组织网络、制度型塑与能力提升：党建引领乡村治理的三重路径

摘要：乡村治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，而实现乡村的有效治理需要外部力量与内部资源的有机整合与协同，最终构建新时代乡村社会治理共同体。党的十九届四中全会指出，要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。山西省开展的全省域“三基建设”行动，较好地实现了基层党建工作效能提升与乡村治理体系与治理能力现代化的协同推进。其中，通过建强基层组织强化了乡村治理的跨部门和多层级主体协同联动，构建了党建引领乡村治理的组织网络;通过夯实基础工作实现了乡村治理资源的有效整合与下沉，深化了乡村治理机制的制度化、标准化和精细化程度;通过提升基本能力激发了乡村治理的内生动力，有效提升了乡村基层组织和个体的治理能力。

关键词：基层党建;乡村治理;三基建设

中图分类号：D422.6;D267.2  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2021）02-0063-010

一、问题的提出

党的十八大以来，随着中国经济社会逐渐步入高质量发展阶段，乡村社会结构和主要矛盾发生了一系列重要变化，乡村治理在主体、资源、机制等各方面均呈现出诸多新特点。乡村振兴战略目标的综合性和复杂性决定了单凭乡村内部资源根本无法承担这一任务，需要动员与整合全社会力量参与，因此乡村治理必然是一个系统性和全局性的体系和过程。同时，乡村社会中各种力量的崛起与汇聚导致乡村治理日益突破原先由基层政权和村集体正式组织构成的单一治理主体框架，加之乡村社会的内部分化与横向类型的多样化，乡村治理不可能也不应当遵循一种普适性模式，从而使得乡村治理在理论与实践上都存在着多样性与统一性之间的张力。这些都成为当前我国乡村治理所面临的巨大挑战。正是在这种背景下，党的十九届五中全会指出，“十三五”期间，我国制度优势显著，治理效能提升，但同时社会治理还有弱项，并将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。

与西方理论界的政党研究不同，国内理论界开始将政党置于治理语境之下进行研究，探讨政党与国家治理和社会治理相互作用的逻辑机理。与本文主题相关的研究大致可以分为两大类。第一类研究主要采用国家建构与政党嵌入的分析视角来阐释党建引领乡村治理的基本原理。国家建构的基本逻辑是国家对社会成员的直接统治，保证国家意志向社会的渗透，以及通过回应民众利益诉求推进民主政治来塑造政治认同。何显明：《中国现代国家建构的内在逻辑》，《浙江学刊》，2020年第6期。按照这一逻辑，“政党下乡”的命题将新中国成立以来党在乡村社会的治理实践描述为一个政党力量向农村社会延伸，将“传统家族共同体”转变为“政党和国家共同体”的建构过程。徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》，2007年第8期。 而当面对乡村经济社会的历史性变革过程中乡村基层党组织被弱化和边缘化的情况时，党如何嵌入乡村社会，实现对乡村治理的有效领导就成为“后政党下乡”时代的主要议题，那么，兼具组织嵌入和要素整合的所谓嵌入式整合成为当前政党治村的实践逻辑。袁方成、杨灿：《嵌入式整合：后“政党下乡”时代乡村治理的政党逻辑》，《学海》，2019年第2期。而在关于治理机制的具体讨论中，嵌入话语显然也成为一种主流和共识，包括基层组织嵌入、党员嵌入和服务合作嵌入等在内的组织嵌入成为执政黨有机整合治理机制的重要组成部分。孙柏瑛、邓顺平：《以执政党为核心的基层社会治理机制研究》，《教学与研究》，2015年第1期。在此基础上，如何把握嵌入的深度和广度、规避“脱嵌”的风险，实现在日常生活中的“复嵌”，理所当然成为党建引领乡村治理的核心逻辑。杨威威、徐选国：《嵌入生活的项目制：党建引领基层社会治理的制度基础》，《河南社会科学》，2020年第4期。国家建构与政党嵌入的分析视角一脉相承，都是基于政党和国家力量进行社会整合、构建政治秩序的宏大叙事逻辑，试图呈现和挖掘乡村政治发展和社会治理的微观机制，的确很有启发。但是这种视角在一定程度上忽视了乡村发展的自主性和乡村治理的内在发展逻辑，是将乡村作为社会治理的客体而非主体，突出了乡村作为治理场域的意义，却轻视了乡村作为民主载体的价值。

第二类研究集中探讨党建引领乡村治理中的党建逻辑与治理逻辑及二者的关系。首先，基层党建与基层治理的边界日益模糊。尽管党建逻辑与治理逻辑有所不同，党建的目标是动员、组织、服务群众，其基本逻辑是方向把控、价值引领和以身作则，而治理的基本逻辑是效率与职责，但是新时代党建引领社会治理应当基于治理逻辑而非党建逻辑。布成良：《党建引领基层社会治理的逻辑与路径》，《社会科学》，2020年第6期。也就是说，党建逻辑应当按照治理逻辑展开，甚至从村庄公共性营造的角度来看，以治理激活党建实际上构成了党建引领的基础，因而基层党建根本上是一个治理问题。李永萍：《基层党建、基层治理与村庄公共性》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2020年第2期。但是，需要注意的是，这并不意味着治理逻辑对党建逻辑的替代，而是要求将党建逻辑融入治理逻辑，因此党建引领的治理逻辑是一个包括政治逻辑、组织逻辑、民主逻辑、关系逻辑、空间逻辑、技术逻辑等要素在内的逻辑体系。薛小荣：《党建引领的治理逻辑》，《前线》，2020年第2期。其次，党建逻辑与治理逻辑具有功能同构与协同效应。党组织体系的纵向覆盖和结构性动员，以及横向协作结构的包容与整合，达致基层党建与社会治理的结构耦合。而政党执政能力、政府服务能力和社会自治能力等多元能力的包容性耦合与互融共生为基层治理提供了能力支撑。李小艺：《“结构-能力”范式：基层党建引领社会治理的包容性耦合框架研究》，《中共天津市委党校学报》，2020年第3期。此外，村级党建在治理主体优化、治理网络重构、治理机制搞活等三个层面将自身优势融入村级治理的实践之中，提升了乡村治理的活力。曹海军、曹志立：《新时代村级党建引领乡村治理的实践逻辑》，《探索》，2020年第1期。这类研究基于“把政党带进来”景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》，2019年第8期。的研究立意，重新挖掘政党在乡村治理中的作用机制，达到基层党建与基层治理的双重变奏。邸晓星、黎爽：《基层党建与基层治理的双重变奏》，《中共天津市委党校学报》，2021年第1期。但是，大多数研究成果较好地关注并剖析了社会治理中政党作用的某一横切面，却未能将各部分统合起来进行整体性和系统性分析。

综上所述，基层党建与乡村治理之间的协同耦合关系业已成为理论界的一种共识。目前基层党建研究重点关注的是将县乡尤其是乡镇街道层级以及村社一级的党建与基层治理的协同推进，而按照党章规定，党的基层组织是指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位设立的党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会，因此，严格意义上讲基层党建应当包含所有党的基层组织的建设，而不应当只从行政意义上的治理层级来理解基层党建。基层党建引领基层治理也应当适当拓展基层的概念界定，借鉴我国在脱贫攻坚过程中构建扶贫工作大格局的工作思路，探索乡村治理体系的构建路径，这不仅符合当前我国社会治理共同体构建的多元主体协同共治的本质要求，而且也反映了当前我国基层社会治理实践的现实情况。

山西省开展的“三基建设”有效构建和强化了乡村治理的组织网络，形成了全省域乡村治理大格局，推动乡村治理向网络治理的转变，实现了乡村治理的制度化和精细化，系统性地提升了基层组织领导乡村治理的基本能力。山西省于2017-2019年开展的“三基建设”是在推进“两学一做”学习教育常态化制度化过程中的创新举措，按照山西省委办公厅发布的《关于在推进“两学一做”学习教育常态化制度化中加强“三基建设”的意见》等相关文件精神，以及所辖各级党委制定的实施方案的文本表述，“三基建设”至少包含三方面的内容。首先，“三基”的内涵。所谓“三基”是指基层组织、基础工作与基本能力。基层组织主要是指以基层党组织为核心的基层政权组织、基层群团组织和群众自治组织等;基础工作主要是指各级各类单位履行职能必须明确的内部制度规范、工作流程、信息资料和基础性管理以及必须做好的群众工作等;基本能力主要是指干部职工履行岗位职责所必需的基本知识、必备的技能和专业化能力。其次，“三基建设”的目标。三基建设针对基层组织不强、基础工作不实和基本能力不足的现实问题，通过确立人往基层走、钱往基层投和政策往基层倾斜的导向，完善重心下移、力量下沉和保障下倾的体制机制，实现基层党组织凝聚力的全面提升，工作方式由粗放型向精细化转变，党员干部的专业能力和法治意识等大幅提升。再次，“三基建设”的治理意蕴。三基建设是对我党历来重视基层组织工作这一传统的继承与发扬。习近平总书记早在主政浙江时期就指出：“基层组织是党执政的基础，是保持党的先进性和战斗力的前沿和关口。”习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第427页。在2020年11月召开的平安中国创建工作会议上，习近平总书记明确强调平安中国建设工作重心在城乡社区，并将三基建设作为建设平安中国和构建新型基层社会治理体系的重要内容。由此可见，三基建设不仅仅是我们党落实全面从严治党根本要求的具体举措，而且是我们党构建党领导下的基层社会治理体系的有效途径。从理论与经验的双重视角来看，三基建设较好地实现了党建逻辑与治理逻辑的耦合协同，有效推动了乡村治理体系和治理能力的现代化。从学理上看，三基建设的治理意涵在于执政党通过建强基层组织、夯实基础工作和提升基本能力，相应实现了对乡村治理的组织网络构建、制度型塑和能力提升，进而实现了基层社会治理体系的再组织化和网络化，真正体现了党建逻辑与治理逻辑的有机融合。

二、强化基层组织与乡村治理组织网络的构建

强化基层组织是三基建设的关键，其相关内容要求在山西省委关于三基建设的二十五条意见中占到了九条，具体包括：强化基层党组织的政治功能;选优配强基层党组织带头人;充分发挥党员队伍先锋模范作用;稳定充实乡镇工作力量;推进“并村简干提薪招才建制”;发挥好干部驻村帮扶作用;发展壮大村级集体经济;统筹推进各类基层组织建设;加大基层投入保障力度等。从学理层面看，三基建设中的基层组织建设所涉及的关键问题并非政党如何嵌入，而是实现组织覆盖之后如何将党的组织优势转化为治理效能的问题。回顾新中国成立以来党的基层组织建设经验，组织覆盖是我党从革命党向执政党转变的显著特征，通过纵向的网络覆盖、横向的机构嵌入实现了党组织建设纵向到底、横向到边的大格局，并通过功能拓展在基层治理中有效地将党建功能转化为治理效能。徐明强、许汉泽：《组织覆盖：新中国70年基层党组织建设的实践逻辑》，《中国延安干部学院学报》，2019年第4期。借鉴当前比较流行的网络治理（Network Governance）理论来看，党对社会的组织覆盖完成之后事实上就已形成某种类型的组织网络，而这种组织网络一旦具备解决具体问题的功能之后就转变为一种治理网络，与传统的等级官僚制行政手段和组织动员的政党整合手段不同，网络治理为政策制定、服务供给和理念创新提供了一种替代方法。Robyn Keast. Network Governance. In Christopher Ansell，Jacob Torfing（eds.）. Handbook on Theories of Governance. Cheltenham，UK and Northampton，MA，USA： Edward Elgar Publishing，2016，p.449.因此，从山西省三基建设的政策文本与实践经验来看，强化基层组织很大程度上促进了乡村治理向网络治理的迈进。

第一，基层组织建设构建了乡村治理的组织网络。三基建设内容和对象涵蓋广泛，将乡村治理作为参照系加以甄选整合就不难发现，基层组织建设为乡村社会编织了两个治理网络，一个是提供政策支撑与服务供给的外部网络，另一个是党建引领乡村治理的内部网络，这种划分类型也类似于国外学者所划分的组织间网络和组织内网络（Interorganizational and Intraorganizational Networks）James R. Lincoln，“Intra-（and Inter-） Organizational Networks”，Research in the Sociology of Organizations，vol.1，1982，pp.1-38.。

外部网络主要由农村基层党组织之外的党组织构成，包括党群机关、行政机关、企事业单位、社会组织等部门中党的基层组织。外部网络包含纵向和横向两个向度，按照《中国共产党农村工作条例》，纵向组织网络遵循从“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的农村工作领导体制，其中，省级党委的职责是研究决策和制定政策，市党委的职责是做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，以市带县，县党委的职责则是统筹谋划、落实工作。并且，将党委主要负责人抓三农工作、农村工作干部培养、农村人才建设，以及发挥群团组织、民主党派、工商联和无党派人士等投身乡村振兴作为队伍建设的重要内容。此外，《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定了乡镇党委在党的农村工作领导体制中的角色和职责，并将村党组织也纳入进来，赋予二者对乡村各级组织和各项工作的领导权。横向组织网络则相对应于党的农村工作领导体制，由每一层级均对应有相应的基层党组织所构成，它所注重的并非领导与被领导的层级关系，遵循的运行逻辑也并非来自压力传导和任务分解的官僚制体系，而是要求围绕“三农”或乡村振兴这一中心工作，基于横向部门的职责分工，通过党的组织动员优势破除行政部门之间的壁垒，实现跨部门基层党组织的协同联动。正是在这个意义上，山西省三基建设中的基层组织建设首先强调的就是强化基层党组织的政治功能，其中党支部建设具有尤为显著的地位，要求党支部在山西省的转型发展、脱贫攻坚、改善民生中发挥主要作用，并成为教育党员的学校、团结群众的核心和攻坚克难的堡垒。因此，基层组织的纵向和横向网络构成了党委领导下的现代乡村治理体系的主体架构。

内部网络主要是指村级党组织与参与乡村治理的各种正式和非正式组织所形成的关系性网络，既包括乡村内部以组织化与个体化存在的传统与新兴治理资源，也包括进入乡村场域后转化为乡村治理资源的外部力量;既包括乡村内部乡镇党委和村级党组织之间的工作网络，也包括村级组织间乃至村与村、村与社区之间的共治网络。首先，山西省在各级层面的三基建设工作中探索了一系列举措来盘活和注入乡村治理资源，一方面打通并加大村级党组织书记考录乡镇公务员或招聘乡镇事业编制人员的通道和力度，探索村党组织书记职业化管理方式。另一方面以两年为周期从省市县三级选派万名年轻干部到乡镇挂职，实施农村本土人才回归工程，制定激励政策，吸引本乡本土人才回乡，并在全省脱贫攻坚过程中选派了大批党员干部充实到驻村帮扶工作队和担任驻村第一书记，等等。这些举措有效地充实了乡村治理的干部队伍，夯实了农村基层党组织的组织力，提升了乡村治理能力。其次，三基建设通过基层党建创新实现了党建引领下乡村治理体系的创新。强化农村基层党组织不仅意味着促进特定行政村内部各类组织和资源之间的合作，而且要求特定区域内具有合作优势的村与村、村与社、村与企等组织之间通过联合党建的方式，达到区域化党建与基层协同治理的双重效应。山西省针对省内村级集体经济仍然存在政策支持不到位、发展水平不高和可持续性不强等突出问题的现状，要求基层组织采取扶贫开发、机关定点帮扶、村企联合共建、强村带弱村合作共赢等办法，拓宽集体经济收益渠道。阳泉市积极推进党的基层组织设置创新，逐步探索了“以强带弱型、村企共建型、村居互助型、跨界融合型、产业引领型”五种联村模式，截至2018年2月，在全市范围组建“联村党委”26个，涉及12个乡镇、117个行政村、4个企业、7个社区，带动了10个贫困村脱贫摘帽，销号软弱涣散村党组织9个，65个村实现集体经济“破零”，4个村党组织，3名村党组织书记受到国家和省市表彰。中共山西省阳泉市委组织部：《山西省阳泉市推行联村党委促进乡村振兴》，光明网，2018年2月19日，https：//dangjian.gmw.cn/2018-02/09/content_27648829.htm。这些联合党建模式正是在特定区域内多元主体和跨界主体之间构建共建共治共享的基层社会治理共同体的现实需求和生动实践基础上总结提炼出来的，例如其中的村居互助型联合党建模式的代表即XH村和XH社区通过建立“XH村社联合党委”，有效打通了基层社区治理的城乡区隔，实现了城乡社区基层党组织之间的能力互补，提升了基层党组织对村社治理资源的有机整合，构建了联合党委领导下的村社共治机制。郝炜：《协作治理视域下村社共治机制的生成、运行与可持续化——以山西省阳泉市XH村、XH社区为例》，《农村经济》，2020年第10期。由此可见，三基建设对基层组织的强化在乡村内部实现了治理人才与集体经济的双重强化，加上三基建设工作作为党内制度性约束所形成的高政策势能保障，使得乡村治理的内部网络具有了一定的稳定性和可持续性。

第二，基层组织建设为乡村治理走向网络治理提供了支撑条件。网络治理通常强调治理绩效，而并非仅聚焦于网络关系的构建与存续。经由三基建设所构建起来的乡村治理网络类似于网络治理理论中的领导组织治理的网络（Lead Organization-Governed Networks）或者网络行政组织（Network Administrative Organization）两种类型，与参与者治理的网络（Participant-Governed Networks）不同，这两类网络通常由一个强势组织或专门组织来管理网络，尤其是当信任在网络中的分布较为密集、参与者数量较大、目标共识较低以及对网络层面的能力需求较高的情况下，这两类网络通常意味着治理的有效性。Keith G. Provan and Patrick Kenis，“Modes of Network Governance： Structure，Management，and Effectiveness”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，No.2，2008，pp.229-252.国外的经验研究也表明，由一个单一核心机构集中协调的综合网络更能有效地實现目标。Patrick Kenis. Network. In Christopher Ansell，Jacob Torfing（eds.）. Handbook on Theories of Governance. Cheltenham，UK and Northampton，MA，USA： Edward Elgar Publishing，2016，p.155.但是，由于国外网络治理理论缺乏政党参与网络的实践支撑，故而其理论分析的工具价值大于其结论指向的事实价值。结合山西省三基建设的实践来看，党的基层组织建设所形成的乡村治理网络不仅在很大程度上同时具备了上述三种网络类型的特征，而且还通过一系列运行机制反过来强化了网络治理的各种要素。

首先，基层组织建设中的信任生产机制。网络治理旨在促使多元行为体之间通过协作而发挥协同作用，那么网络行为体之间的彼此信任则成为制约网络治理效能的首要因素。在网络治理理论和协作治理理论中，信任都被认为有利于增进行为体和协作方相互理解、合作和信息交流，甚至也影响着不同网络类型的选择，较强的信任往往导致上文所述的参与者治理网络或者说共享的网络治理形式Erik-Hans Klijn，Jurian Edelenbos and Bram Steijn，“Trust in Governance Networks： Its Impacts on Outcomes”，Administration & Society，vol.42，No.2，2010，pp.193-221.，而即便是信任度较弱时，上述后两类治理网络也能够很大程度上规避机会主义和一次性协作的弊端Kirk Emerson，Tina Nabatchi and Stephen Balogh，“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.12，No.1，2012，pp.1-29.。三基建设中的基层组织建设恰恰能够将我们党的党建优良传统和机制优势转化为一种信任生产机制，一方面，基层组织建设首重政治建设，能够确保将党中央的决策意图在基层得以坚决贯彻，使乡村振兴和三农工作成为全党上下的首要中心工作，并通过“三会一课”等组织机制不断强化这一共识，从而使不同层级和不同部门的基层组织间能够在高度的政治信任基础上共同行动。另一方面，基层组织建设能够将党的政治信任转化为社会信任，尤其是将基层组织在脱贫攻坚与乡村振兴过程中的形象与绩效，转化为乡村社会对于基层组织的信任。此外，党的社会动员的传统政治功能也能够发挥凝聚共识生产信任的作用，基层组织通过公共话语传递、劝说性沟通和社区意识提升等方式将社区意识转化为集体认同感。

其次，基层组织建设中的资源投入机制。乡村治理能力的提升需要大量资源的整合与投入，既需要经济资源和基础设施建设公共物品的有效供给，又需要治理型人才和政策的支撑和保障。除了上文所述的人才下沉机制之外，对乡镇和村级党组织软硬件强化也是基层组织建设的重要内容。一方面，省市县三级财政将乡镇（不低于60万元）和村级运转经费（不低于9万元）列入预算，并要求加强乡镇“五小”基础设施和村级组织活动场所建设，改善乡镇工作人员的工作生活条件和提升村级组织活动与服务群众的场所条件。从各地基层组织建设的实践来看，资源和政策也的确实现了向乡村倾斜。另一方面，在吸引人才回乡和派驻人才下乡的基础上，构建了引得进、留得住和用得好的乡镇干部管理机制，提高艰苦边远乡镇干部补贴标准，建立关爱乡镇干部制度，落实带薪休假和定期体检制度。在村一级，对规模过小且空心化突出的行政村进行撤并，整合农村管理资源，在原有经费保障三年不变的基础上，合理确定村干部职数，提高村两委负责人的基本报酬。此外，将农村本土人才回归工程与后备干部队伍建设相结合，建立县级农村本土人才库。总之，有效的网络治理需要有投身于共同目标的网络行为者（个人和集体）的存在。B. Guy Peters，“Virtuous and Viscous Circles in Democratic Network Governance”， In Eva Srensen，Jacob Torfing（eds.）. Theories of Democratic Network Governance，New York： Palgrave Macmillan，2007，pp.71-73.山西省通过确立人才与资源向乡村的下沉以推动基层组织建设，进而提升乡村治理水平的经验做法，实际上恰恰体现了乡村网络治理中作为网络参与者的人力资源投入逻辑。

再次，基层组织建设中的问责督查机制。山西省在三基建设工作中建立了市县乡三级党组织主要负责人党建工作清单制度和述职评议考核制度，并将党建工作纳入巡视巡察内容。实行对驻村工作队员和第一书记的属地管理，严格考核、督查问责和调整召回，并将脱贫攻坚和帮扶责任交由帮扶单位的基层党组织负责。此外，还进一步加强了基层群众性自治组织的建设，建立健全村民监督委员会，推进村务公开和民主管理，这一系列举措所构成的基层组织建设中的问责督查机制在一定程度上确保了对乡村治理网络的有效管理。领导组织治理的网络和网络行政组织的一个共同点在于二者均存在一个内部或外部的专门实体来负责管理、协调和维持网络，Martina Dal Molin and Cristina Masella，“From Fragmentation to Comprehensiveness in Network Governance”，Public Organization Review，vol.16，No.4，2016，P.499.黨内部的自我监督和制度化考核既可以作为一种内部管理机制来维持和管理党的基层组织网络，又可以作为一种外部督察机制来对乡村治理网络进行管理和协调。

总之，三基建设通过强化基层组织，将党的基层组织网络与乡村治理网络有机结合，有效动员与整合全省域各类资源投入脱贫攻坚和乡村振兴，从乡村内部和外部编织起协同联动、资源供给和政策支撑的治理网络。

三、夯实基础工作对乡村治理的制度型塑

夯实基础工作是三基建设的基本路径，其主要内容包括系统梳理基础性工作、全面推行精细化管理、强化效能建设和扎实做好群众工作四大部分。从政策文本与基层实践来看，系统梳理基础工作主要解决的问题是一些部门单位存在对基础工作认识不高、底数不清和缺少规范等，推行精细化管理旨在解决管理理念陈旧、管理方式粗放甚至混乱的问题，强化效能建设针对的是工作拖沓散漫、重要环节工作缺乏跟踪问效机制等问题，扎实做好群众工作是做好基础工作的目标和旨归。通过夯实基础工作不仅强化和优化了政府部门和企事业单位在管理职能、理念和方式上的制度规范及其创新，而且通过党建引领将党的制度优势转化为乡村治理的制度效能，很大程度上重塑了党和国家与乡村社会的关系，有力地推动了乡村治理的现代化转型。从党领导下的乡村治理发展历程来看，制度供给和变革是新中国成立以来乡村治理方式不断变革和创新的重要手段，既包括宏观上的制度、法律和政策的下乡，也包括党将其组织优势和制度优势通过党建的柔性嵌入对乡村治理机制的微观塑造。

第一，乡村治理的规范化。系统梳理基础性工作的实质权力清单化、管理制度化、流程规范化，目的在于提高部门运行的制度化和规范化水平，高效提供公共服务。具体而言，要求基层部门单位分类界定职能权属，编制基础工作目录和制定工作运行流程图，辅以包括组织机构、工作任务、管理制度和考核检查等主要内容的基层单位管理手册，以基础数据、基本资料为主的应知应会手册，和以各项惠民政策为主要内容的便民服务手册，并搭建以宣传政策、汇集民意和便民利民为主要功能的智慧服务平台。一方面，这些基础工作建设的制度化使职能部门单位对服务乡村社会的具体权属作出了规范化和透明化的处理，有效地避免了压力型体制下基层工作出现的乱作为现象。另一方面，更重要是，这种制度文化进入乡村后有效提升了乡村治理的规范化运作水平，乡镇一级在编制“一目录三手册”的基础上，通过组织开展乡镇干部应知应会专题培训和岗位职责测试，把“一目录三手册”的制度成果转化为工作水平的提升。村一级通过编制小微权力清单、村规民约、村级治理制度汇编和村级重大事项办事流程图等，使乡村治理具有了技术治理的标准化、数量化特征和科层制的规范化、程度化、专业化和责任制的内涵，实现了从“策略主义”向“规范主义”的转变。金江峰：《村级组织的“规范主义”运作及其后果分析》，《长白学刊》，2020年第3期。

第二，乡村治理的精细化。自党的十八届五中全会提出要推进社会治理精细化要求以来，基层治理的精细化成为应对粗放式治理和经验式治理的有效途径，其核心要义包括社会治理的政策精准有效、治理措施精准到位、治理问题靶向瞄准等特征。邵亚萍：《精细化社会治理的挑战及应对策略》，《长白学刊》，2020年第6期。三基建设中夯实基础工作恰好契合了这一精神，要求在基层组织层面建立岗位责任书制度，建立完善内部工作制度和部门间协调配合机制，规范工作计划管理，确立工作目标任务的量化分解和考核机制，并形成定期整理归档制度，以及构建综合信息平台，实现对源头信息、基础信息的采集、分析和综合利用，提升基础工作的信息化水平。在实践中，县级层面如2018年怀仁县实施的包括党员干部素质提升工程、基层组织创新设置工程、农村基层堡垒工程、智慧党建工程、基层基础保障工程和制度规范工程在内的六大工程，分解细化了30项重点任务和124项推进措施，详细规定了基层党建在乡村招商引资、五村联创、矛盾化解等乡村治理方面的时间表和路线图。乡镇层面如五台县神西乡通过完善乡镇党委调研、咨询、酝酿、决策、实施、反馈的“六步法”运行机制，制定了重大事项决策和日常工作流程图，实现了乡镇工作的民主管理、科学决策和高效运转。村级层面如阳泉市郊区固庄村在村级治理制度化运行框架内创新“六议两公开”机制，将村民动议和村民民议引入村级决策流程，聚焦村民集体议题的收集，强化了村级治理的问题导向和民意基础。实践表明，三基建设所创设的精细化体制框架，一方面通过提供关于合法决策的规则，提供支持发展普遍信任的规范，以及建立管理和解决冲突的程序，帮助稳定治理网络内的互动;另一方面通过规范和价值观的制度化也可能改变和影响行为者的身份和偏好，从而减少内部冲突的风险。Eva Srensen，Jacob Torfing. Theoretical Approaches to Governance Network Dynamics. In Eva Srensen，Jacob Torfing（eds.）. Theories of Democratic Network Governance，New York： Palgrave Macmillan，2007，p.32.

第三，乡村治理的效能提升策略。效能建设体现了乡村治理的制度化和精细化的结果导向，是基础工作建设的重要组成部分，其本身也表现为一系列跟踪问效制度机制的建立和完善，具体包括基础工作的限时办结制、首问负责制、服务承诺制、AB岗制、一次性告别制、离岗告示制等制度机制，包括限期报告、调查复核、督查通报和责任追究等机制在内的工作督办制度，以及效能评估制度、党员联系群众的工作机制和基层矛盾纠纷多元化解机制等。强化基层工作的效能建设从两方面提供了乡村治理效能的提升策略：其一是将党的科学化工作机制通过制度覆盖和机制嵌入的方式推进乡村治理的理性化，引领乡村内生秩序和治理机制的现代化转型，克服基于人情伦理的柔性治理所可能导致的无序化等弊端，达到“普遍主义”取向的公共规则对“特殊主义”取向的人际关系结构之间的相互适应与融合郑家豪、周骥腾：《农村人情治理中的行政嵌入与规则融合》，《中国农村观察》，2020年第5期。，以及基于理性制度的规范化治理与基于乡村社会的情感治理之间的统一;其二是将党的组织动员和资源整合机制所产生的组织效能转化为向农村提供公共服务的治理效能。黨的工作督导机制等效能建设路径本质所体现和依据的是党的纪律优势，既能够有效提升各级党组织及其领导下的部门单位作为乡村治理的外部力量向农村提供公共服务的效率，又能够促使农村基层党组织拓展治理网络的参与主体，整合和动员各种乡村治理资源。

总之，夯实基础工作将基层组织领导、服务、支持和参与乡村治理的网络及其运行机制制度化，建立并强化了党组织领导和服务乡村治理的制度框架和组织网络，并将党的组织优势和制度优势在微观上完成了对乡村治理的制度化型塑，通过制度文化和运行机制的有效供给推动乡村治理走向精细化，进而提升乡村治理的效能。

四、双重标准下的乡村治理能力提升

提升基本能力是三基建设的基本手段，其具体内容包括对照中央部署、先进典型和群众需求来提高工作标准，开展干部基本能力分析评价，提升专业化能力和依法治理能力，推动全员学习建设学习型党组织，以及深化乡镇政府服务能力建设、县乡财政体制改革、农村集体产权制度改革和城乡社区治理改革等措施。三基建设中的基本能力并非完全等同于通常意义上的治理能力，从政策文本来看，基本能力建设主要聚焦于党员干部的个人能力提升，但从基层实践来看，基本能力建设又不完全局限于个人能力的提升，而是通过建设学习型政党和强化基层制度改革实现组织能力的提升。而这两方面能力的提升最终都促进了乡村治理能力的提升。此外，乡村治理能力还是一个体系性、综合性的概念，一方面作为党的执政能力和国家治理能力的基础性表征，具体体现为党和国家关于乡村治理顶层设计中的能力要素，另一方面又作为乡村承接社会治理任务和发挥村民自治功能的载体，体现为契合乡村发展目标和基于个性化村情的能力诉求。前者要求按照治理能力的普遍性要求对基本能力进行规范化提升，而后者则要求按照治理能力的个性化诉求对基本能力进行创造性提升。

第一，基于普遍性要求的基本能力提升。在这一层面，三基建设的主要做法包括：首先，树立提高工作标准的理念，基于上述所谓“三个对照”，通过梳理问题、找准差距、补齐短板以提升工作标准。其次，建立提高工作能力的教育培训体系，如党政领导干部履职能力培训工程、各类干部专业能力提升工程、企事业单位管理人员思维创新工程和专业技术人才知识更新工程等。其中，旨在着力培养乡镇（街道）和村（社区）“全科型”干部的基层干部履职能力提升工程将提升依法治理能力单列，在确立领导干部年度述法制度等内容基础上，高度强调乡镇（街道）和村（社區）干部、村民代表、党员骨干等学法用法教育，提高基层干部运用法治思维和法治方式促进改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力和水平。再次，引入干部基本能力分析评价机制，建立健全以通用能力标准和行业部门标准为主要内容的干部基本能力标准体系，以此加强对党员干部的引导和约束，并且建立干部教育培训学习档案，完善述学、考学、评学制度，加强对干部学习效果的检验与考核。总之，普遍性要求下的基本能力建设旨在提升基层组织作为执政党的政治引领、制度覆盖和功能整合的能力，实现党政部门、群团组织、企事业单位和社会组织的协同联动，建设全省域力量共同推进乡村振兴的乡村社会治理共同体，同时提升农村基层党组织的组织力和领导力，有效对接国家治理现代化的重大战略任务要求，整合乡村社会治理资源，推动乡村治理体系和治理能力的现代化。

第二，基于个性化诉求的基本能力提升。三基建设工作突出强调要以改革思维来推进基本能力的提升，这一理念立足于当前乡村社会发展的差异化和多样性的现实情况，在普遍性基本能力提升的同时给予乡村社会立足自身实际，坚持问题导向开展组织创新和治理创新，充分尊重民意和挖掘本土智慧，探索构建适应基层社会治理需求的治理机制，因此基于改革理念的创新能力就成为个性化诉求的基本能力提升的核心内容。三基建设推进过程中，乡村治理实践创新获得各级党委政府给予的政策空间，基层党组织引领乡村治理的能力在一系列典型案例中得到了个性化提升。例如，临汾市蒲县推行的“道德银行”机制，由各级党组织牵头负责，充分发挥农村党员干部和“三支队伍”等主导力量，面对扶贫干部、政策和资源入村难的问题，通过积分制管理机制有效激发了村民参与村级公共事务的内生动力，围绕脱贫攻坚和乡村振兴的目标要求，将村庄日常生活中的私德资源与集体事务中公德要求相结合，转化为星级文明户的量化评比指标，并将积分兑换由政府和企业联合提供的物质奖励与银行提供整村授信等政府公共物品相给合，构建了政府、企业和村庄协同共治的治理共同体。总之，个性化的基本能力本质上是乡村基层组织立足乡村村情对普遍化能力的个性化表达，所谓个性化实际上是普遍化基本能力提升路径的差异化和多样化，而且个性化基本能力的提升本身正是普遍化基本能力提升的必然结果。

五、结论与讨论

推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设是新时期党领导下全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作，加强党对基层治理的领导，将基层党组织的组织优势、制度优势和能力优势转化为治理效能是基层治理现代化的根本要求。山西省三基建设实践紧扣乡村治理体系中党的领导这一关键要素，将大党建工作格局与乡村社会治理共同体构建相结合，突出了抓基层、强基础和固基本的建设思路，为当前我国推进基层治理体系和治理能力现代化建设提供了一种可能方案。

第一，经验总结。首先，构建推进乡村治理体系现代化的全省域基层党组织网络。乡村治理共同体建设中农村基层党组织的领导是首位要素，基层党建引领乡村治理也强调发挥农村基层党组织的领导作用，而往往忽视农村基层党组织之外的基层党组织对乡村治理的作用，因此，应当将基层党建的工作外延拓展至全省域或至少一定规模的辖区范围，将政府、市场、社会的基层党组织有效整合为服务、参与和支持乡村治理的整体性力量，夯实基层党组织在乡村治理中的领导力和组织力，并且依托党的组织动员能力直接推动治理资源向乡村的有效下沉。其次，建设和完善乡村治理的制度框架，引领乡村治理实现规范化和精细化。党建引领乡村治理就是要将党的组织优势和制度优势辐射到乡村基层社会，在尊重乡土秩序及其传统规则的基础上，引导和帮助乡村自治组织制订和完善各种权力清单、管理制度和工作流程，确保村级小微权力运行的透明化和规范化，以及村级监督与民意回应的常态化，实现农村传统秩序与现代治理制度的有机融合。再次，乡村治理能力提升应注重标准策略与改革思维的协同推进。党组织的基本能力建设旨在将农村基层党组织作为党的执政基础与乡村治理领导力量的双重角色统一起来，通过普遍化和个性化治理能力的靶向提升，为确保党的各项政策得以贯彻和乡村治理效能得以提升提供能力保证。因此，对农村基层党员干部既要严格按照基本能力标准来进行考核，同时又应当给予其自主探索的政策空间。

第二，实践限度。三基建设实践所提供的党建引领乡村治理的基本做法也存在诸多需要在理论上进行检视和在实践中继续完善的不足之处。首先，三基建设带有较为明显的运动式治理色彩，其有效性高度依赖省级层面的政策势能保障，其稳定性也取决于省级决策本身的延续性，对于基层实践者而言，政策的阶段性和时效性以及政策之间的接续性和交替性等特征往往可能导致基层组织工作重心自然过渡与调适失序的情况同时并存。其政策时效性为三年，且恰好处于全省脱贫攻坚的关键时期，因此脱贫攻坚必然成为全省基层党组织的中心工作之一，但随着脱贫攻坚取得全面胜利之后，三基建设的政策红利并未在推进乡村振兴战略的实施过程中得到明确的政策衔接。其次，三基建设仍然无法完全调和多重治理逻辑之间的矛盾。理论上党建引领乡村治理需要平衡政治逻辑、行政逻辑与自治逻辑之间的张力，从而达到多重治理逻辑在乡村善治目标下的有机融合，郑永君、吴春来：《基层党建统合与乡村治理创新》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2020年第5期。但是在实践上乡村作为治理主体和治理客体的属性导致三种逻辑力量之间的失衡仍然存在，乡村作为自治主体谋求自主发展与依赖外部投入之间的张力，以及乡村作为治理对象纳入国家治理体系和回应内部公共问题之间的张力依然构成当前乡村治理的巨大挑战。

第三，建设原则。首先，党建引领乡村治理应处理好政党与政府的关系。党建引领并非意味着对既有行政体制进行取代或重构，而是通过将党的政治优势和组织优势转化为统揽全局、协调关系和整体推进，打破部门和专业壁垒的体制弊端，实现部门间的协同共治，因而实际上应当是对行政科层制的一种矫正机制，欧阳静：《政治统合制及其运行基础》，《开放时代》，2019年第2期。或者是通过重构党组织治理功能与行政治理功能的关系，实现对社会治理的整体性重塑。郑长忠：《重塑城市治理整体性的政党逻辑》，《中国浦东干部学院学报》，2017年第2期。其次，党建引领乡村治理应处理好政党与村治的关系。党建引领乡村治理不能侵蚀乡村治理的自治底色，因此基层党组织既不能依赖执政优势对乡村社会进行强力整合，也不能被乡村社会的反嵌和脱嵌所弱化或虚化，而是要通过组织覆盖、制度嵌入和能力引领实现党对乡村治理的领导，培育支撑乡村治理的社会力量与社会资本，实现政党与社会的合作共治。弓联兵、田颖敏：《政党统合与现代国家治理》，《中国延安干部学院学报》，2016年第1期。

总之，作为一种处于探索和完善中的治理形态，“三基建设”及其展示的党建引领乡村治理的路径围绕组织、制度与能力三个要素，较为典型地提供了一种将党建优势转化为治理效能的可行方案，但同时这种治理模式仍然存在理论与实践上的不足，如何回应这些挑战，探索和完善党建与乡村治理深层融合与衔接协同的机制与路径，应当成为进一步研究的重点方向。

（责任编辑：徐东涛）