政策网络视角下教育政策工具的选择逻辑

[摘  要]合理选用教育政策工具，加强高校养老类专业建设，是深化养老服务、积极应对人口老龄化的重要手段。在上海高校养老类专业建设所构成的政策网络中，鉴于各相关行为者之间的关系特性，现有教育政策工具的选择遵循政策悖论下的有限选择逻辑、目标导向下的激励驱动逻辑、多元参与下的系统变革逻辑、权责配置下的类型限定逻辑、科层权威下的工具沿用逻辑等。为更好地实现政策目标，还需进一步优化教育政策工具的选择逻辑，选择更具有前瞻导向性的象征和劝诫工具、更多面向学生的能力建设工具、更加融合行业企业参与的系统变革工具、更具有协同性的跨部门政策工具。

[关键词]政策网络;教育政策工具;选择逻辑;养老专业建设

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）04-0018-09

教育政策工具的选择作为联结教育政策目标与教育政策执行的重要环节，直接影响着教育政策的效果。为了更好地实现教育政策目标，就要基于科学合理的逻辑选择合适的教育政策工具。政策网络理论是教育政策工具选择研究的重要范式，政策网络中多元行动者之间的利益冲突与平衡，构成了教育政策工具选择的现实背景和核心环境。

据民政部预测，“十四五”期间，中国将迈入中度老龄化社会，全国老年人口将突破3亿。我们将迎来一波养老服务的需求浪潮，迫切需要构建一支优秀的养老服务从业人员队伍。选择合理的教育政策工具以加强高校养老类专业建设，是推进养老产业人才培养的重要途径。

一、分析框架：政策网络中的教育政策工具

教育政策工具是政策工具理论在教育政策学中的具体运用。政策工具是政府将其实质目标转化为具体的行动路径和机制[1]62，良好的政策目标必须选择适当的政策工具[2]131。政策工具选择研究主要回答为什么政府会从许多可供利用的工具箱中选择特定的工具的问题。[3]

彼得斯总结了政策工具选择研究的五种途径，包括传统工具途径、修正工具途径、制度分析途径、公共选择途径和政策网络途径。所谓政策网络是指参与某一政策问题的相关行为者的合集（包括管理者与目标群体两个方面）。[4]70从政策网络途径看来，政策工具的选择不是一种自由选择，它不是在真空中选择的，而是植根于一定的环境，其中存在多种因素影响政策工具的选择。[3]在政策网络视角下，一种政策工具越是有助于维持现有的政策网络的特性，这种政策工具在政策形成过程中就越有可能被遴选出来。[4]89政策网络的相互关联性（政策网络中的个体、群体和组织之间的互动强度）以及连贯性（政策网络中一些行为者对其他行为者的目标的认同程度）是衡量政策网络特性的两个重要变量。根据这两个变量的强弱组合，可以得到四种类型的政策网络，每种政策网络所选的政策工具的特性也各不相同（见表1）。维持政策网络特性的相对稳定，是教育政策工具选择的逻辑起点。厘清政策网络的组成和特性，以及所选教育政策工具类型和作用，是阐释教育政策工具选择逻辑的必要前提。

二、上海高校养老类专业建设中的政策网络与政策工具选择

（一）上海高校养老类专业建设中的政策网络体系

上海高校养老类专业建设中的政策网络主要包括四个层次的子网络，按照子网络的覆盖范围由大到小，依次为“政府—市场—高校”“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”“教育行政部门—其他行政部门”“教育行政部门上级—下级”。这四个子网络在高校养老类专业建设的目标上是高度一致的，都要加强高校养老类专业的建设，以提升养老服务类人才培养水平，所以政策网络整体与子网络的连贯性都很强。但是每个子网络的相互关联性，即网络内行为者彼此互动的强度，因网络所处情景不同而各有不同。影响这种相互关联性的一个要素就是每个子网络内权力目标、信息以及资源在行为者中的分布方式。

从“政府—市场—高校”“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”“教育行政部门—其他行政部门”三个子网络看，由于行动者本身具有相对独立性，所以权力目标、信息以及资源的分布是较为分散的，网络的相互关联性也较弱。相较而言“教育行政部门上级—下级”子网络受到科层制度约束，子网络的相互关联性很强（见表2）。网络的连贯性越强，意味着行动者的目标认同越一致。教育政策的制定主体主要关注的是支持目标群体努力去实现自己的目标，而不是对目标群体进行约束，目标群体支持或反对政策工具应用的自由程度较高。同时，会通过“奖励”而不是“处罚”的手段来影响相关行为，因为额外提供资源将更有利于保持网络的高度连贯性。网络的相互关联性弱，意味着对目标群体行为的回应没有那么强烈，网络内的互动有赖于中介群体和组织的出现[5]，从而在维持网络相互关联特性的前提下增进政策网络中的接触。网络的相互关联性强，意味着对目标群体的政策回应更加积极，也更有可能由政策制定者直接实施政策。

（二）上海高校养老类专业建设中教育政策工具的类型及特征

根据施耐德和英格拉姆、麦克唐奈和艾莫尔对政策工具的分类，本文将教育政策工具分为权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具五种类型，并据此对上海高校养老类专业建设中主要选择的教育政策工具进行了分类（见表3）。这里所指的教育政策工具既包括政策文本，也包括实际执行的政策以及相关机制。

通过对上海高校养老类专业建设中所采用的教育政策工具类型及要点的梳理，可以归纳所选教育政策工具的特征。第一，采用以引导鼓励增设养老类相关专业的象征和劝诫工具，而不采用权威工具强制规定专业的设置，且象征和劝诫工具发布的主体较为多元化。第二，较多采用能力建設工具与激励工具，主要表现为重新分配信息和资源，包括组织各类提升专业内涵建设的活动以及在相关项目评审中给予养老类专业重点支持，授予项目称号及相应财政支持等，在这一过程中，教育行政部门发挥主要作用。第三，通过系统变革工具组建中介组织执行部分政策，尤其是在“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”这一子网络内对权力目标、信息以及资源进行调整。

三、上海高校养老类专业建设中教育政策工具的选择逻辑

结合上海高校养老类专业建设所处的四个政策子网络的相互关联性和连贯性，以及目前所选择的教育政策工具的内容、类型和特征，我们可以进一步剖析上海高校养老类专业建设中教育政策工具选择的逻辑。

（一）政策悖论下的有限选择逻辑

在高校养老类专业建设的政策网络中，政府、市场、高校三方形成的宏观关系网络存在连贯性强、相互关联性弱的特性。政府、市场、高校的最终目标是加强养老类专业建设，培养高质量的养老服务类人才，但政府与市场介入高校专业设置程度上有着不同的价值取向，存在着政策悖论。

一方面，在高校自主办学的价值导向下，市场调控对高校专业设置的作用日益明显。《中华人民共和国高等教育法》赋予高等学校依法自主设置和调整学科、专业的权利，《普通高等学校本科专业设置管理规定》《普通高等学校高等职业教育（专科）专业设置管理办法》对高校非国家控制布点的专业设置的管理，也从“审批”转为“备案”，高校专业设置自主权逐步得到下放。市场需求成为对技能型专业的设置和布局的重要影响因素，专业的数量和招生人数的扩张与收敛，受到就业率自发涨跌的影响[6]。

另一方面，政府希望高校设置养老类专业，以保证一定的养老类专业数量和人才培养规模，所以进行一定干预。这种干预是因为市场调控存在容易偏离教育的目标、某些领域调控作用有限、调控速度滞后于市场变化等缺陷。由于养老服务岗位社会认同度低等因素的影响，养老类专业建设和人才培养存在着招不到、留不住等问题，高校自主开设养老类专业意愿并不强烈。如果单纯由市场进行调节，会导致高校养老类专业的设置数量和人才培养规模无法达到社会经济发展和民生需要，所以对高校养老类专业设置进行干预是必要的。

这种政策悖论对教育政策工具选择的影响反映在所选工具的特性上，表现为政府基本上没有使用权威工具，而是采用了很多象征和勸诫工具，以引导而不是强制来干预高校专业设置的选择，以免由于政府的干预导致低效性或者非理想性。最终试图通过政府干预、市场力量、大学自觉的有机结合[7]，推进高校养老类专业的建设。

（二）目标导向下的激励驱动逻辑

在“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”这个相对具象化的关系网络内，网络的特性表现为连贯性强、相互关联性弱。加强专业建设以培育有规模有质量的养老服务类人才是各行动者共同的目标，但是共同的目标并不意味着共同的行动方向，这个关系网络内教育行政部门之外的主体的行动意愿并没有那么强烈。高校仍然会在选择是否开设养老类专业时，先衡量专业的开设能否为学校发展带来资源或者利益。在这类网络内，目标群体会接受一些资金、权利、诀窍或者其他的资源，以作为采取某种所要求行为的代价[4]96。即选用激励工具，以实质的资源诱导网络内行为者执行或鼓励某些行为。通过这种激励提供正向的回报，行动者对达成统一目标的共识得以加强，网络的连贯性得以稳定。激励工具的优势在于具有灵活性[8]，可以根据情况作出调整，管理和执行的成本相对较低，具有针对性，所以来自未获益群体的阻力相对较小。为了让更多的高校开设养老类专业，积极参与专业建设，教育行政部门采用了较多的激励类型的教育政策工具。其中既包括产生短期收益的激励工具，如授予荣誉称号和给予专项经费支持，也包括产生长期收益的能力建设工具，如加强师资培训、鼓励制定教学标准等，这些都是对资源和信息的重新配置。对于高校来说，获得额外的资源和信息成为了加强养老类专业建设的外在动力。

（三）多元参与下的系统变革逻辑

在“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”这个连贯性强、相互关联性弱的子网络内，多元主体在参与决策的过程中会运用其所掌握的政治资源，来努力表达其愿望，从而影响政府决策，以期在最终政策结果中实现自我利益最大化。[9]为了协调多元参与主体间利益，维持所处网络相对稳定，系统变革工具的使用非常突出。这一工具的具体运用体现为新增了上海市高职高专医药健康类专业教学指导委员会、上海高校养老类专业建设服务平台两个组织。

系统变革工具使用的前提假设是，在现有的激励制度下，现有的机构无法实现政策制定主体想要的结果，所以要通过新增或者撤销参与公共价值产品供给的机构，改变机构间权威的分配，从而显著改变公共产品或者公共服务的性质或者供给效率。[10]鉴于教育行政部门职能的繁杂和规模的局限，依靠教育行政部门单边地进行利益的协调，其成本是高昂的，效率是低下的。[11]权威的转移，往往会伴随着政府财政支持的重新分配。两个新增的组织都获得一定的权威授权和财政支持，在网络内多元主体间进行资源的重新配置，以达成利益的协调。教学指导委员会的重要工作是指导教学开展、提升教师教学能力，专业建设服务平台的重要工作是整合资源为多元合作提供支持和服务，两个组织成为具体使用如师资培训、实训基地建设等具体的能力建设工具的主体。

（四）权责配置下的类型限定逻辑

适度的专业化和精细化的分工，能够一定程度上提高职能部门的技术熟练度和工作效率。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调”。但是在明晰的权责配置下，政府横向部门间存在着固守各自权责与利益范畴的倾向。[12]根据《上海市深化养老服务实施方案（2019—2022年）》（沪府规〔2019〕26号），在“多渠道扩大养老服务从业人员规模”这一任务上，上海市教委、上海市人力资源和社会保障局、上海市民政局要按照职责分工负责。结合上海市政府对这三个部门机构职责的公开表述，在推进养老服务从业人员培养上，教育部门主要负责学科专业建设，人社部门主要负责技能培训与促进就业，民政部门主要负责养老服务体系建设和养老机构的管理。

这种权责配置直接决定了教育政策工具发布的主体。从上海高校养老类专业建设所选教育政策工具的发布主体来看，象征和劝诫工具的发布主体较为多元，因为这些政策大多不涉及具体的行为，而能力建设工具、系统变革工具、激励工具的发布主体主要为教育行政部门，且所选教育政策工具更具有操作性。通过进一步比较上海市教委、上海市人力资源和社会保障局、上海市民政局牵头发布的与培养养老服务类人才相关的政策文件（见表4），可以看到，教育行政部门的政策工具的施行对象主要围绕“高校”“专业”等，并尽可能地将职权范围内的“专业”的内涵进行展开细化。而从人社和民政部门的政策文件中可以看到，加强养老类专业建设是跨部门协作的一个要点，多有提及但并不深入。相较而言，人社部门和民政部门政策工具所施行的对象更为宽泛，与行业企业对接更为紧密。

（五）科层权威下的工具沿用逻辑

“教育行政部门上级—下级”这个关系网络，与其他几种关系网络不同，该网络的相互关联性强。这种类型的网络可以选择任何的教育政策工具，而具体的教育政策工具的选择仍然受到科层制自上而下关系的影响。虽然存在诸多诟病，但是科层制仍然是政府最主要的组织制度。科层组织能够通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高解决问题的效率。[13]根据《中华人民共和国高等教育法》，“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作”，“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业”。基于此，省（市）层面教育行政管理部门多会基于教育部和地方人民政府所发布的工作任务选择政策工具，甚至直接沿用上级所选用的教育政策工具。这种自上而下的教育政策工具的沿用，某种程度上也是为了应对伴随政策下达而至的自上而下的考核。同时，属地政府对某一项议题的关注程度，也将影响教育政策工具选择的类型和数量。

从上海看，教育行政部门沿用了教育部的一些象征和劝诫工具、能力建设工具，以引导高校增设养老类专业，加强专业内涵发展。而具体的激励工具，则由地方教育行政部门灵活选用。同时，上海政府以《上海市深化养老服务实施方案（2019—2022年）》为抓手，加大对养老服务的建设力度，使得上海对养老类专业建设的议题热度在近几年一直持续，所选用的教育政策工具的类型与内容与其他省市相比也更为丰富。

四、教育政策工具选择的优化路径

总的来看，上海高校养老类专业建设所选用的教育政策工具是合理的，基本符合政策目标要求，但是仍有优化空间。目前，上海高校养老类专业设置数量有了显著的增加，但是专业建设仍较薄弱，表现在招生难、师资队伍弱、对口就业难，这些一直存在的专业建设瓶颈没有得到明显的改善。在政策网络内，网络的特性受到网络内行动者彼此间关系的影响。行动者之间良好的互动关系将促进政策目标的达成。[14]优化教育政策工具的选择可以从增加资源（信息）投入和增强网络内行动者的参与程度着手。

（一）选择更具前瞻导向性的象征和劝诫工具

鉴于办学自主性和政府干预必要性之间的政策价值平衡，象征和劝诫工具是上海高校养老类专业建设中的重要工具。象征和劝诫工具的功能在于通过政策引导，鼓励目标对象采取自发的、有利于达成政策目标的行动。这个过程中很少存在切实的行动，但是对于行动者的各项行动都会有重要影响。[15]如在上海高校养老类专业建设上，将哪些专业定义为养老类专业，对高校养老类专业建设开展有重要的影响。如果侧重于老年护理人才培养，那么护理类、康复类专业将得到重点建设，如果侧重于服务管理，那么老年服务与管理、养老服务管理专业将得到重点建设。从这个意义上来说，象征和劝诫工具要比其他有实际行动的教育政策工具更为重要。在深化产教融合的大背景下，选择的象征和劝诫工具应该更具有前瞻导向性。相比于全国性的教育政策工具，地方的教育政策工具可以更加灵活、更加前沿、更加具有地域特色。上海高校养老类专业可以进一步与上海养老产业人才培养需求对接，迎合产业前沿发展需要。如随着智能辅具的使用，辅具的设计、制作、管理、维修等人才的需求量也将进一步增加，上海高校应当以此为契机，突破固有养老类专业设定领域，开创养老类专业的变革。

（二）选择更多面向学生的能力建设工具

能力建设工具提供信息、培训、教育和资源，使个人、团体或机构能够做出所被期望的行动[16]，是对信息和资源等的重新分配。在政策网络内，能够成为信息和资源的分配对象是多元的，能力建设工具施用对象的选择也将影响到最终政策目标的实现效果。从专业建设的基本要素来看，包括课程体系、教学团队、实验实训条件、教学对象、教学管理与运行等。围绕学校、专业、教师，上海高校养老类专业建设领域已选择了相对充足的教育政策工具。但是课程体系的完善、教学团队能力的提升、实验实训的投入增加、教学管理与运行的规范，都不能保证专业所培养的人才数量和对口就业人才数量的增加。从目标导向逻辑看，政策工具最终是实现有更大规模的学生能够从事养老服务工作。让学生在培养过程中直接接触、了解、体验到养老服务行业发展现状，能够更有利于学生择业时候的倾向性选择。所以建议直接组织形式更为多样、数量更为丰富的学生实习实践活动，以培养学生的职业认同感，增强学生岗位能力的提升和择业的主动性。

（三）选择更融合行业企业参与的系统变革工具

目前，从上海高校养老类专业建设所选择的系统变革工具来看，承担系统变革工具功能的主体多为高校，因为教育行政部门与高校的关系更为紧密，在权威和资源的授权上更为符合法理。这就导致在政策网络内，行业企业作为重要的政策行动主体参与程度不足。与教学指导委员会和服务平台相比，职教集团更能够充分融合行业企业作用，更能够充分发挥市场的内在驱动力。建议可以探索高校与养老产业领军企业共同组建相关职教集团作为中介协调组织，加强行业企业参与程度，促进教育链与产业链有机融合。[17]进一步加强对行业企业参与养老类专业建设和人才培养的劝导，鼓励以行业企业需求为导向形成人才培养标准，鼓励企业参与养老类专业现代学徒制或企业订单式培养试点，同时制定相应优惠政策，鼓励行业企业在招生宣传、人才培养方案制定、課程资源开发、实习实训等环节深入参与，切实发挥作用。

（四）选择更具协同性的跨部门政策工具

按照政策文件所述责任分工，教育行政部门、人力资源和社会保障部门、民政部门都可以作为推进养老人才培养的政策工具制定和选择主体。目前，在高校养老类专业建设上，教育政策工具施用的主体主要还是教育行政部门，政府行政部门仅在象征和劝诫工具的制定和发布上跨部门协作较为密切。因为“权责壁垒”“部门政治”加大了部门间协作的“交易成本”[18]，涉及具体的政策执行时协作阻力较大。但是专业建设和人才培养，需要供给侧和需求侧政策共同作用，仅靠教育行政部门无法得到有效的解决。如学生就业情况影响着专业的可持续发展，各部门可以在促进学生从事养老服务方面加强深度合作，联合制定面向高校、学生、企业的就业激励政策，还可以共同制定专业教学标准与职业技能标准，通过学分转换融通学历教育与职业培训等，进一步加强学生就业能力。

五、结语

影响教育政策工具选择的因素是多样的、复杂的，所处政策网络内行动者之间的利益协调是其中一个重要因素。随着社会的进步，从政策网络视角对教育政策工具进行选择，更具有现实意义。就上海高校养老类专业建设来看，在政府尤其是教育行政部门必须有所政策产出的前提下，现有教育政策工具的选择是对政府、市场、高校、公民、社会间的利益关系进行平衡的结果，维持了政策网络特性的稳定。然而从政策网络特性出发对教育政策工具进行选择也有一定局限，表现在不能穷尽分析政策网络的复杂性和教育政策工具利益协调功能的有限性。因此根据教育政策工具执行的效果动态调整工具的选择就非常重要。为了更好地实现通过加强高校养老类专业建设，培养有规模有质量的养老产业从业人员的教育政策目标，要不断优化教育政策工具的选择，进一步协调好市场、高校等相关主体的利益。

参考文献：

[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]朱春奎.政策网络与政策工具理论基础与中国实践[M].上海：复旦大学出版社，2011.

[3]吕志奎.公共政策工具的选择——政策执行研究的新视角[J].太平洋学报，2006，（5）：7-16.

[4][美]彼得斯，冯尼斯潘.公共政策工具：对公共管理工具的评价[M].顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2007.

[5]邓凡.政策网络中教育政策工具的选择[J].现代教育管理，2012，（12）：44-47.

[6]阳荣威.高等学校专业设置与调控研究[D].上海：华东师范大学，2006.

[7]王保华，张婕.政府干预、市场力量与大学自觉的有机结合——基于我国高校特色专业建设政策的实证研究[J].中国高教研究，2012，（7）：35-40.

[8]黄萃，赵培强，苏竣.基于政策工具视角的我国少数民族双语教育政策文本量化研究[J].清华大学教育研究，2015，36（5）：88-95.

[9]张国强.教育政策中的利益相关者及其博弈逻辑[J].河北师范大学学报（教育科学版），2014，16（2）：90-94.

[10]Lorraine M McDonnell，Richard F Elmore.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：133-152.

[11]李俊.利益协调与权力均衡——论多元主体参与下的职业教育治理[J].教育理论与实践，2014，34（27）：23-25.

[12]张翔.中国政府部门间协调机制研究[D].天津：南开大学，2013.

[13]周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011，（10）：67-85.

[14]鄧凡.政策网络治理与公共教育利益的实现[J].现代教育管理，2010，（10）：47-51.

[15]林小英，侯华伟.教育政策工具的概念类型：对北京市民办高等教育政策文本的初步分析[J].教育理论与实践，2010，30（9）：15-19.

[16]Anne Larason Schneider，Helen Ingram.The Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.

[17]杨运鑫，罗频频，陈鹏.职业教育产教深度融合机制创新研究[J].职业技术教育，2014，（4）：39-43.

[18]陈曦.中国跨部门合作问题研究[D].长春：吉林大学，2015.

责任编辑  宋桂祝

[收稿日期]2021-02-22

[基金项目]上海市教育委员会、上海市教育发展基金会“晨光计划”项目“上海高校养老类专业建设的教育政策工具选择与评估研究”（18CGB01），主持人王帅。

[作者简介]王帅（1988— ），女，辽宁本溪人，上海开放大学学历教育部研究实习员，管理学硕士，主要从事教育政策、成人教育研究。