后疫情时代城市社区治理创新机制研究

王春娟 黄佳卉

[摘  要]城市社区是基层治理的基本单元，也是国家完善治理体系和提高治理能力的关键。在新冠肺炎疫情防控期间，多元治理主体相互配合共同战“疫”，形成了许多成功的治理经验，但是也暴露了城市社区治理存在的问题。建立有效互动机制、完善队伍保障机制、完善应急机制和发挥信息技术优势机制是破解后疫情时代城市社区治理困境的有效路径选择。

[关键词]后疫情时代;城市社区治理;创新机制

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）04-0027-04

新冠肺炎疫情（以下简称疫情）给基层治理工作带来重大挑战。在疫情防控阻击战中，城市社区和农村社区是除医院以外的第二条战线，城市社区的人员流动大、信息管理的复杂性加剧了治理的成本和难度。守住城市社区治理的防线，能够阻断疫情的传播，维护社会稳定和人民的安全。我国的城市社区治理逐渐演变成由一元主体向多元主体发展，形成了一核多元的街道治理新格局。[1]在疫情防控期间，多元治理主体相互配合共同战“疫”，形成了许多成功的治理经验，但是也暴露了社区治理存在的许多问题。基于此，本文主要分析疫情期间城市社区治理工作，分析其存在的问题以及问题的成因，寻找提高后疫情时代城市社区治理效能的创新机制路径。

一、疫情防控中城市社区治理存在的问题

新冠肺炎疫情暴发以来，我们逐渐构建起基层政府、街道居委会、业主、物业、社会组织及社会工作者等多元主体的社区抗击疫情网格化治理体系，但同时也存在许多问题。

1.社区多元治理主体互动困难。城市社区治理模式不断创新探索，形成多元主体参与社区治理的格局，创新了共建共治共享的社区治理模式。[2]从此次疫情防控来看，各治理主体缺乏相互配合协调的有效机制，导致社区疫情初期没有得到很好的控制。首先，在社区防疫工作中，街道与居委会、社区党组织与社区组织、居委会与业委会以及物业公司之间出现条块分割和断层，没有形成网格化一体的防疫体制，协同战“疫”能力较差，信息资源分散且不能及时共享，导致防疫信息宣传不到位、防疫资源匮乏以及社区封闭后提供的服务不到位等问题。其次，社会组织作为重要参与力量，通过为社区提供公共服务而嵌入到社区治理之中，面对突发的公共卫生事件，社会组织暴露出缺乏应对经验和专业能力有待提升的问题，抑制了其在社区防疫中功效的发挥。最后，社区居民参与社区各项事业的建设热情有待提高。社区居民是参与社区治理的基本要素，既是社区治理的主体，也是社区服务的最重要客体。[3]疫情防控常态化后社区工作任务量剧增，需要汇入社区居民的力量。

2.工作衔接任务重且效率不高。街道办作为政府的派出机构，需要履行一部分行政职能，同时承担社区治理中执法、经济发展、文化建设等任务，集行政管理、综合治理与提供服务于一体。街道办工作任务重且繁琐，各部门内部人手缺乏，工作繁杂时会将部分工作分派到社区的居委会。街道办将其中一部分行政职能转接到居委会，形成街道办“领导”与“指导”居委会的双重功能。从表面看居委会的权威性也在增强，但是部分社区居民不能配合居委会承接街道办安排的社区工作，使得居委会难以完成街道办下放的任务，繁琐的工作任务又回到了街道办。

3.下沉社区力量不稳定。在疫情防控的关键时期，充分发挥社区的阻击防线作用，需要将防控力量向社区下沉，将社区视为疫情防控阻击战中最坚强的堡垒。[4]关键时刻，党员干部冲在了战“疫”最前线，守好社区大门关卡的同时，为广大社区群众提供服务、排忧解难。“下”得去，“沉”得住，才能将党员干部的疫情防控先行者、领头羊作用发挥出来。社区疫情防控工作看似简单，但难在坚持。一是工作人员不稳定，社区的防疫工作量太大，工作人员又少，单靠政治动员号召部分党员干部下沉到社区的力量是有限的。二是工作时间不稳定，党员大多是按时间轮流去社区顶岗的，不管是下社区的时间还是在社区的时间都具有很大的流动性。三是服务对象不稳定，工作人员不能更高效地提供针对性的指导和帮助。

4.社區信息技术治理有待加强。社区通过互联网大数据等技术手段，掌握社区居民的行踪，阻断疫情的二次传播，将社区围成坚实的堡垒。但在关乎疫情的社区追踪信息中，大多数社区虽然引进和安装了各类智能管理设施，但是社区的硬件投入以单一模块的应用为主，缺乏适合社区治理防疫等多方面的应用。

二、疫情防控期间城市社区治理问题的成因分析

造成疫情期间社区治理问题的原因是多方面的。本文主要从多元治理主体的非理性互动、治理主体角色定位、下沉社区队伍机制、技术运用社区治理等方面进行分析。

1.多元治理主体的互动薄弱。社区治理的多元主体中，街道办代表的是政府力量，居委会代表自治力量，业委会和社区居民是社区治理重要的参与主体，物业和社会组织为社区提供专业的服务，是社区治理中不可缺少的强大支持。城市社区治理不同的治理主体都有自己的利益考量和治理的路径，不可避免地会因为交集在一块而产生摩擦，或者是工作内容衔接的失效。在疫情防控的初始阶段，主要是政府主导，社区治理的行政化组织化特征明显，街道在社区治理防疫工作中有着绝对的主导地位，其他治理主体在其领导下，促进社区的有效治理和为社区提供服务。在疫情后期，应该是居委会、业委会、社区居民、物业以及社会组织发挥共同治理的作用，充分调动各治理主体的积极性，发挥一核多元的治理优势。在社区治理防疫过程中，“通过与社会组织建立起密切的关联互动，推进基层社会治理的职业化和专业化”[5]。社会组织掌握很多资源，能够为社区提供专业的服务，满足社区综合性多方面的需求，但实际上社会组织对政府有一定的依赖性，被当成“政府的助手”。社会组织因自身发展得不够成熟，在规模、数量、组织上都存在缺陷，抑制了其功能发挥，未能满足社区日益增长的多方面服务需求，实现政府、居民等方面的利益协调。此外，社区居民参与互动治理呈现的是弱参与，需要进一步加强居民对社区的认同感、归属感。

2.多元治理主体的角色定位模糊。居委会是基层群众性自治组织、城市社区治理的重要主体，是社区公共服务的供给者和社区居民权利、利益的代言人。在社区的治理工作中，居委会承担了许多街道办交予的行政事务，集行政和自治功能为一体，行政色彩浓厚。此外，居委會自身队伍结构不够合理，对街道办的依赖性比较强，削弱了自身的自治能力，没能将全部精力放在社区事务的管理和各项服务工作上。

3.下沉社区队伍管理机制不够完善。制约下沉社区防疫力量的可持续发展的原因主要有三点。一是党员参与社区治理与防疫机制有待完善。作为防疫的重要力量，党员发挥着先锋模范作用，在疫情急需工作队伍时，党员在原单位和驻社区参与没有形成完善的双重管理模式和参与机制。二是下沉工作队伍防控工作绩效考核缺乏精准化。对下沉干部的表现没有全面、客观的真实记录，形成专项的考察结构，使党员干部下到社区的防控主体责任和任务有所放松。三是党员下沉社区激励机制还有待完善。下沉社区力量不稳定与激励机制不完善密切相关，政治使命担当与适当的奖励有利于吸纳更多的党员参与，壮大社区治理的工作队伍。

4.社区信息技术治理成本高。信息技术运用于社区治理防疫的重要性不言而喻。大数据运用于社区治理不仅能提高社区治理的现代化水平，使琐碎的社区工作高效率完成，还有利于社区治理防疫信息沟通以及资源共享。但信息技术运用的功能开发以及智慧社区的建设还要依靠资金支持，社区治理技术运用有巨大的开发和运行成本，存在资金方面的限制。

三、后疫情时代城市社区治理创新机制的路径

社区是多元主体共同治理的单元，在多元主体治理理念下，不断探索创新社区治理的新模式，可以促进社区实现善治。治理主体的多元，意味着权力向度也是多元的。“在疫情初始阶段，更应该凸显政府的主导及管制功能，在疫情中后期更要加强社区自治，充分调动企业、社会组织、专家参与。”[6]后疫情时代的城市社区治理不仅要实现社区善治，还要落实好社区防疫常态化管理工作。在此过程中，建立有效互动机制、完善队伍保障机制建设、加快应急机制和发挥信息技术优势机制，有利于融合各种治理资源，激发社区自治的内生动力，推动社区整体有效运行。

1.建立有效互动机制，释放自治空间。在后疫情时代的城市社区治理工作中，厘清关键主体的互动关系，有利于将社区资源整合，更好地将社区日常治理和常态化防疫结合在一起。一是街道办事处与居委会的纵向互动关系，街道办并不是对社区事务进行直接管理，主要是要通过指导来干预社区的治理。街道办掌握了许多社区自治组织无可比拟的资源优势和权力，在实际工作中于人事权和财权方面制约社会自治组织，使领导工作多于指导工作，二者的关系应该由指导与领导并存的双重关系转回到相互合作关系之中。居委会要在社区治理中完善自身的组织建设，减少对街道办资源的依赖，真正实现管理好社区事务。二是居委会与社区内其他组织、居民的横向互动关系。社区治理不仅需要发挥居委会的自治作用，还需补充社会组织这一重要力量，因为社区发展不仅需要社区自治，还需要其他社会中介组织的从旁协助与合作。社会组织为社区居民多元化需求提供专业服务，弥补政府和市场公共服务的不足，调解居委会无法解决的矛盾冲突。后疫情时代社区治理不仅要依靠社区自治组织自治力量的增强，还需要完善孵化社会组织机制，引入社会组织这个重要力量，平衡社区的行政化和自治化，构建并完善社区自治体系。通过完善社区协商机制，衔接好疫情防控常态化下社区内部治理与防疫，抵御疫情反复带来的治理风险和冲击。

2.完善队伍保障机制，激活社区内生资源动力。面对疫情防控常态化的社区治理，拥有稳定的防疫队伍尤为重要。一是要拓宽队伍选派方式。通过个人自荐、社区挑选、上级党组织选派的方式，根据“双选”原则即社区和个人的双向选择进行选派，达成共识，促进社区和个人共赢。二是要建设好社区后备工作队伍。实施吸引社区后备干部的人才计划工程，提高薪资绩效待遇，落实职工的各项福利制度，提高社区岗位的竞争力。三是要拓宽队伍发展空间。多途径招录社区治理工作方面的专业人才，例如通过定向专录、专项招聘、直接考察等方式，保证社区治理工作后备力量的稳定。

3.加快应急机制建设，健全社区应急预案体系。新冠肺炎疫情暴露了城市社区应急工作的短板，疫情防控常态化之下的社区治理要从应急预案、应急场所、应急队伍等基础环节完善社区应急机制。一是完善实战性应急预案。针对各类社区突发事件，要做好分类应急准备和相应的预案措施，明确好各部门组织在应急预案里的分工和具体流程。二是改善应急场所。在空间场所上，构建公共空间“平疫结合”的转换预案。街道及居委会以“平疫结合”为原则，进行辖区范围内公共场所空间精细化再营造。制定各类公共空间场所的应急规划设计方案，包括生活场所、快递广场、生活设施、社区临时观察点等各个方面，结合居住区规划设计标准的5分钟、10分钟、15分钟生活圈的公共服务设施配比，制定相应应急空间改造计划。三是建立训练有素的社区应急队伍。基层应急队伍是应急机制的重要组成部分，是防范和应对突发事件的重要力量。社区作为疫情联防联控的坚强堡垒，要发挥人民群众的参与力量，构筑好疫情防控的人民防线。后疫情时代的社区治理，更应该将应急管理工作的触角延伸到“最后一公里”，让基层应急救援队伍真正强起来。

4.发挥信息技术优势，增强现代化治理水平。就城市社区治理而言，后疫情时代要提高社区的信息化水平，实现数字化精细服务，建设好智慧社区。智慧社区即是指用科学技术手段对社区的各类资源进行整合，完善社区的建设，提高社区治理现代化水平，发展便民的社区治理模式。[7]后疫情时代将社区信息化建设作为城市社区治理创新机制之一，利用信息技术构建疫情防控网，建设城市社区治理的现代化新网络公共空间。提升社区防控工作有效性，同时促进社区线上和线下融合新型治理模式，实现多元主体联动治理平台，促进信息的共享、交流互动，推动城市社区治理朝着灵活化、智能化方向发展。

参考文献：

[1]史云贵.当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考[J].上海行政学院学报，2013，（2）：88-97.

[2]严志兰，邓伟志.中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析[J].上海行政学院学报，2010，（4）：40-48.

[3]韩冬.城市社区多元治理主体的权力互动机制研究[D].上海：上海师范大学，2013.

[4]李红梅.筑牢疫情防控的“社区防线”[N].人民日报，2020-02-21（5）.

[5]田毅鹏.治理视域下城市社区抗击疫情体系构建[J].社会科学辑刊，2020，（1）：19-27.

[6]易外庚，方芳，程秀敏.重大疫情防控中社区治理有效性观察与思考[J].江西社会科学，2020，（3）：16-24.

[7]刘建文，崔达.中国城市社区治理创新机制研究[J].山东理工大学学报，2018，（3）：39-44.

责任编辑  宋桂祝

[收稿日期]2021-03-12

[作者简介]王春娟（1978— ），女，河南洛阳人，武汉理工大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，法学博士，主要从事政治学理论、中国基层政府和农村治理问题研究。

黄佳卉（1995— ），女，广西百色人，武汉理工大学马克思主义学院政治学专业硕士研究生，主要从事政治学理论研究。