政府角色与经济发展方式转变的内在逻辑探讨

[摘要]政府与市场的关系一直是经济学与政治学研究领域的重要课题。进入社会转型期后，我国经济发展方式发生了巨大变化，为此政府也应积极转变自身角色以适应新的发展形势。但目前我国政府在角色转变过程中还存在错位、越位和缺位的问题，本文分析了政府角色转变出现这些问题的原因，并提出相应的解决策略。

[关键词]经济发展方式;政府角色;转变;互动

[中图分类号]F121;D630          [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）03—0101—05

[作者简介]彭松，男，中共颍上县委党校讲师，硕士，研究方向：思想政治教育。

经过改革开放30多年的发展，我国的经济建设已经取得了举世瞩目的成就。但在我国整体经济快速发展的同时，也存在经济发展质量不高、环境污染严重、社会利益分配不均、政府公信力不强等问题，这些问题的出现与我国以往“以经济建设为中心”的工作目标是有一定联系的，过分追求经济的发展，造成经济发展水平与社会治理水平的不匹配。目前我国为了解决长久以来粗放型经济发展模式带来的负面影响，开始转变经济发展方式，为此政府也应积极调整自己的角色，与当前的经济发展形势相适应，这样才能进一步促进经济发展方式的转变，这对我国未来社会的全面发展有重要现实意义。

一、政府角色转变基本内涵

政府角色转变是我国市场经济体系深化改革的关键点，同时政府角色的转变对行政机构改革、优化政企关系与完善市场经营环境起到了推波助澜的作用，是实现国家治理现代化的必经之路。政府角色转变作为我国改革开放以来中央政府重点讨论的问题，在每个不同的发展时期政府职能角色的转变其所赋予的内涵与具体方向均有所不一。在新的历史环境下，政府角色转变不但是政府治理能力与质量侧重点的转变，而且也是对我国发展战略规划的一种响应，在国家治理与社会经济发展中起到了“定盘星”的作用。

政府角色承担着政治、经济与社会全能发展的责任，在此过程中，政府角色的转变在政府与市场、政府与社会协调中发挥着重要的作用，对促进我国政治社会发展与经济体系深化改革具有深远意义。基于此，政府角色转变已成为经济学、政治学、行政学及管理学广泛关注的重要话题。

从政府角色转变与经济发展关系层面分析。在经济体系建设过程中，政府管理职能的实践前期，需要结合当下社会经济发展的态势作出详尽的战略规划，对当地资源进行最优化的管理与配置，为经济发展扫清一切阻碍，在经济发展体系中存在的矛盾，政府需要转变角色进行统筹化的协调。总的来讲，社会经济一体化建设与政府具体政策、管理有着密不可分的关系，对此要想经济发展就需要转变政府角色。

二、经济发展方式的变化要求政府角色转变

首先，我国经济发展方式转变的现实要求政府转变角色。目前我国提出科学发展观战略，在经济发展方式上便是由原来的粗放型经济向集约式转变，对此便需要不断调整我国的产业结构来适应经济发展的新要求。随着经济全球化的深入，我国也要逐步与国际市场接轨，政府不可能再以直接干预市场的方式来发展经济，而且由于全球性经济危机的影响，我国难以依靠外贸来维持经济的持续增长，再者，改革开放至今，不论是我国的国有企业还是民营企业都已经有了一定实力并进入全球市场，而不是需要依靠政府庇护才能生存发展，因此在现阶段，如果政府不进行角色转变，依然在政府与市场关系中保持强势地位，过度干预市场，这将不利于市场规律的发挥，也不利形成健康的市场竞争环境。如果仅靠政府的各类支持而缺乏良好的市场环境，经济产业结构也缺乏优化动力。因此政府在经济发展方式转变过程中，也必须尽快由“划桨者”角色转变为“掌舵者”，从为经济发展提供直接的外部动力到宏观调控经济发展方向。我国经济发展方式的转变本质上是从过去的以经济发展为中心转变为以人的发展为中心，这也要求政府由过去的以经济发展为重心转变为为人服务为重心，为此政府要将工作重心放在改善和保障民生问题上，注重社会的公平和正义，关注资源与环境保护，为人的生存和发展提供良好空间。

其次，经济体制持续变革的历史需求。我国实施社会主義市场经济体制改革之后，政府角色发生重大变化，一方面政府不可能像计划经济体制下那样全盘控制经济发展，另一方面也不同于西方国家市场经济体制下政府的“守夜人”角色，中国政府在新的经济体制变革中只能自己探索自身的转型，我国政府开始适当放松市场管制，退出许多竞争性市场，鼓励非公有制的发展;政府开始尊重市场规律，加强宏观调控，不再过多干预市场运行。这些举措为我国社会主义市场经济的发展提供了良好的外部环境，但同时由于我国处于社会主义市场经济的初级阶段，存在市场失灵等问题，加之根深蒂固的国家观念的影响，致使我国政府的角色转变并不彻底，依然存在计划经济体制下政府功能的身影，政府依然会干预一些应该由社会组织或者市场自己解决的事务，如政府的行政审批制度便是代替市场来进行资源配置，这虽然在一定程度上能够起到调整产业结构、优化资源配置的作用，但由于信息不对称等原因，这一制度非但没有实现这一初衷，反而还阻碍了企业市场适应性的发展，同时还给权力寻租提供了可能。

最后，政府角色转变能够推动经济发展方式的转变。从改革开放的实践来看，政府角色转变有效地推动了经济发展方式的转变。在社会主义市场经济体制改革初期，政府制定了一系列让利放权政策，促进了个体经济、私营经济的发展，之后国有企业也经历现代企业改革，逐步成了具有市场竞争力的独立实体，这便是政府角色积极转变的表现之一。经济发展方式的转变也需要政府进行角色转变，进而推动市场产业结构升级，并同时做好保护环境、保障民生的工作，经济学家林毅夫认为即便市场具备自发调节、优化资源配置的功能，但在实践中它也并非像理论上那样能够自发推动产业结构升级，因为即使企业自身能够控制部分成本，但产业升级所面临的大部分交易费却不是由企业控制，而是取决于政府决策，尤其是政府为企业产业升级所提供的基础性硬件和软件设置。因为随着企业技术的提升，企业的生产规模、市场规模以及资本需求都将不断扩大，这也意味着远距离市场交易的增多，要想企业顺利完成产业结构升级，除了要求硬性的基础设置有所改进外，还需要在法律、金融、教育等软件方面不断升级，以配合企业发展。但单靠企业难以完成这些硬件、软件方面的升级，必须由政府协调资源或提供支持，从而推动企业完成结构转型。

三、经济发展方式转变中政府角色不到位的表现

随着经济改革的深入，我国政府为了转变角色已经采取了一定措施，且成效渐显。如在行政关系上，我国政府逐步取消了一些行政审批、微观管理、评比等事项，将一些具体事务下放给事业单位或第三方，并逐步理顺部门间关系，解决多头管理问题。在市场发展中，政府积极支持产业结构升级，对工业技术改造加大财政支持，政府还制定一系列政策支持中小企业发展，这包括为中小企业融资提供政策支持、引导中小企业进入国际市场，为中小企业提供更为全面的服务等，此外我国为提升国有企业的水平，还鼓励国有企业进行产业重组，优化产业结构。在社会管理方面，我国政府开始向服务型政府角色转变，将环境治理、民生保障与社会组织发展纳入工作范围，在农业方面加大补贴力度，改善农民、农村的生活条件;在教育上实施九年义务教育，并建立起资助贫困生的体系，诸多教育政策大大提升了我国公民的受教育水平;在医疗方面，扩大了基本医疗保险的覆盖范围，让更多人享受医保服务，政府相应的加大了医疗财政投入;在社会保障上，我国建立起覆盖城乡的社会保障体系，促进了社会公共服务的公平性;在环保方面，政府不断淘汰重污染产业，提出建设节能环保项目，并就保护生态环境制定了较多政策。政府角色的积极转变促进了我国经济社会的向前发展，但同时我国政府角色转变并不彻底，也还存在一些问题，这主要表现在以下三个方面：

首先，在转变经济发展方式过程中，出现政府角色缺位问题。政府是社会公共产品和服务的提供者，政府角色缺位便主要体现在政府没有提供一些公共产品和服务，或者提供的产品与服务存在不足。社会公共产品和服务的范围较广，包括环境保护、文化教育、基础建设、科学技术、市场秩序等方面，但我国政府在对一些公共领域的产品提供还处于空白状态，经济学家吴敬琏曾认为我国政府没有为社会发展制定合理的规制。政府提供教育、卫生、环境保护等公共服务是推动社会政治、经济、文化以及生态发展的必要条件，在这些领域，尽管政府提供了一些公共服务，但支持力度不足，如我国2012年用于公共文化事业的中央财政支出仅占总财政支出的0.24%，为155亿元，而一般国家的这一比例至少为1%，没有提供充分的公共产品和服务也属于政府角色的缺位。

其次，在经济发展中存在政府越位现象。这主要表现在三个方面，一是政市不分，即政府过度干预市场发展，忽视市场本身的资源配置作用，如政府设置过多审批环节，而不注重事后监管，这降低了行政效率，也影响社会效益的提升，还为权力腐败提供了可能。二是政企不分，一些地方政府直接介入公司运营，这些有政府背景的企业一般并不按照市场规律来调整自身发展和经营策略，而是根据政府决策来经营，政府既干预这类企业的人事任免，还要为其亏损负责，在政府的庇护之下，这类企业缺乏市场竞争力，难以成为独立的经济主体。三是政社不分，目前我国的社会组织制度并不完善，很多社会团体、行业协会等社会组织都需要挂靠政府，這就导致政府过度介入这些社会组织的管理与运行，使之难以成为一个具有自我约束制度、自我管理能力的社会组织，由此可见，政府的越位还妨碍了我国社会组织的发展。

最后，政府在角色转变中还出现错位。政府角色错位主要是指政府部门以及上下级之间的职权错乱。从横向来看，我国政府部门间存在职权交叉、划分不清等现象，如在食品卫生和安全管理上，便涉及质检、工商、农林、卫生、食品药品监管等多个部门，一旦出现问题便会出现各个部门互相推诿责任的现象。从纵向来看，政府角色错位情况更加复杂，既有上级政府错位下级政府现象，也存在下级政府扮演上级政府角色的错位，如在土地审批中，常出现下级政府错位，据国土资源部2013年的调查，我国2012年出现的由地方政府操作的土地违法案件超过8500例，违法原因主要为地方政府越级审批，而在地方政府人事任免方面则主要体现为上级政府的越位管理。这些政府角色错位也将阻碍我国经济发展方式转变。

四、经济发展方式转变中政府角色不到位的原因

（一）政府的政绩考核标准阻碍了经济发展方式的转变

长期以来，我国上级政府考察地方政府政绩大都是以地方经济发展的GDP作为衡量指标，因此地方政府官员高度关注地方经济发展工作，为了GDP在短期内的快速增长而采取粗放型的经济生产方式，这使得我国消耗大量能源资源，却取得较小的GDP增长，有数据显示，我国在2010年已经是世界上能源消耗最大的国家，但我国消耗了世界19.5%的能源却只取得占世界8.6%的GDP，这意味着我国的经济发展方式依然为粗放型。由此可见，将GDP增长作为政绩考核的主要目标阻碍了经济发展方式的转变。此外，在转变经济发展方式的大形势下，我国政府的政绩考核还存在考核主体单一、考核方法不清等问题，没有让民众参与政府政绩考核，也不注重民生、生态、文化建设方面的考核。政绩考核标准不做出相应的调整，地方政府在利益驱使下便很难主动根据经济发展方式的转变来调整自身角色。

（二）政府财政投入结构比例不合理

在新的经济发展方式中，政府要将更多精力放到民生、教育、环保等领域。财政投入结构是衡量政府工作重点的指标之一，目前我国政府在经济结构调整、民生、科技创新、生态环境保护等方面的财政投入比例还较低。如在农业方面，2010年我国在“三农”问题上的中央财政支持仅占总支出的9.77%，这不足以支持我国农业现代化改革;在教育财政投入上，我国2012年的财政性教育经费为21994亿元，第一次占到GDP的4%，而世界上很多国家这一数字早就达到了5%;在科技创新上，我国2012年用于研究试验的经费只占GDP总量的1. 97%，发达国家的这一数字大都在3%以上;在环境保护上，2012年我国用于环保的财政支出在23项中央财政支出中处于倒数第三的位置，由此可见投入之少。中央的财政投入分配比例成为地方政府工作重点的风向标，在财政投入上不注重产业结构调整，对民生、环保等领域的财政投入少，也阻碍政府积极调整角色去推动经济发展方式转变。

（三）地方政府缺乏角色转变的动力

我国自2007年便提出了要转变经济发展方式，但经过8年多的实践，地方政府在推动经济发展方式转变上的积极性并不高。很多地方政府认为原本的经济发展方式较为契合本地实际情况，不必投入大量精力进行经济发展方式变革，政府角色自然也不会发生改变。这背后的实质是地方政府并愿意改变现有的利益格局，在旧有格局中，政府与企业各自能够获得一定利益，民众呼吁改革的声音也并不强烈，而一旦政府大力进行经济发展方式改革，这必然要触及它的固有利益，而且在产业机构升级中，落后的粗放型产业被淘汰，要释放大量失业人员，这不利于社会稳定，在诸多压力之下，地方政府缺乏进行经济发展方式转变的动力。

（四）部门职权划分不清造成管理力度不足

尽管经济发展方式的转变要求政府减少对市场的干预，但市场本身的逐利性容易导致出现市场失灵，这便需要政府进行宏观调控和加强监管，如在药品、食品安全等领域，一些市场主体为了获利便生产假冒伪劣产品，这扰乱了市场秩序，也给民众的生命健康带来较大危害，便需要政府进行监督管理，但我国的政府部门职能划分复杂，造成多头管理现象，食品与药品监督由多个部门管理，这反而带来监督效率的低下。所以，要适应经济发展方式的转变，政府应在职能划分上与时俱进，实现对市场的有效监管。

五、政府角色转变的基本思路

（一）转变管理观念

政府角色转变离不开观念的转变，更新政府管理理念，实现思想全面解放，打破传统管理理念的约束，政府实现观念创新主要从三方面着手：其一，增强责任意识，对于滥用职权、违法乱纪等问题要依法处理，加强公职人员责任意识，通过制定出科学的责任管理体系，让每一位公务人员明确其责任范围，为提升政府信用水平及建立良好的政府形象打下坚实基础。其二，秉持绿色执政，全面禁止公职人员出现浪费行为。地方政府还需要增强可持续发展观念，结合自身需求合理利用资源。其三，增强政府公职人员廉洁意识，加强政府监督。每一位公职人员需要做到公正廉洁，坚决杜绝以权谋私。

（二）增强管理文化创新

在地方政府角色转变离不开对管理文化的创新，文化创新过程中是需要重视社会氛围环境，政府通过物质和精神两方面制定关于社会民众的激励性文化，以此提升社会民众的素质与综合能力，为当地企业提供高质量的人力资源。《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中，戴维·奥斯本与彼得·普拉斯特里提出4C战略，着重强调从具体形式与位置方面调整管理方式，进一步体现出组织的重要性，明确政府组织目标。在这一理论支撑下，地方政府组织文化的优化与创新，为推动当地政府角色转变提供有力支撑。在发达国家，地方政府角色转变的关键点在于，如何激发起一线工作人员与民众的工作积极性与潜在的创新能力。对于我国政府角色转变的实现，需要重视管理领域文化的创新，进一步发挥政府诚信作用，加强社会道德文化建设。

（三）组织关系的转变

政府组织的本质是为企业与社会民众提供服务，如果政府参考优秀企业内部组织管理模式，将复杂的组织关系进行优化，通过省直管县的组织关系，有利于增强地方决策部门的实效性，同时进一步缩短了政府组织与民众之间的距离，从现阶段我国的发展现状来看，省管县的管理机制已经在22个省份实施，其中包涵了4个直辖市，所取得的效果喜人。在区域经济快速发展的环境下，有些一些政府事业单位是以分类改革来提升整体工作效率，但是所取得的效果并不明显，其中最直接的制约因素就是政府组织权责交叉，上下级关系复杂。尤其是对地方政府来讲，实现组织关系转变进一步简化管理流程，将政府、企业、社会之间的距离缩短，确保政府在角色转变过程中紧扣公众与企业的需求，提升地方政府办公效率，促进当地经济快速稳定发展。

六、经济发展方式中政府角色转变的对策

首先，要想政府根据经济发展方式的变化而转变自身角色，需要调整目前的政绩考核机制。一是将能够促进新型经济发展方式的指标加入政绩考核体系;二是要根据指标的重要程度来赋予权重，但在重要程度划分上不宜一刀切，而应该因地制宜，如在经济发展水平不高的地方依然应该将经济建设作为重要任务，给予较重的权重，而那些经济发展水平较高的地方，则应重视环境保护、民生保障等建设;三是要建立起适应社会发展的政绩考核机制，改变以往上级考核下级这种单一方式，将专家、群众都加入政绩考评机制之中。新的政绩考核机制应能引导政府工作重点的改变，促进政府积极适应新的角色。

其次，科学分配政府财政支持，促进地方政府角色转变。我国自分税制改革之后，出现政府财权与事权不匹配的状况，地方政府所拥有的事权较多，但财权有限，这使得地方政府即使想转变角色支持经济发展方式变革，却无财力支持。因此，我国有必要改革财政体制，缓解地方财政困难。具体可以从三个方面着手：一是调整中央政府与地方政府间的财权与事权配比，使得地方政府有足够财力支持地方经济发展方式转变;二是要通过财政转移支付来支持新型产业发展，通过财政政策引导产业结构升级;三是政府可以通过税收政策调整来引导经济发展方式转变，如对高科技企业、生态环保产业等实行税收减免优惠政策。

再次，提升地方政府推动经济发展方式转变的动力。地方政府动力不足是其不积极促进经济发展方式转变的重要因素。从外部来看，中央政府需要为地方政府角色转变提供政策上、财力上的支持。但在推动经济发展方式转变中，内部动力更为重要，所有地方政府还必须建立起内部改革机制：一是地方政府要改变传统行政观念，树立服务理念，尊重市场运行规律，避免过度干预市场经济;二是要优化政府决策机制，在政府决策上应广开言路，形成政府、专家、公众等多主体参与的决策机制，促进政府决策的科学化与民主化;三是要完善监督体系，形成自下而上与自上而下的双重纵向监督体制，与此同时也要继续丰富社会监督方式，鼓励民众监督和媒体监督。

最后，理顺政府部门职能，提升管理力度。政府职能部门权责交叉等问题降低了政府的行政效率，不利于其更高效地推动经济发展方式转变，为此政府应对部门职能体系进行一定改革。政府部门在职能设置上应具备顶层设计理念，整合职责重复或交叉的职能，精简行政机构与行政流程，提升政府行政效率。从部门横向关系来看，要加强部门之间的协调与分工合作，解决工作流程割裂问题。从纵向来看，则要明确各级政府的权责，避免多层级重复行政问题。此外，我国还可制定组织法，以此来规范政府机构设置，防止行政机构随意增设部门，造成机构臃肿，组织法还可实现政府部门职权法定，详细规定政府权责，解决部门權责不清、互相推诿责任的问题。这样政府部门才能够各司其职，提升自身的管理效率与质量，为社会经济发展创造良好的环境，真正成为经济发展方式转变的推动力。

结语

在经济发展阶段，政府角色转变起到了推波助澜的作用，并且地方政府角色转变属于一个漫长的过程中，需要一定的时间才能得以完成。对于地方政府来讲在角色转变过程中，更新思想观念，具有一定的大局观，准确把握当地区域经济发展重心，保证地方政府行为的规范化，真正意义上实现管理创新，为区域经济一体化发展奠定坚实的基础。

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责任编辑：彭银春