论川滇边务大臣的设置及其职权

朱普选，赵天骄

（1.西藏民族大学西藏旅游研究所 陕西咸阳712082；2.西藏民族大学民族研究院 陕西咸阳712082）

清末川滇边务大臣的设置是伴随着清政府对川边地区进行改土归流的过程中产生的，是清政府为了加强对该地区的管理、维护国家统一、应对外国侵略者企图分裂中国的一项重要举措，是历史发展的必然选择。川边地区位于川、滇、甘、藏、青的交界区域，历史上是土司世袭管理的区域和清政府在进行实际管理过程中的传统薄弱区。清政府没有在该地区设置府县等政区进行直接管理，而是通过册封土司进行间接管理。清政府的政令通常是通过土司传达到基层，而不能越过土司直接下达基层。土司之间冲突争斗时有发生，例如乾隆时期的大小金川之乱。清政府采取了有力的措施以加强对土司的管理，一时效果明显。川滇边务大臣存在的时间虽然短暂，但其作用毋庸置疑。对于这一段历史的研究，学界多集中于对川边改土归流情况的研究，或对川滇边务大臣赵尔丰事迹的探索，缺乏对川滇边务大臣是如何进行地方管理的研究。川滇边务大臣是统筹川边事务的最高地方行政长官，横贯川边事务始末。本文通过分析川滇边务大臣设置及职权管理，探索清政府对川边地区治理措施的演变和强化对西南边疆的管理。

一、清末川滇边务大臣设置的背景

（一）川边特别行政区的地理位置

在对川边地区进行改土归流的过程中，清政府添置了新的政区，即川边特别行政区，其大致范围是“边地在川、滇、甘、藏、青海间，纵横各四五千里”[1]（P14224）。傅嵩炑在《西康建省记》中称川边特别行政区“东起打箭炉，西至丹达山，东西三千余里，南与云南维西、中甸两厅接壤，北逾俄洛色达野人与甘肃交界，南北四千余里……倍于川，等于藏”[2](P1)。其管理范围是四川打箭炉厅及所属各土司和西藏的康部，治所在四川打箭炉厅（即今康定），辖境大约包括今天的西藏昌都、云南迪庆、青海玉树、四川甘孜全境和凉山与阿坝各一部分、那曲的比如、巴青、聂荣、索县以及林芝的波密与墨脱的部分地区。

川边地区地域广袤，所辖地区几乎都属于横断山区，整个区域处于大山大河的夹峙之中。并且这里大多数的山脉呈南北走向，几乎阻断了东西方向的交通。位于该地区的邛崃山、夹金山、大相岭、小相岭等诸多山脉，山势陡峻，山系绵延可达上千公里。清代，这里是“西藏、廓尔喀朝贡之大道”“驻藏大臣出入之通卫”[2](P1)。从四川盆地向西，进入横断山区北部腹地的交通要道只有一条，即通过打箭炉进入川边地区。汉、藏、羌、彝等民族在此长期杂居，使这里形成了典型的多民族地区。由于这里的自然环境严酷，交通闭塞，地方局势复杂，土司之间冲突争斗时有发生，清政府的有效管理力量难以深入该地区。

就清政府的国家疆域而言，川边地区具有特殊的地理位置，对整个国家具有不可估量的军事战略意义，尤其表现在国家西南地区的边防战略上。在《西康建省记》中有这样的记载：“边地（西康）界于川藏之间，乃川省前卫，为西藏后劲，南接云南，北连青海，地处高原，对于四川确建瓴之势，非特与川滇辅车相依而已”[2](P73)。并且“藏为川滇之毛，康为川滇之皮，藏为川滇之唇，康为川滇之齿，且为川滇之咽喉也……藏为藩篱，康为门户”[2](P2－3)，因此“守康境，卫四川，援西藏，一举而三善备”[2](P78－79)。同时，川边地区还具有重要的交通枢纽地位，是连接着中国内地与西南边疆地区的重要交通要道之一。《清稗类钞》称：“康为川、藏通衢，沿途大山与川交界者曰折山，自此前进则有高日山、博浪工山、三坝山、大朔山、宁静山、昂地山、王卡山、恩达山、瓦合山，与西藏交界者曰丹达山。”[3]（地理类8）有清一代，在没有电奏之前，这里是内地通往西藏地区官方公文传递与运输粮饷的唯一官方指定路线。与其他几条进入西藏的交通路线相比，通过川边地区的川藏线有着无可比拟的优势，是由内地进入西藏最近也最便捷的道路。在维护国家领土完整，维护中国西南边防，管理西藏等方面发挥着重要的作用。

（二）清末政治背景

1、列强对中国边疆地区的入侵与渗透

自1840年第一次鸦片战争爆发起，外国殖民者开始从海上入侵中国疆域，同时又开始觊觎中国陆地边疆，企图分裂中国西藏、新疆等边疆地区。腐败懦弱的清政府几乎无力抵抗帝国主义的殖民战争，被迫割让大量领土，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，并出现了前所未有的边疆危机。时至晚清，清政府内外交困，弃藩自守，西南边患日益严峻。与此同时，以英俄为首的外国殖民者觊觎中国西藏，企图将西藏从中国分裂出去。他们通过种种手段，挑起事端，迫使清政府签订一系列不平等条约。在中英《烟台条约》中，英国人获得了在西藏地区进行游历通商的许可。他们开始以此项条款为借口，频繁进入西藏地区，假借游历为名，实为刺探西藏虚实，沿途不但详细绘制地图，而且收买当地部分土著居民作为他们的向导。沙皇俄国也不甘示弱，从1907年起，假借“俄国‘地理学会’名义先后派出过13支‘西藏考察队’”[4]（P465），为其非法入侵西藏提供情报。时人刘声木在其《苌楚斋三笔》中记载：“自光绪以来，英俄两国进窥西藏，交涉益为繁棘”[5]（卷5），并且“西南隅过杂瑜外经野番境，数日程即为英国属。西北隅毗连西宁，番人常购俄国军火”[5]（卷5）。这些都反映出清政府的陆疆面临着严峻的边疆危机。来自北方的沙皇俄国势力在进入新疆地区后，企图继续南下，有由青海而入卫藏和川边之势。而南方的英印政府在吞并锡金后，与清政府边界开始接壤，英印政府时常制造事端，妄图染指西藏。为了应对这种情况，清政府开始进一步谋求加强对川边地区的管理和稳固国家西南边防。而川滇边务大臣的设立正是清政府为了应对这种情况而采取的有效措施。

2、清政府对地方管理的加强与巴塘事件

随着川边地区内部不同土司之间力量对比的改变，土司之间的冲突争斗日益加剧。中国的土司制度之所以能产生并得以延续，是因为国家对这些地区进行直接管理的条件并不成熟。由于这些地区的自然条件大多比较严酷，交通闭塞，经济落后，历代中央政府多采取扶植代理人的方式进行间接管理。这既是维护国家统一的方式，又是对过去历史传统的继承。从一开始，国家对土司势力的管理就十分有限，其管理模式与其他由国家直接进行管理的地区不同，土司拥有的权力远远超过地方行政长官（政府任命，非世袭）的权力，往往容易发生地方性事件，例如明代的播州之乱、安奢之乱，清代的大小金川之乱等。而国家对土司地区的实际控制能力不足，这一点在清代的西南土司地区上表现较为明显。

随着清政府西南边疆危机的出现，为加强对处于西南边疆地区西藏的管控，川边地区的政治、经济、军事地位开始上升。为了加强对川边地区的管理，改土归流和设立川滇边务大臣的措施应运而生。川滇边务大臣的设立意味着清政府开始对该地区实行直接管理。

光绪二十九年（1903），清政府因为“有人奏：‘川藏危急，请简员督办川边，因垦设屯，因商开矿’”[6（]卷519光绪二十九年七月丁酉），遂命令锡良查看情形。锡良认为：“川藏急务，非屯垦商矿，所能解其危迫”[6（]卷519光绪二十九年七月丁酉）。随后新任驻藏帮办大臣桂霖上《条陈藏事三端折》建议“：边地选募士勇三千人分起扼，轮流换防”[6]（卷521光绪二十九年九月庚子）。光绪三十年（1904）六月，英国人荣赫鹏率军入侵西藏，逼迫西藏地方政府官员签订“拉萨条约”。一方面清政府坚决不承认所谓的“拉萨条约”，另一方面也感到“经营川边”以“固川保藏”的必要性。而后不久，清政府发上谕：“西藏……地大物博，久为外人垂涎。近日英兵入藏，迫胁番血乣立约，情形叵测。亟应思患豫防，补救筹维。端在开垦实边。练兵讲武。期挽利权而资抵御。方足以自固藩篱”[6（]卷534光绪三十年八月庚午），于是“令凤全移驻察木多……所有西藏各边，东南至四川云南界一带，著凤全认真经理”[6（]卷534光绪三十年八月庚午）。九月“，又有人上奏‘：西藏情形危急。请经营四川各土司。并及时将三瞻收回内属’”[6（]卷535光绪三十年九月戊戌）。但凤全在川边地区推行的一系列政策措施，直接或间接地损害到当地寺庙上层与土司的利益，最终引发了暴乱，造成凤全遇害。这是继乾隆十五年（1750）西藏珠尔墨特·纳木扎勒之乱中，驻藏大臣傅清、拉布敦遇害之后，第二次发生的驻藏大臣遇害事件，这对清政府造成的影响可想而知。巴塘事件的发生，立刻引起川藏震动，并深刻地改变了20世纪川边地区的政治格局，进一步使清政府认识到川边事务的重要性，必须进行改土归流的急迫性以及建立行省的必要性。光绪三十二年（1906），清政府正式设置川边特别行政区，任命赵尔丰为川边特别行政区长官——川滇边务大臣，主持进行改土归流工作，同时在当地开展兴办屯垦、教育、开矿、招商、练兵等新政，筹建西康省。

二、川滇边务大臣的设置及其沿革

清政府不断深入过去地方管理中的薄弱地区，并在此建立新的制度，意图改变过去“土司制度框架下中央政府只管官不管民的状态，使中央政府的控制能力逐步向基层社会延伸”[7]。由此，国家的权力再次得到加强。“这是从政权分封的封建时代向近代中央集权国家发展过程中的一个重要环节”[8](P29)。国家统治地方的有效手段就包括政区的设置与调整。“行政区划是国家为实行有效的行政管理而设”[9](P4)“行政区划作为地方政治制度的一翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要。”[9](P141-142)

“四川边境寥廓，历代多设土司以相控制。清初，戡定川境，各土司次第效顺。”[1](P14217)清代因袭明制。清初，清政府试图以较少的管理成本对川边地区进行管理，通过选择当地其他民族首领作为政府的代理人的方式进行管理，并敕封其首领为“土司”。时至雍正皇帝统治时期（1723-1735），为了加强对川边地区的管理，清政府决定在西南土司地区实行“改土归流”政策，并强制当地从土司制度直接转移至中央的流官管理之下。自此，清政府开始了改土归流的历史进程。

川边地区“土司居十之五，馀地归呼图克图者十之一，清代赏藏者十之一，流为野番者十之三。”[1](P14224)由此可见，川边地区形势之复杂。在对川边地区进行改土归流的过程中，发生了巴塘事件与里塘事件。赵尔丰在妥善解决事件后陈报：“先设流官分治……如川边将来建省，以为改土归流之基。”[10](P90)为继续在川边地区开展改土归流工作，清政府设置了川滇边务大臣一职以统筹该项事务。因此，川滇边务大臣的设置是在清政府妥善解决巴塘事件与里塘事件后，为加强对川边地区的管理和维护该地区局势稳定而做出的具体措施。

光绪三十二年（1906）六月，锡良与绰哈布上奏请求设置川滇边务大臣：“请依照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵。”[10](P90)清政府批示：“以赵尔丰为川滇边务大臣”[10](P91)。七月，赵尔丰致电军机处：“本年七月初三日尊奉电旨。”[10](P91)。从上奏请求设置川滇边务大臣一职到其人员任命，再到正式办公仅仅间隔一个多月的时间。如此高的行政效率，正反映出清政府对这件事情的重视性与急迫性，设置川滇边务大臣已是刻不容缓。与此同时，清政府为了支持赵尔丰在川边地区的工作，任命其兄赵尔巽为四川总督，“以免扦格，而便联络”，“无分畛域，随时接济”[11](P5857)。

光绪三十三年（1907）四月十六日，赵尔丰称川滇边务应办事务包括：“屯垦，练兵，设官，兴学，通商和开矿”等六事[10](P118-125)。八月，清政府开始在巴塘、里塘等地区进行改土归流，废除土司，设置流官。一改明清以来该地区土司之间冲突争斗时有发生的局面。从以上清政府的治理举措可知，清政府对川边地区所进行的改革是全方位的改革，另一方面亦可反映出当时中国西南边疆所面临危机的严重性和清政府维护国家主权的决心和信心。

光绪三十四年（1908）三月，赵尔丰奏请清政府划清川滇边务办事的权限：“由川滇两省督臣先将界限划清”[10](P177)。六月，赵尔丰奏请：“准由川省选调”[10](P203)相关官员。八月，赵尔丰、赵尔巽认为边务急需办理之事，包括：“划清界限，增设官属，宽筹经费，协济兵食”[10](P205-207)。从行政建制和人事任命方面来看，标志着清政府开始正式对川边地区进行直接管理，改变了过去由土司管理的局面。

宣统元年（1909）十一月，清政府在川边地区设立边务收支报销总局，分统计、垦务、矿务、经征、工程五科办事。同月，赵尔丰奏请清政府在盐井征收盐税，拨充边务经费。川滇边务大臣管理职权的进一步明确，表明了清政府在川边地区的管理开始与内地接轨，并进行了相应的革新。

宣统三年（1911）四月，清政府以傅嵩炑为代理边务大臣。同月，清政府拟在川边建省。五月，赵尔丰卸任，由傅嵩炑出任代理边务大臣，等待新任川滇边务大臣王人文到任。八月，傅嵩炑请设西康省。十一月至十二月间，代理边务大臣傅嵩炑离任，边务暂由川边巡防新军统领顾占文为总代表负责。这时，川滇边务大臣已不能对地方进行有效管理，因此在川边地区建省的呼声日益高涨。虽然川边建省的主张在清代没有实现，但是在民国时期这一主张最终得以完成[12]（P213-214）。

宣统三年（1911）十一月至十二月间，川滇边务大臣被裁撤。

川滇边务大臣自光绪三十二年（1906）设置至宣统三年（1911）撤销为止，凡6年间，先后任命边务大臣2人，代理1人，其中光绪朝1人，宣统时期3人。其中赵尔丰任期5年，王人文并未到任，傅嵩炑为代理边务大臣（详见表1）。

表1：清代历任川滇办事大臣一览表

三、川滇边务大臣的职权

川滇边务大臣的辖区：“东起打箭炉，西至丹达山，东西三千余里，南与云南维西、中甸两厅接壤，北逾俄洛色达野人与甘肃交界，南北四千余里”[2](P1)。最高行政机构为川滇边务大臣衙门，驻地在巴塘（今四川巴塘县），“置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵”[2](P3)，“设收支局、学务局、安康道、边北道，后改为行省官制，改边务大臣为西康巡抚，边务收支局为西康度支司、边务学务局为西康提学司、安康道为西康提法司、边北道为西康民政司”[2](P93-96)。宣统元年（1909），清政府在川边地区设立边务收支报销总局，分统计、垦务、矿务、经征、工程五科办事。

根据《清末川滇边务档案史料》《清史稿》《西康建省记》等记载，将川滇边务大臣的职权归纳如下：

（一）改土归流

川滇边务大臣的核心任务就是主持川边地区的改土归流工作。改土归流工作包括两个方面，一是在川边地区进行“改土”，即废除土司，二是在川边地区进行“归流”，即改设流官，二者相辅相成，其核心内容是废除旧制度与设立新制度，以府县制取代土司制。废除土司制度，改设与内地一致的行政区划，标志着清政府废止了明清以来历代中央政府在该地区册封代理人（土司）进行间接管理的历史传统。清政府正式开始对川边地区辖境内的一切事务行使直接管理权，不再通过土司下达政令至基层，这大大加强了清政府对川边地区的有效管理。

1、川边地区改土归流的过程

川边地区的改土归流工作首先是在巴塘地区与里塘地区展开，而后才在其他地区相继进行。整个改土归流工作大体上可以分为两个阶段，以宣统元年（1909）为分界线，宣统元年（1909）以前的改土归流工作主要针对的是巴塘地区与里塘地区；宣统元年（1909）以后，特别是在宣统三年（1911），清政府对川边地区其他小土司集中进行改土归流。

2、川边地区改土归流的结果——设官与添置府县

清政府在川边地区废除土司制度后，开始设置流官和相应的府县机构。光绪三十三年（1907），赵尔丰报请清政府在川边地区设置流官：“巴塘拟设直隶厅治，拟名巴安直隶厅。里塘、乡城各设县治，里塘拟名顺化县，乡城拟名定乡县，均属巴安直隶厅管辖”[10](P123)。光绪三十四年（1908），清政府又改巴塘为巴安府，打箭炉为康定府，里塘为理化厅，三坝为三坝厅，中渡为河口县，乡城为定乡县，稻坝为稻城县，贡噶岭设县丞，隶属于稻城县。以理化一厅，河口、稻城二县隶属康定府，以三坝一厅，盐井、定乡二县隶属巴安府。设康安盐茶道统辖所设府、厅、县。宣统元年（1909），清政府将察木多划归边务管辖。同年又将乍丫划归边务管辖。宣统二年（1910），清政府将察木多改为昌都府，乍丫为察雅县，恩达、八宿合并设为恩达县。宣统三年（1911），清政府“拟设西康省，边地东自打箭炉起，西至丹达山顶止，东西三千余里，南与云南维西、中甸，北至甘肃、西宁，南北四千余里。改边务大臣为西康巡抚，边务收支局为度支司，关外学务局为提学司，康安道为提法司，边北道为民政司”[10](P1032-1035)。后因清政府的衰败，西康建省未能实行。清政府在川边地区逐步进行的改土归流工作，加强了对该地区的有效管理，为后来民国时期在川边地区设立西康省奠定了坚实的基础。

表2：清代川滇办事大臣改土归流进程表

表3：宣统三年川滇边务大臣辖区府厅州县表

表4：宣统三年川滇边务大臣辖区委员、理事表

（二）其他职责

1、练兵

清政府在川边地区进行大规模改土归流前，发生了巴塘、里塘事件。在妥善解决事件之后，清政府设置了川滇边务大臣一职。而这一官职的设立，最初的目的就是在巴塘练兵：“先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵”[10](P90)。川滇边务大臣是仿照宁夏、青海的例子而设立的：“照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣”。[10](P90)它是一个具有军事职能的地方官职，所以川滇边务大臣的首要职能是就是军事职能。而后，赵尔丰向清政府上奏，提出川滇边务应办事务时，就谈到了川边地区险要的自然地理环境：“边地辽阔，险隘甚多，处处需兵巡防”[10](P123)。而川边地区现有的军事力量严重不足，只有“川边巡防五营，滇边约巡防三营”[10](P123)，数量如此之少的军队不足以对该地区进行有效的军事管理。为了加强对川边地区的管理，进行新式军队建设，赵尔丰提出了“先练步队两营，再练炮队一营、马队一营”[10](P123)的新军计划，当新军练成之后原先的军队便可以“原设巡防各营，便可依次裁撤”[10](P123)。这些措施大大加强了川边地区属于川边地方政府的军事力量，强化了清政府对该地区的管理。通过壮大地方政府的军事力量，为当地进行改土归流工作提供了重要的军事保障。

2、屯垦

川边地区“耕地少而牧地多”[2](P87)，“西康土广人稀”[2](P89)，“土地又无买卖”[2](P89)。所以，地方政府在川边地区“禁止土地买卖……只准租荒地”[2](P89-90)，“土地概归国有”[4](P90)成为西康定制。为促进屯垦事业的发展，地方政府出台了一系列的鼓励措施：“凡有愿赴边地开垦之人，自行认垦。所垦之地，令照额完粮，不收地价。”[10](P122)，同时“于打箭炉设立招待所”[10](P124)，命原籍地方官“按日垫给口粮”[10](P124)，到达之后给予“构造庐舍之资及农具、籽种、耕牛，并仍按旬发给口粮。”[10](P124)这些措施的实施，有力地促进了当地农业的发展。大量荒芜的土地被利用起来，国家的力量通过农业移民深入到川边地区的角落。农业生产与人口是关乎地方发展的重要因素之一。通过移民，地方政府有效地控制了川边地区，使过去这里人烟稀少的情况得以改善。过去由于川边地区的本土居民“崇信佛教，人们大半为喇嘛，不婚娶……以致生齿不繁，地土虽有数千里，户口不满十万家”[2]（P106）。而改土归流之后，以“内地移民实之，户口又可渐增”[2]（P106）。巴塘地区是第一批进行改土归流的地区之一，是农业垦殖活动进行较早的地区之一，也是农业较为发达地区之一，并且这里“地方辽阔……人烟稠密，土地肥沃”[10]（P92），非常适宜农业开发，当然这里的人烟稠密与土地肥沃是相对于川边其他地区而言的，远不能与内地相比。所以，以巴塘（巴安县）为例，大致可以说明当地人口变迁对农业开发的积极影响。通过表6可以发现，从光绪三十二年至宣统三年（1906-1911），巴安县的户口数明显增加，由1328户增加到1830户，在6年之内增长了约37.80%。从光绪三十三年至宣统元年（1907-1909）的3年间，巴安县新垦殖的农业土地达990亩左右，对于自然环境相对严酷的巴安县而言，这是一个比较可观的数据。同时，巴安县的租粮也有所增长，从宣统元年至二年（1909-1910），约增加了二百余石。这些都说明了地方农业的开发促进了当地人口、田土与赋税的增长，这种人口的增长是本身人口增长与外来人口迁入共同交织的结果，在短短6年之内，本地人口户数不可能增加约500户，这比光绪三十二年（1906）巴安县人口的1/3还多。地方政府通过农业生产吸引了大量的劳动力来此定居，使人口被吸引到耕种土地之上，从而使地方社会得以稳定发展。屯垦活动促进了当地的农业发展，使大量无地农民获得土地并促进了当地人口增长。

表5：宣统三年已在边务大臣管理之下尚无委员治理区域表

3、兴学

兴建学校，不仅开化当地的民风，也为当地培养了大量紧缺的人才，而这些人才又可以为地方建设和进一步加强对川边地区的管理起到积极作用。培植人才，开通风化为先。地方政府出台了一系列的措施以达到兴学的目的。当时传统观念认为，川边地区的居民之所以“愚昧”“皆由于不学之故”[13]。所以最初兴学的目的“非急求造就人才”[10](P119)，而是先求“文字语言相通，使其人皆晓然于中土圣化，不为歧途所惑”[10](P124)。同时规定：“拟于巴安、顺化、定乡等各处先设小学堂一处，蒙学堂四、五处，稻坝、贡噶岭、盐井、中渡各设蒙学堂二、三处。”[10](P124)对于入学的人员规定：“附近汉蛮民人子弟七岁以上者，均令入蒙学堂。”[10](P124)。课程为：“教以汉蛮语言，通用白话，将白话通用字连贯成句之法，能写白话信札”。还开展思想教育：“每逢星期，宣讲圣谕广训及古以来贤哲名言”[10](P124)。并准许“毕业之后，录送京师大学堂考验录用。”[10](P124)这些措施的实施，使当地的教育事业快速发展起来，人才的培养强化了清政府对川边地区的有效管理。

4、通商

川边地区物产丰富，但所需的日用品均需从内地购入。主要购入的内地产品包括“丝、布、纸、烛之类”[10](P124)。一般而言，通商需要建设相应的旅店和交通设施。而川边至打箭炉的道路与旅店的情况十分不利于通商，“每七、八十里方有一栖息之所，而湫隘污秽，食物均需自备”[10](P124)。如果遇到雨雪天气，就不能按时到达旅店，“即须露宿。”[10](P124)为促进当地经济发展，地方政府出台了相应发展措施：“将沿途应设旅店之，拟招人看管，令其搭买米麦食物，以便旅行。”[10](P124)同时开展平整道路工作：“其道途亦须随处开凿平治，并拟试牛车，以利转运。”[10](P124)因为边地地区所产牛羊最多，所以皮革也多，而当地居民不知道制造皮革，随处丢弃。地方政府官员觉得可惜，遂提倡：“拟于巴安、顺化、定乡等处设厂，运付内地销售。”[10](P125)对于边地没有殷实绅商的情况，地方政府提出“必须先有官为创办”[10](P125)的具体解决措施。由于过去“关外各处夷汉杂处，权量衡度不惟名目与内地不同，即大小、轻重、长短亦异”[10](P250)，使得川边地区的贸易极为混乱，不利于经济发展。为了应对这种情况，地方政府采取了制定标准度量衡的措施：“量制则照每斗三十斤为定；度制则照营造尺为准。”[14](P83)度量衡的统一极大地促进了当地工商业的繁荣，有利于当地经济的健康发展，增强了川边地区的经济实力，增加了地方政府的财政收入，也在一定程度改善了当地民生。

表6：光绪三十二年至宣统三年巴安县人口、租粮及土地表

5、开矿

川边地区矿产资源丰富，“皆曰康藏之地，五金富饶”[2](P91)。在打箭炉明正土司的属地，“有灯盏窝金矿，三道桥金矿，秦凝金矿，皆沙金”[2](P91)。在里塘，有“毛丫亦属沙金”[2](P91)。宣统二年（1910），赵尔丰派人在川边地区进行探矿：“盐井及白玉之赠科有硫磺，察木多有煤矿……土司属地皆由金矿”[2](P92-93)。但实际情况是这些矿产资源的开采量严重不足，生产技术落后，花费了大量的人力物力，而获利很少。并且“川滇边地矿产富饶，久为中外共知，垂涎者众”[10](P119)。大量的金矿被当地土司把持，它是土司财政收入的重要来源之一。为了合理开发和利用好自然资源，地方政府提出“延聘本国在外洋矿学专门毕业之人，周历察看，择其矿苗最旺者，由官设厂”[10](P125)的具体解决措施。由国家收回金矿的开采权，地方政府设厂开采金矿，这既增加了地方政府的财政收入，为地方政府开展其他工作提供了一定量的资金保障，也促进了当地经济的发展。

表7：川边地区所设矿厂表

四、设置川滇边务大臣的意义和影响

川滇边务大臣的设立是清政府在川边地区进行改土归流过程中的一项重要举措，它的出现与清政府解决西南边疆危机有关，是清政府为了加强对川边地区的管理，增强西藏与内地的联系，应对外国侵略者对西藏的觊觎和他们妄想将西藏分裂出中国的企图，是清政府反对国家分裂的一项重要措施。自光绪末年川滇边务大臣设置以来，所进行的川边地区的改土归流工作，为后来西康省的设立打下了坚实的基础，并促进了当地政治、经济、文化、军事等方面的发展，并初步实现了“守康境，卫四川，援西藏”的战略目标。辛亥革命后，川滇边务大臣被川边镇抚使取代，但其在川边地区的所有成果却被完整地继承下来，并在民国时期进一步发展。

川滇边务大臣的设立是清政府将边疆地区纳入国家统一行政区划治理体系的有力措施之一。它打破了当地土流兼治二元政治格局的传统治理模式，通过改土归流，废除当地的土司制度，在边疆民族地方建立与内地相同的政治体制，一改过去当地土司间冲突争斗时有发生的局面，将川边地区置于清政府的直接管理之下。在清末历史进程中，川滇边务大臣设立的核心目的在于巩固国防与稳定地方社会秩序，强化国家对边疆地区的管理能力。这种改变折射出在清末时期，清政府在近代国家主权观念上的改变和强化以及国家边疆与内地政治一体化进程的发展。

清末时期，内忧外患深刻困扰着中央政府。川滇边务大臣正是清政府巩固国家西南边防的重要一环和为抵御外国侵略者对国家领土的侵略而做出的重要举措。