土地财政对于中国城市住房价格的影响

华闻钗 宣 奇

（1.同济大学经济与管理学院，上海 200092；2.同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

对土地财政的相关研究，从理论上看，不乏有地租理论、财政分权理论和房地产价格形成机制等。从研究现状看，首先，大部分研究是将土地财政与城市住房价格因素分开研究，而非联系起来；其次，学者对于土地财政收入影响的观点不一，其中，国外学者普遍认为土地财政收入对城市建设起到正面效应，而国内学者则认为中国的土地财政政策会导致泡沫，即对城市无益；最后，大部分的研究是理论研究，实证研究相对较少。总体而言，本文基于上述背景，将土地财政收入与城市住房价格进行实证研究。

一、文献综述

国外发达国家对土地财政和房产价格的研究起步比较早，Peterson（2010）认为，发展中国家的城市发展势必要经历土地财政变化过程。在城市高速发展期，土地财政将成为政府发展房地产业、鼓励土地交易的根本动因。在动因的驱使下，地方政府会大力进行基础设施建设，为城市新开发的部分提供基本服务。Hodge（2012）则从当地土地财政和产业结构变化的角度探讨了发展中国家税收快速增长的问题，他认为地财政已经成为发展中政府扶持地方产业、推进产业融资的必要资金来源。保证土地财政的充足是发展中国家地方政府的首要目标，所以发展房地产业势必会成为他们的首要选择，因为房地产业的发达会提高土地价格，使得政府能够通过土地出让方式获得充足的财政收入。Atkinson（2017）探讨了中国地方政府赤字，土地融资和房地产市场之间的关系。该研究利用1999 年～2016年中国31 个省份的面板数据建立面板平滑过渡回归模型。

国内学者对土地财政和城市房产价格的研究起步较晚，但随着中国房地产业的飞速发展和房产价格的急剧上涨，越来越多的学者对土地财政和房地产价格进行了研究。李铁（2012）认为，随着中国经济快速增长，非农业用地，特别是工业用地在城郊地区内显著扩张。本文以长江三角洲的江阴和珠江三角洲的顺德两个典型的城市周边地区为例，应用景观生态学指标，通过对2001 年～2010 年土地利用图进行叠加分析，研究表明，乡镇政府和村集体等地方干部利用土地财政作为对抗1994 年分税制带来的中央地方权力转移的策略。黄英成（2017）认为，无论从宏观经济还是微观经济角度来看，房地产价格的走势似乎都是中国的一大问题。在衡量大都市区各区域空间房地产价格关系时起到重要的影响作用。这里提出的经验框架将使用向量自回归模型和协整理论来检验区域房地产价格的长期空间市场整合。

图1 影响城市住房价格的因素逻辑图

二、理论基础

1.地租理论

最早的地租理论是由威廉·配第提出的，他在亚当·斯密研究成果的基础上，提出土地租用价格是由土地的肥沃程度和分布位置决定的，毫无疑问，越肥沃的土地，距离核心区域越近的土地价格越高。威廉·配第的研究是马克思主义地租理论中级差地租理论的基础。在威廉·配第之后，马克思在撰写《资本论》时，对地租理论进行了更详细的分类研究，认为级差地租是资本主义经济发展之初的表现形式，而当资本主义经济发展深化之后，土地将大量垄断在资本家手中，级差地租的形式会越来越少，大部分土地将实行绝对地租，甚至垄断地租。

2.财政分权理论

根据西方经济学家的理论，财政分权方法有助于提高经济发展的速度。因为财政分权给予了地方政府充分的自主性，使得财政政策和经济发展政策更为灵活，更符合当地的现实情况。我国目前采用的财政分权政策，毫无疑问为我国经济的飞速发展起到了积极的促进作用。但财政分权理论也有其缺点，最主要的缺点在于，当市场普遍失去理性之后，财政分权下的地方政府很难实行有效的处理策略，因为地方财政与经济泡沫间存在普遍的依存关系，而中央政府推行的政策在地方政府也很难有效地推行，因为在财政分权状态下，地方财政对中央的依赖性较小。

3.住房价格形成理论

影响住房价格的因素有内生因素和外生因素。内生因素包括地价、建筑成本和经济发展带来的社会需求等，外生因素包括利率、区位、政策等。外生因素一般是通过内生因素的传导来实现对房地产价格的影响。从图1 中可以看到，影响城市房价的因素多样，按照一级指标进行划分的话，可以分为总需求因素、总供给因素和其他因素。其中总需求因素包括地方住房政策、人口数量、人均收入、房屋存量等，总供给因素包括预期房价、土地价格、建安成本等。另外，产业政策、货币政策、利率因素和信贷配给因素会同时对总供给和总需求产生影响。

三、土地财政收入对城市住房价格的影响分析

1.土地财政收入构成

我国的土地财政收入主要由使用权出让收入、税收收入和其他相关收入三方面构成。

2.土地财政收入对城市住房价格的影响分析

（1）地方政府使用权出让收入行为对房价的影响分析

地方政府对使用权出让收入的过度依赖会对房地产市场影响深远。首先，使用权出让收入是开发商成本的一部分，目标为利润最大化的前提下，开发商倾向于将这部分成本转嫁到普通购房者头上，进而提高了房价。其次，在土地出让与流转的过程中，增加了契税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税与土地增值税等土地及相关产业税。最后，由于这一部分税收均为地方政府的税收收入，增加了税收收入，并且促进了房地产业的发展。

（2）土地财政收入对城市住房价格的影响因素

土地财政收入对城市住房价格的影响体现在以下三个方面：土地价格、土地供应量以及土地供应方式与结构，主要基于使用权出让收入的土地财政行为增加了土地的成本，从而推高了住房开发成本和房价。在土地融资的利益驱动下，地方政府不愿意通过降低土地出让价格的方式来出售土地使用权，同时又不想因为开发商的报价低于底价而导致交易无法顺利进行，因此，地方政府会选择减少土地出让供应量，从而扭曲了本可以通过市场机制进行调整的土地供应。通过这种方式，地方政府可以将土地出让价格维持在较高水平，以确保其最大收益。近年来，在优先提供保障住房用地的背景下，土地供应结构不易发生较大偏差。但由于保障住房的供给结构不完善，保障住房不仅无法稳定房地产市场，而且很容易造成寻租行为。

3.土地财政收入对不同城市住房价格影响的差异

在理论基础上，我们提出了以下假设：土地财政收入对不同城市住房价格的影响存在差异。并以一二线城市与三四线城市的相关数据进行验证。通过Granger 因果检验，对时间序列差异性评估变量间因果关系进行评估，即对2005 年～2016 年城市住房价格与地方土地财政收入的数据进行分析研究，数据源于各省市《地方统计年鉴》以及中介网站的房屋价格数据。具体计算公式为：

计算结果如表1 和表2 所示。

表1 土地财政收入与一二线城市住房价格的Granger检验

表2 土地财政收入与三四线城市住房价格的Granger检验

从表1 中可以看到，对土地财政收入与一二线城市住房价格进行Granger 因果检验，结果显示：Granger 统计量分别为503.68 和482.36，检验p 值均为0，检验结果显著。即土地财政收入增加是一二线城市住房价格上涨的Granger 原因。

从表2 中可以看到，对土地财政收入与三四线城市住房价格进行Granger 因果检验，结果显示：Granger 统计量分别为37.3 和28.7，检验p 值分别为0.236 和0.182，均大于0.1，检验结果不显著。即土地财政收入增加并不是三四线城市房价上涨的Granger 原因。

综上所述，通过实证分析证明，土地财政收入对不同城市住房价格的影响存在差异，土地财政收入的增加可以明显促进一二线城市房价的上涨，但对三四线城市房价影响较小。

四、城市住房价格与土地财政收入的实证分析

1.中国土地财政规模估算

（1）指标选取和数据来源

本文中，各地土地税收收入数据主要来源于《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》；土地非税收收入和土地隐性收入的估算来源于《中国国土资源统计年鉴》《中国国土资源年鉴》。土地直接税收收入是契税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税与土地增值税之和。

（2）估算结果与分析

估算结果显示，2005 年～2019 年，各省份土地财政收入在财政总收入的占比介于20%与60%之间。总体而言，华北地区、西南地区、东部沿海地区的占比较大，普遍高于东北与西北等地区。

2.变量选取与模型构建

在上文对土地财政收入进行估算后，本文通过面板回归模型，对土地财政收入对城市住房价格的影响进行检验分析。本文提出以下假设：土地财政收入对城市住房价格有显著的影响，在控制其他变量不变时，土地财政收入增加，城市住房价格将随之上涨。其中，被解释变量为城市住房价格，解释变量分别为土地财政收入、城镇人口、城市居民可支配收入、城市土地供给量。数据来源为各省份《地方统计年鉴》以及中介网站的房屋价格数据。建立模型如下：

house_priceit＝β0+β1r1it+β2r2it+β3r3it+β4r4it+μit

其中house_priceit代表城市住房价格，β0是常数项，r1it是土地财政收入，r2it是城镇人口，r3it是城市居民可支配收入，r4it是城市土地供给量。

3.实证结果分析

实证分析结果如表3 所示。

表3 面板回归模型结果

首先，调整R2达到86.6，F 检验值为186.7，结果显著，模型有很好的拟合性。其次，D.W 值为1.9，接近于2，即模型不存在异方差。最后，从各解释变量上看，土地财政收入、城镇人口、城市居民可支配收入对城市住房价格有显著正向影响，城市土地供给量的系数为负，说明其对城市住房价格的产生负向作用。另外，土地财政收入的t 值为3.6，p 值为0.01，说明土地财政收入对城市房价的影响显著。即原假设成立：土地财政收入对城市住房价格有显著的影响，且控制其他变量不变，土地财政收入增加，城市住房价格会随之上涨。

五、结论与建议

1.结论

本文通过建立了Granger 因果检验模型和面板回归模型，实证分析验证了土地财政收入对城市住房价格的影响。其中，Granger 检验表明，土地财政收入对不同城市住房价格的影响存在差异，土地财政收入的增加可以明显促进一二线城市房价的上涨，但对三四线城市房价影响较小。另外，面板回归模型检验表明，土地财政收入对城市住房价格有显著的影响，且控制其他变量不变，土地财政收入增加，城市住房价格会随之上涨。

2.建议

根据上文，本文提出如下两点建议：

首先，我们应该积极改变地方政府的收入结构，减少地方财政对土地财政收入的依赖。从土地财政收入占财政总收入的比例来看，31 个省份的平均占比在20%至60%之间，这表明我国地方政府严重依赖土地财政收入。因此，尽管中央政府要求地方政府控制并降低住房价格，但由于地方政府的财政收入严重依赖于土地财政收入，导致地方政府缺乏控制住房价格的动力。因此，我们应该通过积极改变地方政府收入结构，进而减少地方政府财政收入对土地的依赖性。

其次，政府应该制定相关政策，通过减少房地产业的热度，释放房地产泡沫。由于我国房地产业的过热发展与住房价格的不合理飞涨，我国的房地产业积累了很多泡沫。由于房地产业与金融行业息息相关，因此房地产泡沫中也包括大量的金融泡沫。一旦泡沫破裂，我国将面临债务链断裂和经济危机等重大风险，因此，我们应该给房地产业降温并释放房地产泡沫。