中国共产党党内法规建设的百年历程及经验启示

2021-07-06刘金峰

党政干部学刊 2021年4期

[摘要]建党100年来，党内法规建设经历了四个阶段：新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代。党在党内法规建设方面成绩显著，也收获了宝贵经验：必须坚持正确的价值取向，增进党内法规制度建设的理念认同;必须以党章为根本依据和重要遵循，抓好党内法规制度的内部协同;必须坚持依规治党与依法治国的有机统一，实现党内法规与国家法律的衔接协调;必须坚持系统观念，着力提升党内法规的立法水平。

[关键词]党内法规;百年历程;经验启示

[中图分类号]D21 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）04-0037-06

党内法规是中国共产党宣示自身理论主张和目标、明确自身政党性质和定位、确定组织体系和原则、规范党员个体行为、赋予党员权利等的重要制度形式。作为拥有9100多万党员的大党[1]，中国共产党自成立之日就始终坚守“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心，100年来，带领全国各族人民进行革命、建设和改革开放，积极推进理论创新，在制度建设上不断取得新的进展，尤其在党内法规建设方面成效显著。从历史演进的角度，回顾中国共产党党内法规建设的百年历程，总结党内法规建设的成功经验，将为我们全面推进依法治国、深入推进依规治党提供理论依据，并精准把握党内法规建设的现实路径。

一、中国共产党党内法规建设的百年历程

中国共产党党内法规伴随中国共产党成立而产生，随着党的建设的伟大实践不断发展，发挥了凝聚全党共识、加强组织领导、夯实基层基础、规范党员行为的重要作用。党内法规建设与特定的时代背景密切关联，具有鲜明的时代烙印，呈现不同的时代特点。根据中国共产党百年历史常见的分期方法，我们可以把中国共产党党内法规建设的演进历程分为四个阶段。

（一）新民主主义革命时期的党内法规建设

新民主主义革命时期是党内法规建设的起步期和探索期。1921年7月，在上海召开的中国共产党第一次全国代表大会讨论通过了《中国共产党纲领》，它共有十五条，规定了党的名称、性质，以及党的奋斗目标、组织原则、发展党员、组织机构等。《中国共产党纲领》是党的历史上的第一部党内法规，而且是具有党章性质的党内法规。

真正意义上的党章是1922年党的二大通过的《中国共产党章程》，它对党员条件、党的各级组织和党的纪律作出具体规定，鲜明地体现民主集中制原则，拉开了中国共产党党内法规建设的“序幕”。党章在党内法规体系中具有“母法”的性质，为党内其他法规的制定提供依据。党的二大后，先后制定了《中国共产党中央委员会组织法》（1923年）、《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》（1926年）、《中央巡视工作条例》（1931年）等党内法规。十多年的艰辛探索，中国共产党人对党内法规的认识不断深化，在1938年召开的党的六届六中全会上，毛泽东强调：“为使党内关系走上正轨……须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2]528。他首次使用“党内法规”这一概念。这次会议通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等多部党内法规文件。此后，中央还通过《关于增强党性的决定》（1941年）、《关于在职干部教育的决定》（1942年）、《关于审查干部的决定》（1943年）等党内法规。总体上看，新民主主义革命时期的党内法规建设以党章为重点，调整的党内关系主要涉及党的组织、党的纪律、党的干部、党员发展、党费收缴、党员干部学习与教育等多个方面，对于统一全党的思想，严明党的纪律，加强党领导全国人民夺取新民主主义革命的胜利起到了积极作用。

新民主主义革命时期的党内法规建设具有两个显著特点：一是构建了中国共产党党内法规建设的框架，涉及党的建设多方面内容。据统计，这一时期中国共产党共出台党内法规性文件131个，其中，党章和党章性法规10个，党的组织法规42个，党的宣传、教育法规20个，党员和党的干部法规11个，党的纪律性法规10个，党的军事性法规19个，其他类型法规19个。[3]72-75二是规范性和稳定性不足。比如，党内法规名称不够规范，多以“决定”“规定”的形式出现，执行力偏弱。保密性较强，公开性不足，党内权利义务的规定不够明确具体，对党的高级领导干部的约束不够，等等。应当看到，这一时期的党内法规的理论认识和立法实践，对后来中国共产党党内法规建设产生较为深远的影响，既包括思想和价值层面，也包括方法论和技术层面。

（二）社会主义革命和建设时期的党内法规建设

如何在社会主义条件下加强党的建设，并建构与之配套的制度，中国共产党仍然需要进行艰辛探索。中华人民共和国成立后，中国共产党以“赶考”的心态不断强化自身建设，有重点地推进与党纪约束有关的法规建设。1949年11月，设立中央和各级党的纪律检查委员会，负责检查中央直属部门和各级党的组织。此后，相继制定、发布《中共中央关于在全黨全军开展整风运动的指示》（1950年）、《关于增强党的团结的决议》（1954年）等党内法规，对于增强党的团结、保持党的纯洁性和纪律性、加强党的建设发挥了积极作用。

1954年制定的《中华人民共和国宪法》是赋予中国共产党执政党地位的宪法依据。1956年，党的八大通过的《中国共产党章程》，体现中国共产党作为执政党对党的建设的新认识、新规定，特别是突出党的领导地位和如何领导的问题，并对加强对党员干部的约束监督，防止其利用职权谋取私利作出明确规定。党的八大后，出台的重要党内法规有《党政干部三项纪律、八大注意（草案第二次修正稿）》（1961年）、《关于加强党的监察机关的决定》（1962年）等，在基层组织建设、统一战线工作等方面取得一定成效。应当看到，“中国是一个封建历史很长的国家，……种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”[4]39。由于主客观因素的影响和制约，从新中国成立到改革开放前的29年间，党制定出台的党内法规还存在一些不足。如，应急性和工具性比较明显，规范性和稳定性不足，这一时期出台的党内法规就成为后来党内法规清理工作的重点。[5]总体上看，这一时期的党内法规建设虽然取得一些进展，但也留下诸多亟待总结的党内法规建设的教训。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规建设

1978年12月召开的党的十一届三中全会，开启改革开放和社会主义现代化建设新时期。邓小平充分认识到党规党法的重要性，1978年12月13日，他在中央工作会议闭幕会上强调：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6]137指出党内法规对于国家法律贯彻实施的重要影响力，凸显党内法规对于管党治党和国家治理的重要性。1982年，党的十二大通过的《中国共产党章程》，在中国共产党党章发展史上具有重大意义，由于指导思想正确、立法技术比较成熟，成为之后历次党章修改的蓝本。党的十二大党章具有六个方面的突出特点：其一，总纲比党的八大党章更为完整，对中国特色社会主义道路、战略步骤和方针政策作出规定;其二，对全体党员、党员干部提出更为严格的要求;其三，吸取历史教训，对党的民主集中制作较为系统、具体的规定;其四，对党的中央和地方组织体制作出新的规定;其五，对加强和改善党的领导作出一系列具体规定;其六，首次将入党誓词写入党章，体现党对入党誓词的重视。20世纪80年代，中央和相关部委制定的党内法规主要涉及党的领导、组织建设、纪律建设、党的工作程序等方面，印发了《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》（1980年）、《机关档案工作条例》（中办、国办1983年）、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》（中共中央、国务院1986年）、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（中纪委1987年）等。

1990年，中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，代表着党内法规制定工作步入初步规范化和体系化阶段。1992年党的十四大将“党内法规”首次写入党章，1997年，党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国理政的基本方略。自20世纪90年代后，党内法规的制定和修改进入相对频繁阶段，仅从条例来看，从党的十四大到党的十八大的20年间，党中央围绕领导干部选拔、党的地方组织选举、党内干部监督与纪律处分、党员权利保障、干部教育培训等方面，先后制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（1995年）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（1998年）、《中国共产党纪律处分条例》（2003年）、《中國共产党监督条例（试行）》（2003年）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年）、《干部教育培训工作条例（试行）》（2006年）等31个条例，其中由中央制定的29个，由中纪委制定的2个。尤其是2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的概念进行了科学界定，明确党内法规的调整范围、制定主体、遵循原则、规范与计划，以及党内立法的程序、适用与解释、备案、清理与评估等。《中国共产党党内法规制定条例》是党内第一部正式的“立法法”，标志党的立法制度进入更高的水平。

这一时期的党内法规建设呈现出良好的势头，党内立法的质量明显提高，一些急需的党内法规及时出台，党内法规的可执行性有所加强。但是，这一阶段党内法规的制定和修改仍存在一些不足，比如，在顶层设计和整体规划上考虑不够全面，党章、准则、条例等有原则性规定，但没有具体的规则、规定、办法、细则与之配套，致使很难落细落实;在调整内容上有所失衡，对党的组织建设、纪律建设方面出台的法规较多，但对党的宣传工作、政法委工作、统一战线工作关注不够，缺乏综合性和基础性的主干条例作为支撑;在党内法规的理论研究上比较薄弱，不仅研究成果数量少，在学理研究上不够深入，逻辑性、严谨性也有待进一步提高。

（四）中国特色社会主义新时代的党内法规建设

党的十八大以来，我国发展站在新的历史起点，“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”[7]61。进入中国特色社会主义新时代的党内法规建设呈现五个明显特点。

1.党内法规建设日益完善。党的十八大后，习近平总书记指出：“党员领导干部要做学习党章、遵守党章的模范。各级领导干部要把学习党章作为必修课，走上新的领导岗位的同志要把学习党章作为第一课，带头遵守党章各项规定。”[8]622016年4月，习近平总书记在安徽调研时强调：“党章是党的根本大法，是全面从严治党的总依据和总遵循，也是全体党员言行的总规矩和总遵循。”[9]2017年6月，全国党内法规工作会议在北京召开，习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示，强调“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”[10]。党的十九大对党章作了较大修改，总纲和章程部分共修改107处，把党的十八大以来实践发展中的成功经验和党的理论创新成果写入党章。进入中国特色社会主义新时代，党内法规建设的步伐明显加快，党内法规体系日益完善。

2.党内立法的计划性明显增强。党的十八大对党的建设作出新的部署，坚持党要管党、从严治党，提出“全面提高党的建设的科学化水平”的总要求，为全面加强党的建设奠定了思想基础。2013年，中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，对党的十八大以后最初5年的党内立法提出科学具体的计划与规划依据，明确立法的任务书、时间表、路线图。在取得成效的基础上，2018年，中央又印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2018—2022年）》，对党的十九大之后最初5年党的建设及立法重点任务等作出具体部署和安排。通过两个“五年规划”可以看出，党在党内立法方面更加注重顶层设计、协调衔接，更加注重抓好党内立法的统筹问题。2021年1月中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》，设专章“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”对党内法规建设的目标、任务等进行重要部署。

3.党内立法覆盖面明显扩大。2014年召开的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》，首次将党内法规与国家法律统一起来，将党内法规纳入社会主义法治体系。中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确任务要求，提出要坚持目标导向和问题导向，完善“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。此后，加快党内立法的步伐，在统一战线工作、政法工作等以前在党的立法上比较薄弱的领域实现制度突破，制定出台统一战线、政法工作条例，给相关部门开展工作提供基本遵循。对党务公开、党支部工作、党员教育管理等予以规范，印发了《中国共产党党务公开条例（试行）》（2017年）、《中国共产党党支部工作条例（试行）》（2018年）、《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019年）、《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2020年），填补了诸多党内立法的空白。

4.建立了一支专门人才队伍。中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，对加强党内法规工作机构建设、充实配强力量提出明确具体的要求。从中央层面看，有中共中央办公厅法规局;从省级党委层面看，在办公厅设立法规处;从地市级党委层面看，在市委办公室设立法规科;从县区级党委层面看，根据具体情况，或成立部门承担法规工作，或指定专人承接相关任务。全国范围内已建立一支数千人的综合素质好、专业能力强的专门人才队伍，为加强党内法规建设提供了组织保障和人才支持。

5.党内法规理论研究不断深入。近年来，部分综合性大学、政法类大学和省级党校纷纷成立党内法规研究中心，会聚一大批从事宪法学、行政法学、法理学、党史党建等学科研究的学者和实务工作者，从多领域、多层面进行深入研究，为提升党内法规的学理水平、立法水平发挥了积极作用。

新时代的党内法规的规范化、科学化、体系化程度明显提升，党内法规在制定、清理、备案等方面日趋严谨、规范，文字更加精练，逻辑更加严密，格式更加规范，合法性、完备性、针对性、可操作性明显增强。随着党内法规建设持续取得新进展、新突破，全面治党、从严治党也取得显著成效，宣示中国共产党人坚持全面从严治党、依规治党的决心，增强人民群众对坚持党的全面领导和建设社会主义法治国家的信心。

二、中国共产党百年来党内法规建设的经验启示

建党100年来，党在党内法规建设方面取得诸多成绩，总结一些宝贵经验，对今后推进党内法规建设具有重要意义。

（一）必须坚持正确的价值取向，增进党内法规制度建设的理念认同

一是坚持马克思主义与中国实际相结合。马克思主义经典作家在革命实践中，强调党的章程、党的法律法规、党的纪律对党员思想和行动约束的重要性。毛泽东结合中国革命的实际，推动形成党的严明的纪律体系，提出制定一系列关于党的思想建设的党内法规。2020年11月召开的中央全国依法治国工作会议上，党正式提出习近平法治思想，是当代马克思主义的重要组成部分，不仅具有理论和实践意义，而且具有重要的政治和法治价值，是全面依法治国及依规治党的根本遵循和行动指南。二是党要管党、从严治党。党要管党、从严治党，是在党长期领导人民群众进行革命、建设和改革的伟大实践中总结的重要经验，它要求党要有进行自我约束、自我规范、自我净化、自我提高的理论和行动自觉，对党内法规建设提出更高要求。近年来，党中央出台大批关于党的纪律建设方面的党内法规，就突出体现了纪在法前、纪严于法的特点，反映了党内法规的更高标准。

（二）必须以党章为根本依据和重要遵循，抓好党内法规制度的内部协同

党章在党内法规的位阶上高于其他党内法规，对其他党内法规起到指导和制约作用。一是从理论层面看，党章是党的性质和宗旨、党的理论路线方针政策、党的重要主张的集中体现。作为党章的具体化，党内法规的其他表现形式——准则、条例和规则、规定、办法、细则，要在理念上、价值观上与党章保持一致。二是从制度效力看，党章具有最高的效力，党内的其他法规不得与党章相抵触。它的制度效力体现在两个方向：一方面，溯及既往的，如果党章修改之前的党内法规有与党章相抵触的，就要在全面评估的基础上进行清理或修订;另一方面，指导现在和今后的，对当下的或将来的党内立法工作，既要在内容上符合党章的精神要求，还要在制定主体、适用范围、调整原则等方面符合党章的要求。

（三）必须坚持依规治党与依法治国的有机统一，努力实现党内法规与国家法律的衔接协调

中国共产党的领导是中国特色社会主义法治的根本特征，依规治党也是社会主义法治的内在要求，因此依法治国与依规治党具有统一性。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》强调“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[11]。根据近年来的探索和经验，做好党内法规与国家法律之间的衔接和协调应重点做好以下几个方面的工作。一是强化规则共识，做到基本精神的融通。事实上，党内法规与国家法律之间存在着统一性，二者赖以产生的经济基础、指导思想都是一致的，都体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，都是全面推进依法治国的重要规则基础，都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。二是保持两个规范体系的相对独立、自洽周延。党内法规与国家法律之间有一定的差异性，体现在二者的制定主体不同、制定程序不同、适用范围不同、实施方式不同、行为规范标准不同等方面。如在行为规范标准上，党内法规对党组织和党员的要求明显比对其他组织和公民的要求更为严格、标准更高，“生活奢靡、追求享乐”行为不会受到国家法律惩处但却会受到党内法规规制和党的纪律的处分。三是建立健全工作机制，消除二者之间调整的重叠、空白现象。按照党章总纲所规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”和《中华人民共和国宪法》第五条中“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的要求，坚持在宪法框架下加强党内法规的体系建设，构建起科学完备、运转有效的党内法规体系。构建党的立法部门与国家立法部门的联动机制，做好党内法规与国家法律的衔接和协调，努力减少边界模糊、权限不清等现象，避免和消除冲突。完善党内法规的事后评估制度，健全内部审查機制，完善清理工作机制，进一步形成党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

（四）必须坚持系统观念，着力提升党内法规的立法水平

系统观念是马克思主义哲学所倡导和坚持的科学思想方法和工作方法，“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”[7]285。一段时期，党内法规在制定上多采用问题导向的推进策略，即什么问题突出就着重解决什么问题，没有很好地解决急用先立与体系完备的关系，就其实质而言就是缺乏系统观念的表现。用系统观念指导党内法规建设，要做好三个方面的工作。一是要把握整体性，以系统思维加快构建党内法规体系。党内法规制度按照“5+2”的党建总体布局，从内容上可以划分为以下8种类型：党章及相关党内法规的总体布局、政治、思想、组织、作风、纪律、制度、反腐败斗争。突出整体性，既要从学理上阐释清楚党内法规总体布局的必然性及其逻辑关联，为加强党内法规体系建设提供理论支撑，还要能够找准在某个领域或重点环节存在的空白或短板，作好立法计划，进一步提升党内立法规划的科学化程度。二是要把握结构性，加强现有党内法规的整合与配套完善。一方面，党内法规由于制定主体的不同，它们所调整的内容着力点也呈现出具体的差异，如党中央党内法规着眼于“面”，部委党内法规着眼于“条”，地方党内法规着眼于“块”，理想的状况是实现“统分结合、以上率下、上下贯通、一体推进”，但由于各方立法队伍素质参差不齐，认识理解水平各异，党内法规之间不协调的现象是客观存在的，亟须进行整合。另一方面，党内实体性法规与程序性法规不协调的问题比较突出，具体表现为比较重视实体性法规的制定，忽视程序性法规的制定，导致党内法规的实际操作性不强。鉴于此，亟须细化党内法规中的程序性规定，力求党内法规制度立得住、行得通、可操作、能落地，促进党内法规的科学化、规范化。三是把握动态性，在实践中修订完善党内法规。党内法规的生命力在于执行力，而执行力则来自实践的内在要求。近年来，党在修订完善《干部教育培训工作条例》（2015年）、《中国共产党巡视工作条例》（2017年）、《中国共产党宣传工作条例》（2019年）、《中国共产党问责条例》（2019年）之前，都组建了起草组，深入党政机关、企事业单位，广泛听取意见，精准把握各领域、各方面的现实情况和真实需求，及时进行修订完善，体现了与时俱进的特点。

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