发挥集体产权的治理功能

[摘 要]在中西部农村地区，集体产权制度改革发挥的经济功能有限，主要发挥治理功能。集体产权制度构成基层治理的制度基础，源于集体土地具有公共资源属性，影响基层治理空间、能力和规则。改革开放以来，在农村法律和政策变迁的影响下，农村集体产权不断弱化，导致了基层治理空洞化、治理能力弱化和治理不正义等基层治理问题。可借鉴地方试点经验，从收回流失集体土地、赋予集体适当的土地调控权、加强土地管理及完善村民自治角度，提炼总结有效再造农村集体产权的路径，以破解基层治理困境。

[关键词]基层治理;集体产权制度改革;集体产权;治理功能

[基金项目]国家社会科学基金青年项目“乡村振兴背景下资本下乡与村庄共赢机制研究”（20CSH050）。

[作者简介]王海娟（1987-），女，中国地质大学（武汉）公共管理学院助理研究员（武汉 430074）。

一、问题的提出

集体产权制度改革是农村中具有“四梁八柱”地位的重要改革，是当前农村改革的重点。2016年，中共中央出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（下文简称《意见》）。2019年党的十九届四中全会又明确了“深化农村集体产权制度改革”的时代任务，2020年中央“一号文件”对全面推开农村集体产权制度改革试点作出具体部署。在国家大力推动集体产权制度改革的背景下，深化研究集体产权制度面临的困境及其改革路径具有重要的意义。

现有文献主要从经济学视角探讨集体产权制度的功能定位、运行困境与改革路径。学界将集体产权制度改革的功能定位于集体产权经济功能的提升，通过集体经济发展让农民彻底摆脱贫困，实现共同富裕等（张慧鹏：《集体经济与精准扶贫：兼论塘约道路的启示》，《马克思主义研究》2017年第6期。）

（戴双兴、李建平：《我国农地产权制度改革与发展壮大集体经济》，《毛泽东邓小平理论研究》2018年第8期。）

。当前集体产权制度面临两大困境：一是集体经济组织法人地位缺乏。集体经济组织没有法人主体资格，不能取得合法营业资格和组织机构代码，缺乏市场运行机制和法律效力（中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组：《关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题》，《中国农村经济》2015年第2期。）。应通过集体产权制度改革建立归属清晰、权责明确、保护严格和流转顺畅的现代产权制度，确立集体经济组织的法人地位，完善集体经济市场运行机制，让集体经济组织参与到市场经济活动中（农业部农村经济体制与经营管理司课题组：《对农村集体产权制度改革若干问题的思考》，《农业经济问题》2014年第4期。

）（张红宇：《关于农村集体产权制度改革的若干问题》，《农村经营管理》2015年第8期。）。二是集体收益分配制度不完善。由于成员资格不清晰、财务管理不规范、治理结构不完善等原因，农民的分配权难以得到落实（孔祥智、高强：《改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟需解决的问题》，《理论探索》2017年第1期。）。可以通过清产核资、清人分类和股份制改革完善集体经济内部运行机制

（管洪彦：《农村集体经济组织法人治理机制立法建构的基本思路》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。）

。上述研究强调通过集体经济市场化运作增加集体收益，再将集体收益合理分配给农民个体，从而达到让农民致富的目标，这可以称为“市场化+分配”改革思路。

集体产权制度运行具有很大的区域不均衡性，“市场化+分配”改革思路并不适合中西部农业型村庄。发达农村地区的集体产权制度运行建立在工商业基础上，具有充分的非农集体经济发展空间，集体产权制度改革的主要目标是更好地发挥集体经营功能以及进行合理的集体收益分配。而广大中西部地区主要是农业型村庄，主要经济形态是小农经济，农业剩余有限，集体经济发展的空间有限，通过集体产权制度改革带动农民致富的可能性较小。根据统计，东部地区、中部地区和西部地区拥有的村级集体资产占全国的比例分别为76.2%、17.5%和6.3%，且中西部地区集体资产主要是非经营性资产，集体经营性资产很少，大部分村庄都是“空壳村”（农业部经管司、经管总站研究课题组：《发展壮大农村集体经济增加农民财产性收入》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第3期。

）。由此看来，清产核资、资产量化、股权配置等改革内容的前提是村集体存在大量集体收益，主要适用于拥有集体经济发展空间的发达地区农村，“市场化+分配”改革思路对中西部农业型村庄的适用性较为有限。

集體产权制度不仅仅是一种经济制度，而且是基层治理的重要基础。集体产权制度是村庄权力关系的一个集结，反映了国家、村社集体与农民之间的治理关系

（桂华：《产权秩序与农村基层治理：类型与比较——农村集体产权制度改革的政治分析》，《开放时代》2019年第2期。）。

集体所有权是国家赋予村社集体调控土地的制度性权力，是村社集体“汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件”（毛丹：《村级组织的农地调控权》，《社会学研究》2004年第6期。）。作为村级公共事务，集体土地使用与管理通过村民自治方式完成，集体土地使用与管理也激活了村民自治运转，集体产权制度与村民自治模式具有同构关系（杜鹏：《土地调整与村庄政治的演化逻辑》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2017年第1期。）。

在中西部农业型村庄，集体产权制度难以发挥促进集体经济发展的作用，却在村庄治理领域发挥重要作用，是形成村庄善治的基础。基于此，本文从治理角度分析农业型村庄集体产权制度的运行困境，阐释基层有效治理的路径，提出一种适应农业型村庄的集体产权制度改革思路。

笔者及所在研究团队在全国农村调研时发现，中西部农业型村庄治理不善的一个主要问题是集体产权弱化，通过集体产权制度改革创新赋予集体产权新型内涵和运作机制，可以产生显著的治理效果（贺雪峰：《农民组织化与再造村社集体》，《开放时代》2019年第3期。）。这种集体产权制度改革创新思路针对集体产权弱化的现实，通过再造集体发挥集体产权的治理功能，可以称之为“集体化+治理”改革思路。这里“集体化”指的是，通过赋权村社集体加强集体土地产权制度建设，“治理”则指的是集体土地产权制度发挥治理功能，回应基层治理困境。基于此，本文首先分析集体产权制度影响基层治理的基本路径，其次分析农村集体产权弱化的治理困境，接着分析行之有效的集体产权制度改革创新做法，最后是一个简短的结论。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

二、基层治理的集体产权基础

中西部农业型村庄用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产很少，集体资产主要是村社集体没有分到户的集体土地，本文具体分析集体土地的使用和管理问题。集体土地具有公共资源属性，其使用与管理是基层治理的重要工作，形塑村庄治理基本格局。集体产权制度的治理内涵不仅体现为其是基层治理的经济基础，而且体现在其实践本身也是村庄秩序生产机制的重要组成部分。

一是集体土地利益产生与村庄治理空间。集体土地属于村庄内部的公共利益，唯有针对公共利益对象才能产生治理空间。集体土地是中国农村集体土地所有制的产物，由此土地成为集体内部公共资源，而非私人财产。针对公共资源的分配及利用，形成了村庄公共利益，形塑村庄治理样态。集体土地使用与管理是所有村庄都存在的公共利益，尤其是广大中西部农村重要的公共利益载体;并且在转型期农民生计模式中，土地是农民重要的生计来源，集体土地的使用与管理具有广泛性特点，全体农民都能够参与其中。集体土地可以分为“公有共用”的土地和“公有私用”的土地。前者主要包括村庄中没有分配到户的公共土地，如公共道路、“四荒地”以及用于公共服务的教育、文化、卫生、体育等集体土地。后者主要是已经分到户的宅基地和承包地。尽管“公有私用”土地的使用权主体是农民，但是“私用”并不等于私有，村社集体仍然拥有对农民土地权利进行调整的权力（郭亮：《村级组织的土地控制：功能及其弱化——理解地权冲突的一个视角》，《学术月刊》2018年第8期。）。例如，占用农民的土地进行基础设施建设、整合宅基地资源进行村庄建设等，都涉及到对“私用”土地的调控。当集体土地的数量较多或者集体土地调控权较大时，公共利益就较多，基层治理空间就较大。反之，基层治理空间就较小。

二是集体土地利益协调与基层治理能力再生产。集体土地使用与管理是一个利益动员和民主协商的过程。村社集体主要通过“公有共用”土地、集体收益的统筹使用以及对农民土地的统一规划管理来协调土地利益关系。针对“公有共用”土地的使用和集体收益的统筹使用是村社集体为农民提供公共利益的过程，全体农民都可以分享到公共利益的好处。针对“公有私用”土地的规划管理、农田基础设施建设以及土地资源优化配置等均影响着每个农民的利益，具有较强的外部性。在利益结构和社会规范存在很大差异的情况下，集体产权实践就是一个土地利益协调的过程，会面临利益纠纷和观念冲突。村社集体对因利益变动所产生的村社成员间权利与义务的不平衡给予重新梳理和划定，在这一过程中可以重申公共规则和提高自身权威。因此，每次土地利益协调都是农民自主解决问题、化解矛盾的过程，也是基层治理能力再生产的过程。也正是在这个意义上，能够有效、合理调解土地矛盾纠纷的村庄，村社集体具有较强的治理能力，村庄治理也呈现出有序的局面（杜姣：《农地调整的治理内涵——基于山东S镇的考察》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2017年第4期。）。

三是集体土地利益分配与村庄正义秩序。集体土地使用和管理牵涉到每个农民的利益，如何公平分配不仅和外部制度有关，而且和内部共识规范有关。农村集体土地属于公共资源，为具有集体成员资格的农民共同享有，具有公共属性。集体土地作为农村最重要的公共资源，影响着村庄正义秩序。集体土地利益分配是一个以地方性规范为基础，对村社内部的利益往来和关系互动进行清算和平衡的过程（杜姣：《农地调整的治理内涵——基于山东S镇的考察》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2017年第4期。）。这意味着其他农民拥有多少土地与自己的利益紧密相关，每个农民都会强烈关心集体土地利益分配状况。农民的关心点并不在于其个人分享到了多少利益或是承担了多少责任，而在于其他农民是否和他分享了同样的利益和承担了同样的责任。在很大程度上，村庄秩序良好的共同点都是村庄土地利益的公平合理分配。或许，村社集体直接掌握的集体土地并不多，但是牵动着每个农民的神经。因此，土地利益分配方式以及是否公平影响着村庄正义秩序的实现。

三、集体产权弱化实践及其后果

自改革开放尤其是新世纪以来，偏向个体权利的农村产权制度建设弱化了集体产权。不同农村地区集体产权弱化的路径和表现形式存在差异性，中西部农业型村庄集体产权弱化主要表现为集体机动地减少、土地管理权力弱化及集体土地利益分配缺乏正义。集体产权弱化是基层治理困境的主要根源之一，导致了基层治理空间的压缩、基层治理再生产路径的中断以及基层治理失序。

（一）集体产权弱化实践

一是集体机动地不断减少。自二轮土地承包开始，土地政策法规就开始限制村社集体调整土地，要求土地承包关系长期不变以及“增人不增地，減人不减地”，村社集体无法从土地调整中获得用于共同使用的土地。1997年发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》强调各地“原则上不应留‘机动地”，带来的直接结果是村社集体掌握的共同使用的土地的减少。当已有的集体土地在用于公益事业建设、农民宅基地分配等后，集体“公有共用”土地无法得到合理的补充。另外，在1990年代的农村市场化改革过程中，村社集体将部分经营性的集体资产、资源以很低的价格长期限出租出去，比如说租期有30年、50年乃至70年，使得集体“公有共用”土地基本处于流失状态。在一些村级治理混乱的地区，集体经营性资产几乎都流失了。即便一些村社集体名义上还有集体土地，但是由于集体产权得不到制度保障，集体被迫将公共堰塘、公共禾场、渠道等分配给个人使用，对农民侵占集体堰塘、荒山、林地等行为也无可奈何。从农村正在进行的清产核资工作来看，大部分农业型村庄普遍只有几间无法产生价值的办公用房，“公有共用”的集体土地已经被“分完占尽”。

二是土地管理权力不断弱化。在分田到户初期，村社集体一般进行不定期的土地调整，用于达到公共利益。主要的土地调整方式是，在“公有共用”土地不足的情况下会从农民的承包地中调整出一部分的土地作为集体共用土地，村集体在收回、占用农户承包地的同时减免农业税费的负担。土地制度改革不断增强对农民的土地权利保护，不仅不允许村社集体重新分配承包地，而且限制了村社集体对土地的规划管理权力。2003年实施的《农村土地承包法》第27条明确规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”，党的十九大也提出了土地二轮承包到期后再延包三十年的改革方向。与此同时，2007年《物权法》明确界定农村土地承包经营权是一种用益物权，这实现了农民土地权利的物权化。2014年全国范围内开展的承包经营权确权颁证登记政策则将农民的土地权利与特定地块固定起来，从而建立起特定农户与特定地块之间的稳定的排他关系。农民获得对特定地块的占有权利，村社集体既不能调整农民的承包地面积，也无法对承包地进行规划管理。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

三是土地利益分配正义原则瓦解。农村改革中集体产权建设基本处于空白状态，相关政策没有为集体土地利益分配提供公共规则和制度保障。在集体土地的使用和管理中，当遭遇农民的反对时，村社集体就无法公平合理地分配集体土地利益，实际上就产生了一种非正义状态。集体土地利益调整是一个均衡农民利益的村庄政治过程，无论是哪种类型的集体土地利益调整都很容易演化为村社集体侵犯农民土地权益的政治问题。地方政府的基本态度是不能引起农民信访，如果会引起农民信访，地方政府就会直接干预村社集体，要求停止集体土地利益调整。任何一个农民都可以通过信访渠道谋求个人利益，实际上是将国家政治引入村庄社会内部，对集体产权的行政干预（王海娟、胡守庚：《农地制度变革与动员式治理的困境》，《中共福建省委党校学报》2019年第5期。），使得正义原则无法落实。

（二）基层治理困境的产生

1.基层治理空洞化。集体产权弱化带来基层治理空洞化，基层治理空间被压缩，农民丧失参与积极性。村社集体无法产生公共利益，既无法利用集体土地资源为农民提供公共服务，也不再对集体土地进行规划管理。集体“公有共用”土地已经基本使用完或者流失，村社集体不再进行统筹使用和管理;集体收益也很少，村社集体无法为农民提供公共服务和开展公益事业建设。村社集体也无法结合国家的投资项目对农田、宅基地和公共工程等进行规划管理。在缺乏公共利益激励的情况下，村社集体很难召集农民开会，农民选举村干部的积极性也不高。这种情况下，基层治理的主要内容是执行相关政策和处理私人事务，日益和农民无关，悬浮于村庄社会。

2.基层治理能力弱化。集体产权弱化导致基层治理能力弱化，村社集体既丧失协调农民土地利益的权力，也缺乏治理能力再生产的路径。村社集体既无法调整“公有共用”土地，也无法调整“共有私用”土地。在村庄建设和农业发展过程中，村社集体即便是使用集体土地和资金补偿被占地农民，也可能遭遇农民不愿意调整土地的困境。在国家投入资金建设村庄和为农民提供公共服务的过程中，国家项目落地普遍遭遇无法占用农民土地的“最后一公里”难题（桂華：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，《政治学研究》2014年第4期。

）。土地利益协调失败凸显了村社集体的“无能”，弱化了农民的权威认同，降低了基层治理的合法性。更为严重的问题是基层治理能力再生产路径缺乏，村社集体不再进行农民动员、民主协商、利益整合等，协调矛盾纠纷的次数也逐渐减少，村社集体缺乏重申公共规则和提升权威的机会，基层治理能力无法实现再生产。

3.基层治理不正义。集体产权弱化导致集体土地利益分配不公平。集体土地资源基本上被不公平地转变为个人资源，其他农民无法分享到集体土地资源带来的公共利益，产生了严重的社会不公。集体土地利益分配实际上遵循了“强力”原则（刘锐：《关系地权——基于村庄结构的区域比较研究》，《北京社会科学》2015年第9期。），集体土地资源流失成为一个强势农民群体不断侵占集体土地的过程。一些农民为了获得更多个人利益，凭借个人的家族势力、经济优势、社会资本等占有集体土地资源。尤其是一些村霸和黑恶势力是村庄中的强势群体，是侵占集体资源和资产的主要群体。在村庄建设和公共品供给过程中，一些支持公共事业建设的农民让出更多的土地，产生心理不平衡感。一些村干部为了推动基层治理工作的开展，只能以无偿使用面积更大、质量更好的个人土地与被占地农民进行交换，这也很难持续。农民因为集体土地分配不公平而产生大量的“怨气”，集体土地占有不均衡和不公平使用成为引发农村矛盾纠纷的主要根源。

四、集体产权再造的路径

从经验角度，实现基层有效治理的关键是发挥集体产权的治理功能。在集体产权制度改革试点过程中，地方政府结合地方实际探索了诸多增强集体土地所有权的路径。这就形成了“集体化+治理”的集体产权制度改革新思路。结合调研经验，地方政府赋权村社集体的具体路径包括以下方面。

第一，收回村社集体流失的集体土地。一些农村地区的村社集体利用国家正在推行的集体产权制度改革收回流失或者失管的土地。村社集体首先对全村范围的土地资源和资产进行集中清理，将承包地和宅基地之外的集体土地资源和资产都明确为集体共同使用的土地。也就是说，农民私自开荒的土地，长期流失的土地、沟渠、堰塘、道路以及山林、鱼塘、小型水利设施等都是集体资源和资产。在此基础上，村社集体制定收回集体土地的公共规则，通过乡镇“三资”管理平台对所有集体资源和资产出租进行统一审核、招标和签订合同，无偿收回没有租赁合同的集体土地。对于有承包合同的集体土地，如果合同规范就继续延包，如果合同不规范则要进行清理或者重新签订规范合同。例如，湖北省阳新县K村在2005年将2000亩山林低价租赁出去，且没有签订规范租赁合同，村社集体在改革过程中将2000亩山林收回集体。村社集体将集体土地收回来后进行统筹使用，包括利用集体土地和资金修建文化广场、排水沟、绿化设施、机耕道、排灌设施等基础设施，对用于公共服务的堰塘、小型水利设施、办公用房、基础设施等进行统一管理。国家正在推行的“扫黑除恶”工作、法治建设等为村社集体收回集体土地提供了政策环境，村社集体较为容易地收回流失的土地，在统筹使用的过程中面临的阻力也较小。

第二，加强村社集体的土地规划管理权力。国家提出的土地“三权分置”改革创新为地方政府加强村社集体的土地规划管理权力提供了制度空间，村社集体可以对农民与土地的关系进行调整。一些农村地区通过土地制度创新，将土地承包权和经营权分离，在保持土地承包权和承包面积不变的情况下，弱化农民对特定地块的排他性占有权利。个别农民借助占有特定位置的土地反对公共决策和集体行动，村社集体就可以在产业发展、村庄建设和农田建设等过程中对集体土地进行统一规划管理。在农民的承包地面积无法调整的情况下，村社集体可以对全村的土地进行重新规划，统一进行基础设施规划、产业布局和建设等。例如，湖北沙洋县在保持土地承包关系和承包面积不变的情况下对农田基础设施进行统一规划，利用收回来的集体土地修建机耕道、渠道等，并将农民分散不同位置的承包地调整到一个位置，方便农民耕种、流转土地和产业调整，推动了“稻虾共养”产业的发展和农业现代化。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

第三，加强集体土地利益统筹分配。地方政府加强村社集体对集体土地利益的统筹分配权力，建立“成本均摊、利益共享”的集体土地使用秩序。村社集体就集体土地的共同使用以及公共设施建设的占地成本在各家各户之间“结平衡账”（李昌平：《再向总理说实话》，北京：中国财富出版社，2012年，第89页。），实现集体土地利益分配的公平。村社集体对有市场价值的集体资产进行统一竞标承包和签订租赁合同，获得的集体收益用于提供公共服务。在土地开发和国家投资建设过程中，村社集体对集体土地利益进行统筹分配。集体土地利益统筹分配不是个体化的分红，而是村社集体为农民提供所有农民都可以享受到的公共服务，实现了村庄正义秩序。例如，湖北宜城市J村将长期流失的300亩鱼塘收回来，结合国家的投资进行改造，采取招标的方式出租出去，每年能够获得12万元的集体经济收入，将集体收益用于村庄规划和人居环境整治。

第四，加强农民的民主参与水平。一些地方政府将“四议两公开”工作法运用到集体产权运行过程中，强调农民在集体土地使用与管理过程中的参与。“四议两公开”工作法规定集体资源和资产的使用经过党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，并将决议公开和实施结果公开。例如，湖北沙洋县在集体产权制度改革中在每个村民小组都成立由6至10名村民代表组成的专班，组织召开村民小组会议、测量土地、制定方案、协调矛盾等，将清理出来的集体土地收归集体并统筹使用。农民参与到集体土地的收回、使用、出租以及土地经营权调整等过程中，按照民主决策原则制定使用和分配方案，由农民民主决策集体土地是否收回集体以及如何收回、如何使用和分配等，提高集体土地管理和使用的效率。

总之，农村集体产权制度改革试点过程中，国家赋权村社集体的内涵发生了变化。赋权村社集体不是让村社集体收取农业税费，也不是收回农民的承包地进行重新分配，而是增强村社集体对集体土地的调控能力。如此，赋权村社集体侧重于加强村社集体对集体土地利益的调控权力，形成基层村庄的公共秩序，而不是对集体利益的再分配，村干部侵犯农民权益的风险较低;并且在集体产权的运行方式上，地方政府在赋予村社集体土地权利的同时加强规范管理，将集体产权的公开运行落到实处。这样可以在发挥村社集体的土地调控作用的同时，避免其可能带来的负面影响。

五、结论与启示

本文以中西部农业型地区为研究对象，论证了集体产权制度的治理内涵、实践困境及破解之道，提出了“集体化+治理”新型改革思路。2021年中央“一号”文件提出，“三农”工作重点全面转向乡村振兴，乡村振兴不仅需要自上而下的资源输入和引入外部市场的力量，还需要增加农村内生治理能力，这对集体产权制度改革提出了更高的要求。与发达地区不同，中西部地区农业型村庄集体产权制度改革的主要方向是如何最大程度发挥集体产权的治理功能，重点是在新时期赋予集体所有权新的内涵和运行方式，夯实基层治理的集体产权制度基础。

按照《意见》要求，农村集体产权制度改革的目标之一是“探索明晰农村集体经济组织和村民委员会的职能关系”，优化基层治理体系，这就涉及到基层治理的集体产权基础。当前农村集体产权制度改革试点，不仅要保护个体应得的土地权利，而且要从法律制度上确认农村土地的集体所有，形成农民个体和集体权利义务关系的平衡。一些地方的误区是把集体产权制度改革片面地理解为“股份制”，片面地强调“分”的逻辑，对农村集体产权重视不够，这不符合集体产权制度改革的目标。中西部农业型村庄的集体收益本来就不多，股份制改革进一步弱化了村社集体对集体收益的统筹使用能力。从这个角度来看，股份制改革可能有助于提高农村土地权利的清晰化程度，但是并不能提高村社集體的整体治理能力。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74