、安全度是检验基层平安中国建设工作是否取得成效的根本标尺。要将群众考评结果纳入基层组织的考核指标体系，将其与基层组织的考评和奖惩挂钩。基层组织要自觉接受人民群众的监督，广泛听取人民群众的意见和建议，把人民群众的平安要求作为基层平安创建活动的发力方向，使人民群众成为基层平安中国建设的最大受益者。

（责任编辑：徐东涛）