牧区发展之路:从“牧区均衡说”说起
2021-07-01栾殿飞赵国栋
栾殿飞,赵国栋
(1.西安外事学院 陕西西安710077;2.西藏民族大学 陕西咸阳712082)
畜牧业的重要性不言而喻,它不但支撑着农牧人口,而且为城市人口做出了重要贡献。预计在2005年至2050年间,全球畜牧业将增长70%以支撑不断增长的人口。[1]牧区的生态与发展问题是畜牧业的核心问题,也是人—自然—产业三角关系的两个核心要素。但如何在平衡关系中实现生态与发展的共同进步,或者说关于路径和方法,并没有一个获得广泛认可的结论。
把牧业人口数量、草场产量以及草场牲畜承载力作为影响牧区生态与发展的关键因素,这已经得到了较广泛的认可。Jiping Zhang等人(2019)认为,三者是影响牧区生态环境和可持续发展的关键因素,因此明确畜牧业压力和畜牧业人口承载力对草原管理决策和畜牧业的可持续发展具有重要意义。[2]
这种“人口—草场—牲畜均衡说”(以下简称“牧区均衡说”)是一种基于牧区社会三大要素相平衡的模型,即牧业人口数量、草场的牧草产量以及牲畜饲养数量三者之间在牧业人口生计与草场资源的承载力上达到的平衡状态。这种平衡状态意味着草场不会被过度放牧,牲畜数量适宜,而且可以为牧业人口提供较好的生计,该模型也被视为牧区社会进一步发展的前提。
走出静态的假设,我们会发现,牧区经济社会是复杂的,而且处于一种持续的动态之中,所以任何的均衡可能只是某个点上的状态,并且隐含着忽视一些重要因素的风险。中国牧区社会建设的目标与乡村振兴的目标具有统一性,即追求产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕,目标的复杂性与系统性对牧区的生态与发展的要求是否可以通过“牧区均衡说”全部实现,需要深入探讨。所以,对“牧区均衡说”贸然给出肯定的答案似有不妥。
本文以“牧区均衡说”出发,从文献和实证两个角度探讨牧区生态与发展面临的困境以及破解困境的关键问题。本文更强调脱贫和发展问题,生态问题寓于发展问题之中,文中实证视角下的发展是以保护生态为前提的发展。除特别说明外,本文所使用有关西藏的数据均来自笔者2016-2019年的调查。
一、“牧区均衡说”的困境
(一)安居的程度以及与流动性的关系问题
虽然视角不同,但牧区研究的两大范式:流动性范式(Mobility paradigm)和现代化范式(Modernization paradigm)均强调牧区流动性的重要性。[3]前者强调对牧区系统的理解,支持畜牧系统以及其与自然的关系,主张减少外部力量的人为干预。后者强调:牧区的出路在于强加混合养殖系统,而不能依靠畜牧系统本身。[4]“牧区均衡说”本身有忽视牧区流动性之嫌,这是其最突出的弱点所在。
流动性的变动,是和定居以及草场承包紧密联系在一起的。后二者必然对流动性的变动产生影响,流动性的实现与维持直观上与定居、草场承包存在着矛盾。如何协调他们的关系是牧区生态建设与经济社会建设中一个无法绕过的问题。Richard H.Lamprey和Robin S.Reid(2004)认为,除非能够有效管理土地以维持牲畜和野生动物的自由流动,否则马赛马拉国家保护区(Maasai Mara National Reserve)独特的畜牧—野生动物系统将很快消失。[5]包智明、石腾飞(2020)强调在实现牧民的定居过程中,要协调好生计与流动性之间的关系,从而实现“流动性的再造”[6]。但牧区的情况千差万别,如何因地制宜实现这种再造则是一个极为复杂并要不断探索的过程。
(二)草场承包产生的具有分割效应的副产品问题
牧区家庭承包经营政策作为中国牧区三大管理政策之一,对调动牧民群众的积极性、促进生活水平的提升起到了积极的作用。但是其副作用也不容忽视。
娜日嘎拉和海山呼格吉勒图(2019)以中国内蒙古正镶白旗照拉嘎查作为研究对象,发现那里有较多的牧业人口外迁现象,而这一现象形成的主要原因是草场的破碎化和退化导致的牧民生计困难,同时,这种被迫的外迁并没有提升他们的生活水平。[7]该问题指向了对草场承包以及用围栏分割牧场的做法带来的负面影响,譬如草场退化和承载力下降、畜牧业成本增加以及畜牧业收入下降。
Richard H.Lamprey和Robin S.Reid(2004)系统分析了20世纪下半叶的50年里非洲肯尼亚西南部马赛人的居住模式、植被、牲畜数量和野生动物数量变化,他们发现:人们由原来的山谷居住区域向南扩展定居区,林木遭到破坏;到旱季,斑纹角马(Connochaetes taurinus)涌入马拉牧场,牲畜与野生动物之间的竞争加剧;20世纪70年代,建立了集体牧场,土地所有权正式化;到80年代末,随着人口的迅速增长(1983-1999增长率为4.4%),新的定居区被开辟出来;但人均牲畜饲养量无法满足牧民最低生活需要;为了生计,80-90年代,马赛人丰富了生计类型,通过旅游业、小规模农业和机械化耕种租赁的土地增加收入,但旅游业收入严重失衡,一小撮精英受益。研究认为,随之而来的土地私有化可能导致种植业和牧场围栏的增加,严重的条块分割使野生动物的生存空间受到挤压,旅游业也因此受到影响,牧区将面临新的困境。[5]
总的来说,“牧区均衡说”无法解决定居以及草场分割带来的副产品,因此也无法对这一困境进行有效回应。
(三)动物疾病及药物使用带来的困境
牲畜饲养量的增加以及草场承包经营带来的牲畜饲养的相对集中和条块分割,也带来了另外的一些看似无法避免的问题,即牲畜传染病以及野生动物疾病的传播。如果不能有效控制二者,就可能对牧民生计以及生态环境构成严重的威胁。“牧区均衡说”似乎无法对此给出有效的应对。
在埃塞俄比亚,牧场占了农业用地的63%,牲畜产品约占埃塞俄比亚外汇收入的10%。Kula Jilo(2016)强调,要特别注意牧区众多的限制因素,譬如动物疾病猖獗、营养不良、畜牧和销售系统不良、基础设施差和缺乏受过培训的人力等方面,基于这些限制因素,要格外重视兽医服务在改善牧民生活方面的作用。同时,要注意疾病控制活动中的对化学药品的不当使用带来的巨大负面影响。[8]
牛结核病是由牛型结核分枝杆菌(Mycobacterium bovis)引起的一种人兽共患的慢性传染病,我国将其列为二类动物疫病,一年四季均可发生,主要通过呼吸道和消化道传染。
家畜反刍动物和野生有蹄类动物是牛型结核分枝杆菌的宿主。Mwakapuja Richard S.等人(2013)研究了坦桑尼亚牛型结核分枝杆菌在野生动物—牲畜交界区和野生动物保护区内的感染情况。研究表明,在Mikumi-Selous生态系统中,由于野生动物与家畜共享牧场和水源,增加了感染风险;要控制这种传染病,只能通过相关各方的共同努力,尤其要做好在牲畜、野生动物与人类生活区的交界处的传播防控工作。[9]
(四)牧区内生物多样性的困境
草原牧场被看作是一种复杂的生态体系,具备特定的生物多样性,并以此维持着草场的生态平衡。草场的退化会导致生物多样性的消减甚至丧失,也将损失由自然植被提供的生态支持。[10]“牧区均衡说”似乎对如何维持牧场中的生物多样性缺乏针对性。
Foggin J.Marc(2008)指出,中国青藏高原的牧区是世界上最重要的放牧生态系统之一,它们广泛分布于高山大川之间,孕育了众多江河源头,具有极为重要的生态意义。世界上大约40%的人口依赖或受这些河流的影响。为了有效保护草原上的动植物群落,他主张以一种社区共同管理(Community co-management)的模式加强对各类威胁的应对,所有利益相关者都要积极参与。[11]
解决生物多样性问题需要一种多参与主体的积极行动,而不能只限定于牧民—牲畜—草场的封闭范围。当然,牧场合理的载畜量对这种多样性的维持是有积极作用的,[12]但这只是一个前提,并且无法抵御其他因素带来的负面效应。至少,有必要更好地了解野生动物与牲畜之间的相互作用以及这种作用对牧场上生物多样性保护的影响。[12]
在其他方面,我们也会看到“牧区均衡说”的无力之处。传统的解释模型认为人口压力的变化会导致定居与游牧现象的增减,而牲畜数量的增加和牧场的减少则是罪魁祸首。Paul Robbins(1998)认为,该模型无法解释印度拉贾斯坦邦游牧上升的现象,他研究认为,正是制度和经济模式的变化为这一现象的发生创造了条件。[13]同时,“牧区均衡说”无法全面深入评估政府与牧民之间的互动及这种互动带来的影响。在坦桑尼亚,绿色经济模式受到广泛推崇,南部农业发展走廊(SAGCOT)将大规模农业投资与环境保护结合起来,并被政府、投资者、援助者以及捐助者视作非洲绿色经济的典范。但是,在处理与牧民关系时,外部力量把牧民视作环境退化的制造者的观点强化了政府要清除山谷中的牲畜和牧民的观点,为农业投资腾出空间并加强环境保护。结果,每一次驱逐都导致牧民向其他地区蔓延,造成了新的农牧民冲突和环境冲突。[14]
综合以上讨论,“牧区均衡说”的困境的根本还在于其过于静态地把握牧区生态、贫困、发展以及社会建设问题,因此很难全面、动态地发现和协调在执行一项良性政策中隐藏的问题或者临时出现的问题,造成某种情境下“均衡”的失灵。要找到突破困境的途径,就必须要先找到一种打破其静态模式的切入点。
本文认为,乡镇政府作为最为重要的基层政府,它与牧区牧民群众的对话沟通将为我们提供有益启发。它本身既保持着随时的动态性和持续性,又以特定情境下出现的具体问题为依据,以解决问题和困境为基本出发点。在实践中,对话沟通本身也是政策有效落实的关键。下面笔者将从脱贫与发展视角进行进一步展现和讨论。
二、贫困的拼图:来自一个牧业乡的案例
牧区的贫困是发展视野下被高度重视的议题,因为很多研究与实践秉承着一个理念:牧区在整体上是落后的、贫困的,是发展的“危险地带”,本文认为,这正是一种蕴含着错误基因的重大误判。牧区均衡说对牧区存在的贫困问题也无法给出有效的解决途径。
Jonathan Davies和Richard Bennett(2007)指出,众多针对非洲牧区的发展政策有一个假设,即牧民是贫穷的。他们通过对埃塞俄比亚的阿法尔牧民生计与风险管理的研究发现,这是一种误区,对传统游牧主义的描述并不准确。所以,任何旨在援助畜牧社会中真正脆弱群体的工作必须首先承认:畜牧贫困既不是统一的,也不是普遍的。[15]传统的牧区贫困论似乎同质化了“牧民”的概念,抹杀了这个术语所包含的多种生计形式以及牧区内的贫富差异。基于此,Peter D.Little等人(2008)强调,必须改变那种把畜牧主义(pastoralism)等同于贫困的发展标签(一种刻板印象),因为这种标签带来的结果只能是外部力量对牧区的强行改变而不是致力于发展牧区的生计。[16]
表1:2018年扎西乡部分脱贫建档立卡户简况(单位:亩、元)
任何牧区的贫困都呈现出各自的特点,找到真正的贫困者以及贫困的原因才能真正解决牧区中存在的贫困问题。牧区普遍贫困的标签暗含着一种文化霸权的思维。笔者所提供的扎西乡的案例将展现这一特点。另外,任何贫困的发生都存在着具体的原因,每一户家庭亦是如此,但总体上可归为三类:个体能力因素、自然不可抗因素以及社会结构因素。Catley A.等人(2016)的研究强调了后二者的影响。他们研究了非洲之角地区的畜牧生产的长期趋势,发现该地区牲畜和肉类的贸易量虽然大幅增长,但部分牧民的贫穷和赤贫程度也在不断增加,一些人口存在严重的营养不良。他们发现,导致经济增长和日益加剧的贫困并存现象的原因是人口增长、干旱以及富裕生产者对牧场和水源的控制。自然的不可抗力以及社会结构因素使一些贫困者被迫放弃了牧业生计,[17]而后者的影响更为显著。在三类因素当中,如果结构性因素得到有效保障,那么前两个因素带来的影响则会被大大削弱,亦能够被较好地克服。
扎西乡(化名)位于西藏阿里边境地带,平均海拔4690米。笔者于2016、2019年两次在那里进行了8个多月的调查。2016年,全乡共有2个纯牧业村:一村和二村(均为化名),8个作业组,共有牧民群众546户,共2022人。2015年,扎西乡建档立卡贫困户共有208户699人,其中一村115户412人,二村93户287人。按大的扶贫归类划分,一般贫困户93户337人,低保贫困户112户359人,五保户3户3人。在致贫的原因中,主要有九个小类:因病、因残、因学、因灾、缺技术、缺劳力、缺资金、交通条件限制、自身发展动力不足。在那里,贫困的出现是一种复杂的现象(详见表1),任何想用一种模式概括出贫困家庭的状况与找到脱贫的路径方法都有较大的风险。譬如牧场的多少可能会与富裕程度相关,但BW、DJ、DZ三户家庭的贫困却表明这是一种主观想象。三户家庭的牧场面积均超过了1万亩,但却仍然贫困。
在扎西乡,多数贫困户处于“牧区均衡说”所界定的均衡状态或接近于这种状态,享受到草畜平衡补贴,也享受草场生态效益奖励和补偿。但是,他们却无法从中获取到走出贫困的动力。一种过度强调静态的平衡对牧区群众来说并没有实质意义,因为他们并无法从这种状态中获取生活的福祉。贫困来自于生活中的众多动态事件,譬如疾病、灾害,它们不会自动嵌入到均衡模型之中,而是通过各种各样的影响带来多样的关系,限制、冲击着群众的身心和生活。简而言之,处于动态中和关系中的牧民生活状态并无法被“牧区均衡说”深刻地揭示出来,人们也无法从中获取战胜困境的资源和动力。
三、对话沟通:牧区脱贫与发展的一种关键要素
(一)对话沟通是政策落实中的重要手段
2019年,扎西乡整体脱贫。2016年脱贫37户155人,2017年脱贫62户201人,2018年脱贫100户347人。2015年建档立卡时,全乡贫困发生率为32.7%,至2018年底降为1.175%。在脱贫过程中,乡政府所在的安居区建设与商业运行(集体经济与个体经营、房屋租赁等)推进良好,并且在总体保持了畜牧平衡基础上维系了较好的季节性放牧,传统的放牧流动性得到较好实现。2018年全乡收入主要由六大部分构成:牧业收入超过1638万元,林业收入接近293万元,商饮业收入为98.4万元,运输业收入超过15万元,副业收入超过348万元,其他收入达到1826万元。人均纯收入超过11300元。以牧业为主的多元生计模式在扎西乡脱贫中起到了中坚作用。这实际上来自以乡政府为主的实践与牧民群众实践形成的合力。
以乡政府为落实主体推进的脱贫攻坚实践主要有14个方面,在此以其中几项做简要说明:1、医疗卫生方面。加强了慢性病家庭医生签约工作,家庭医生签约户达47户55人,包虫病签约23人,老年人签约20人,高血压签约40人,糖尿病签约1人,残疾人签约13人,结核病签约3人,共巡回就诊430人次。2、产业脱贫方面。共有三个集体经济组织:奶牛养殖场、扶贫宾馆、旅游纪念产品销售店,三者收入的60%向所有建档立卡贫困人口进行分红。3、生态脱贫方面。2016年全乡共设生态岗位653个,其中扶贫户生态岗位564人,共计兑现195.9万元;2017年增加岗位131个,达到784个,共兑现生态岗位补助资金117.6万元;2018年又增加24个岗位。4、易地搬迁方面。共搬迁29户114人。5、转移就业方面。2018年培训59人,实现了239人就业。任何脱贫都不是轻而易举实现的,每一户的脱贫工作都凝结着政府与牧民群众的共同努力和汗水。这些实践以及它们的关系表明,只依靠政府或只凭牧民群众,很难达到较好的脱贫效果。
如何制定出针对不同家庭的脱贫政策,既需要政府认真调查,也需要牧民群众认真配合,形成一种有效的对话机制,做到贫困的原因精准、脱贫的策略精准、脱贫的举措落实精准。为了实现这种对话并达到对话目标,也需要以乡政府工作人员、村两委为主的中介与平台作用的发挥,即在二者之间搭建桥梁和纽带,化解中间发生的话语偏差、利益矛盾等可能发生的问题。以上工作的开展和有效执行正是来自于乡政府与农牧群众之间反复的对话沟通,在乡政府、村两委、双联户长、村民代表之间开展的相关对话会议多达几十次,甚至涉及每一户的具体问题,包括牲畜迁移的时间和路线,应急饲料的发放方法与价格补贴,房屋修缮的投入与时间要求,村中每个病人的身体情况以及治疗需求,等等各个方面。
2018年2月5日,一户牧民家中的260多只羊一夜之间被一只雪豹全部咬死。户主向乡里做了报告,乡政府马上到牧户家中了解情况,并向县林业局、民政局做了汇报,同时联系了保险公司。保险公司工作人员到现场了解了情况并核算了赔付金额5.9万元。随后,县民政局发放了1万元的救助金,并且提供了相应的大米和白面救济。这样,就避免了该牧户陷入贫困。
在阿里地区,牲畜保险特点十分明显。牧民个人与国家分担保费,牧民个人所出的保费为:牦牛2.52元/头,羊0.24元/只。野生动物伤害造成绵羊损失的,按250元/只支付保险金,幼羊50元/只;山羊200元/只,幼羊40元/只。相比较而言,因疾病、雪灾死亡的,保险金要成倍增加。
虽然保费极低而保障度和保险金较高,但乡里大多数牧民开始时并不认可。在乡政府工作人员、村两委和专门负责扎西乡保险业务的工作人员岗措的共同努力下,乡里所有有牲畜的群众都参加了保险。岗措出生于扎西乡一村,大专毕业后返回家乡,进入保险公司。乡政府和村两委给岗措的工作以极大的支持,入户宣讲各类政策时也会带上她。在不断的宣传以及与牧民群众的互动中,岗措的工作得到了广泛认可,对保险公司的业务也给予了肯定。2019年1-9月,经岗措之手为雪灾中受损失的牧民投入的保险金超过四十多万元。
以上是当地牧民参加牲畜保险的一个案例。该案例表明:有效的话语沟通,尤其是当村两委能够有效参与到话语沟通中并发挥良好的中介作用时,政策在落实和推进中就会更为快捷和有效,其中原有的一些困境或遇到的梗阻也就在这种动态的对话沟通中得到逐步有效解决。当然,这种对话沟通在进行过程中也使得相关的政策措施更好地受到群众的审视与反思,有利于避免措施中的瑕疵和困境。
(二)政策执行中对话沟通的重要性与意义
第一,政策的形成需要重视自下而上的形成路径及信息反馈,这实际上强调了地方性知识的反馈链的需求及重要性。Yasin Abdalla Eltayeb Elhadary(2015)对苏丹北部格达里夫州布塔纳的19个村庄进行的研究发现:从上到下的政策制定方式并不能很好地解决牧区的需求问题,土地改革的相关法案忽视了牧区内部流动性的需求并产生了不利影响,进一步导致了以牺牲牧区为代价的无计划的农业扩张,并加剧了对土地的掠夺。[18]
第二,牧区问题具有复杂性和动态性,政策设计与牧区实际以及牧民需求之间往往存在偏差。这需要有效的对话沟通以发现这些问题,并为解决问题提供可能渠道。Solomon Desta和D.Layne Coppock(2004)指出,在较长的时间内,埃塞俄比亚南部出现了人均牲畜占有量和牧民福祉均显著下降的情况,牧民们努力为生计而想尽办法,包括进行玉米种植和骆驼饲养,但他们与当地城镇之间的经济联系仍然很少。研究指出,人口压力引起的社会内部经济模式的变化是可以进行预测的,但是,进行发展干预则是困难的,它需要反映牧区系统的动态性并能够有效解决新出现的问题。[19]
第三,迁移放牧在文化、社会上的重要性并不能掩盖经济上的可能缺陷,它们之间如何均衡是一个需要反复斟酌和对话的过程。Mousavi Seyed Alireza等人(2020)从经济角度分析了流动性放牧的成本与收益问题。他们指出,虽然放牧,尤其是过度放牧可以给牧民带来短期利益,但却损害了生态系统。在计算了伊朗中部地区两个牧场的生态系统服务损失所造成的外部成本后,他们认为,生态系统服务损失作为隐性社会成本在当前牧业系统下是显著的。该研究主张:考虑到气候的干旱、人们的贫穷和公共牧场情况,与在文化和社会方面的重要性相反,游牧制度在经济上是不合理的。[20]
这三个方面反映出的问题是深层的隐匿的,任何解决之策都需要慎而又慎。进行必要的对话检验,以发现设计或政策中可能存在的问题具有积极意义。进行检验的路径只能是在政策与现实的对话沟通之中实现,具体实现上也就是在政府(以乡级政府为主)与牧民群众之间的对话沟通。对此,扎西乡脱贫案例中已经有了较好的展现。简而言之,在政策检验对话期的主要实践构成至少包括:乡政府和村两委作为平台与纽带,促进政策性的外部知识与牧区地方性知识的充分对话;进行对话效果的汇集与分析,并进一步向双方反馈;政策制定者应组建专门机构、人员对反馈信息进行充分的分析,并进行必要的政策调整;如此反复,直至二者的对话和相互检验达到较高的统一性。
通过对话沟通,政策与牧民群众的地方知识可以有效结合,各类风险与困境将会得到最大程度地消减或控制,并促进政策的有效落实。从这一点来说,“牧区均衡说”面临的诸多困境也将从这种对话沟通中找到解决的途径或者方法。
结语
通过对文献的解读和对西藏扎西乡的实证分析,本文认为,“人口—草场—牲畜均衡说”有其合理性,“人口—草场—牲畜”的均衡对牧区发展,尤其对增收和生态保护具有重要意义。但其潜在的静态性值得警惕,更不能忽视其难以攻破的诸多牧区困境。
牧区的贫困由于贫富的分化显得更为复杂。要走出贫困,就要正视并攻破这种复杂性。乡镇政府与牧民群众之间的对话沟通是政策形成与有效落实的关键环节。在“人口—草场—牲畜均衡”基础上,加强乡镇政府与牧区群众之间的对话沟通,将为解决“牧区均衡说”的困境,并进一步促进牧区整体良性发展提供一条有效途径。
从这一角度来说,深入研究牧区的对话沟通机制,以及通过这一机制解决牧区均衡说困境的具体路径与方法均具有重要意义。希望更多研究者关注本文提出的这一议题,推进更深入系统的研究。