“慢城”何以“快干”：乡村旅游产业振兴的多元共治路径

2021-06-15杜春林孔珺

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年2期

杜春林孔珺

摘要：乡村产业振兴为我国建设社会主义现代化强国提供强大的后劲与潜力，发展乡村旅游是实现乡村因地制宜、绿色可持续发展的创新路径。在运用案例分析法、访谈法对S镇国际慢城项目展开实地调研的基础上，提出政府、市场、社会在乡村旅游产业振兴中协同共治的三维分析框架，指出在组织管理、资源投入和政策指引上以政府为主导的乡村旅游产业振兴存在规划滞后和项目先行，政府政绩主导下盲目开发、旅游产业与乡村发展耦合性偏离等问题。乡村旅游产业振兴应发挥多元主体的协同作用，构建多元主体的合作机制、多方资金的整合机制以及多重利益的协调机制，共同克服管理程序缺乏严格规范、项目投入缺少市场研判、政策指引不力等问题，共同推动乡村旅游可持续发展。

关键词：乡村旅游产业振兴;慢城;多元共治

中图分类号：F205;F323.22 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）02-0080-11

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（19YJCZH025）;江苏省社会科学基金后期资助项目（20HQ045）;河海大学中央高校科研业务费项目（B210202160）

作者简介：杜春林，男，河海大学公共管理学院讲师、博士、硕士生导师，主要研究方向为基层治理。

一、问题提出与文献回顾

2017年10月党的十九大将乡村振兴战略作为新发展理念提出，强调乡村振兴要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[1]。2018年2月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》确立了乡村振兴的阶段性目标任务，力求到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现[2]。产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村问题的前提[3]。只有乡村产业强才能坚实保障农村美、农民富，才能实现美丽乡村建设和农民收入增加的可持续发展，从源头推动乡村全面振兴。然而，乡村产业振兴不能再走“先污染、后治理”的老路子，在新时代生态文明建设和经济转型背景下，产业兴旺要求高质量、可持续发展。2019年6月，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中要求乡村产业振兴坚持因地制宜、突出特色、绿色引领，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，依托乡村资源发展优势明显、特色鲜明的产业。其中特别指出由农业农村部、文化和旅游部等负责优化乡村休闲旅游业，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、乡村民宿等，培育一批美丽休闲乡村、乡村旅游重点村，建设一批休闲农业示范县[3]。2019年1月，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中也指出发展壮大乡村产业需要发展乡村新型服务业，充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生等产业，并加强乡村旅游基础设施建设[4]。由此可见，乡村振兴战略为乡村旅游产业发展提供了巨大的发展契机和丰厚的政策红利，在各级政府的大力推动下，乡村旅游产业成为乡村振兴重要抓手和驱动力量。

在自上而下的政策引导下，我国乡村旅游产业项目遍地开花，正在成为各地乡村振兴及地方经济增长的重要途径。对已有文献梳理发现，现有乡村旅游产业振兴研究主要集中于以下方面：一是对于乡村旅游产业与乡村振兴的关系研究。学界普遍认为实施乡村振兴战略是乡村旅游发展的重大历史机遇和政策机遇，为乡村旅游进一步发展提供了新要求和驱动力;发展乡村旅游是对乡村振兴战略的政策响应，也是实现乡村振兴的重要途径。二是集中于乡村旅游产业振兴的意义及优势研究。一方面，从对经济社会发展的角度来看，已有研究认为乡村旅游产业振兴能够优化农业经济结构，带动相关产业发展，增加农民收入，平衡城乡发展[5-6];不仅如此，在提高農业资源利用率的同时还吸纳了大量的农村剩余劳动力[7]。另一方面，从对旅游文化资源传承、保护和发展的角度来看，乡村旅游赋予农业美学与文化元素，让淳朴的乡村生活方式成为城乡居民对另一种美好生活的向往，有利于形成积极、健康、向上的社会风气和精神风貌，助推美丽乡村建设[8];乡村旅游产业振兴能够在发挥乡村的资源优势的同时，识别、保护和利用潜在的资源，促进传统乡村生活方式与环境的隐性知识传播[9]。三是对乡村旅游产业振兴存在问题的研究和发展路径的展望。研究表明我国乡村旅游大多存在同质性竞争、统筹规划不足、盲目开发以及环境污染、资源承载过重等问题[10]，面对当前乡村旅游产业振兴存在的问题，应当运用大数据技术提高经营者服务和营销能力，整合文化和旅游资源，打造旅游特色[11-12];构建利益共享、共治机制等[13];从整体性角度出发优化旅游空间布局，形成多点配套、具有高可达性（accessibility）的旅游发展空间结构[14];“基在农业、惠在农村、利在农民”推进乡村产业融合，健全乡村旅游公共服务体系[15]。回顾文献发现，已有研究侧重从宏观层面关注乡村产业振兴，尤其是对乡村旅游产业振兴相关政策的解读，以及乡村产业振兴在乡村振兴中的地位和作用，强调政府在乡村旅游产业振兴中发挥的主导作用;然而，仅仅依靠政府难以发挥最大效应，乡村旅游产业发展还涉及到除政府以外的市场和社会等多方主体。本研究在已有理论基础上，以S镇国际慢城项目为例，从微观层面分析政府主导乡村旅游产业项目的发展现状和问题，并分析其成因，进而探讨政府、市场和社会等多元主体在乡村旅游产业振兴中的作用以及互动关系。

二、政府、市场与社会：三维关系下的乡村旅游产业振兴

乡村旅游产业发展作为公共服务供给的重要形式，离不开政府、市场与社会的共同推动，政府、市场和社会三者之间的关系变化直接影响乡村旅游产业发展。从西方国家公共服务供给中的政府、市场和社会的关系来看，公共服务供给经历了由市场提供演变至政府提供，再到政府主导下的多元主体协同合作提供的转变过程：第一，古典自由主义认为公共服务应该由市场这只“看不见的手”来提供，政府只有有限的几种职能，如防止外族入侵、提供社会公共工程以及社会救济[16]，在斯密以后，萨伊、穆勒等人也支持自由放任的思想，政府仅在特定的情况下才有干预的必要[17-18]。第二，随着公共物品理论的兴起，学者们开始认识到由于公共物品不存在价格信号，因而也无法显示真实社会需求，市场就无法有效提供公共物品，从而出现“市场失灵”，市场机制存在着种种缺陷给政府提供公共服务提供了空间，斯蒂格利茨在界定政府职能时就强调政府提供公共物品的职能[19]，政府作为公共服务供给的主体是实现公共利益的重要保障，一方面，政府机构被要求在提供公共服务时要保持效率，另一方面，政府为维护公共利益必须回应公共服务对象的需求和期望[20]。第三，政府在维护公共利益和提高效率方面极为强大的自信强化了公共服务供给中政府的垄断地位，从而排斥市场主体、市场价值以及市场机制在公共服务供给中的作用[21]。由于政府的信息不对称、外部的影响以及领导者的执政能力等因素的影响，进而产生了不同层面的政府失灵问题[22]。因此，萨瓦斯就指出除了属于政府天职的公共服务由政府来决定，公共服务的生产和提供完全可以采取多重形式由私营部门或社会机构来完成[23]。这也表明，公共服务供给的主体不仅仅限于政府和市场，社会组织同样可以提供公共服务，进而在政府和市场不愿提供也无法提供的服务领域形成有效的补充，有学者甚至将公共服务的供给列为社会组织的首要功能[24]。不仅如此，社会组织介入公共服务供给有效地弥补了政府在社会需求的采集和促进公众需求表达方面的不足，并成为了一种重要的替代或补充机制。

从我国公共服务供给的历程来看，尽管市场和社会在公共服务供给中发挥的作用越来越大，但政府始终处于主导地位，这在一定程度上限制了市场和社会优势的发挥。一方面，新公共管理理论就指出政府具有效率低下的先天特征，因此，需要引入市场主体提高公共服务供给效率，不仅如此，市场主体参与所形成的广泛竞争不仅便于政府充分遴选合作伙伴，而且也使得公众获得选择公共服务生产者的更多可能。另一方面，由于公共部门缺少提供公共服务的人员和经验，往往需要依赖于社会组织;另外，由于信息不对称，政府主导的公共服务供给往往很难准确地反应社会公众的需求。因此，如何弥补政府主导公共服务供给的不足，实现政府、市场和社会多元主体共同参与，发挥各自的优势成为当前的棘手问题。治理理论和多中心理论的兴起给政府公共服务供给的主体选择提供了很大的空间，公共服务供给的主体多元化成为必然趋势，这也为公共服务供给主体之间的协同共治提供了理论支撑;公共服务供给的多主体协作是构建于共识之上的，各个参与主体基于一致的目标，从自身优势出发，分工协作所结成的一种动态互补的关系[25]。协同必然促进各个参与主体彼此理解、交流和互动，增强共同决策和集体行动，甚至建立伙伴关系。

在乡村旅游产业振兴中，政府作为乡村旅游发展的实际规划者和政策执行者，一是需要为乡村旅游产业发展进行顶层设计，提供制度及政策基础;二是运用政策工具引导乡村旅游产业建设的良性发展;除此之外，政府作为规则制定者，通过制定相关规章制度引导市场和社会参与，并约束市场和社会的行为。企业作为市场参与的重要主体，通过企业之间的竞争与更高效的管理方式在政府低效率的领域积极发挥作用。社会组织通过行业协会及第三方机构规范行业竞争行为、参与政策制定，公众通过“用脚投票”和评价反馈表达利益诉求并影响旅游市场的发展方向和政策制定。概言之，即构建政府主动承担制度设计、企业规范化的市场运作、社会组织和公众积极参与的多元主体协同共治路径。本研究正是基于政府、市场和社会三维关系的理论分析框架（如图1所示），以S镇国际慢城项目为个案，分析当前政府主导的乡村旅游产业发展现状及困境，探寻乡村旅游产业振兴中如何构建政府、市场和社会共同参与和协作的良性互动关系，如何发挥好政府的引导、规范和规划作用，市场的运作、竞争和价值创造作用以及社会的监督、参与和利益表达作用。

三、项目下乡：政府主导乡村旅游产业发展现状

S镇北临苏南区域中心城市，“三分山、两分水、五分田”，集山水林田为一体，一条长48公里的风光带贯穿6个村落，沿途依山傍水，生态环境优美。改革开放之初，S镇经济发展薄弱，为发展经济，该镇效仿全国兴起的工业化浪潮兴建了一批工厂，生态环境迅速恶化。面对这种状况，S镇认识到以牺牲生态环境为代价的发展是不可持续的。2003年以来，S镇逐步认识到生态环境的重要性，便试图探索一条绿色可持续发展的新路径。凭借已有的旅游资源和生态环境治理成效，S镇于2010年成功加入“国际慢城”联盟，成为最早一批加入“国际慢城”联盟的中国城镇之一。在慢理念引领下，S镇制定系列生态保护措施，并着力培植相关服务产业，开发建设配套设施，发展乡村生态旅游、休闲观光农业，并荣获T20世界旅游名镇称号。党的十九大以来，S镇响应乡村振兴战略发展乡村经济，以国际慢城项目为依托，开展乡村旅游产业振兴的探索，通过强化组织管理、资源投入、政策引导大大推动了慢城乡村旅游产业的发展。

（一）组织管理

1.从管理机构来看，S镇国际慢城的组织管理工作主要由S镇国际慢城旅游度假区管委会承担开展。2013年根据慢城规划建设事业的发展需要，正式成立S镇国际慢城管委会，后更名为H区国际慢城旅游度假区管理委员会，全面负责国际慢城项目的管理。作为区委区政府的派出机构，S镇国际慢城旅游度假区管委会对国际慢城项目按照统一宣传、统一规划、统一招商、统一管理的“四个统一”原则开展工作。

2.从管理实践来看，政府部门在国际慢城项目管理中的“一手抓”集中表現在规划、协调、产业开发及维护等四个方面：一是战略规划。基于国家和省市级政府有关旅游业发展的方针、政策和重大决策部署，规划国际慢城旅游发展战略格局、编制旅游业发展中长期规划计划。二是统筹协调。协调解决国际慢城规划发展中出现的重大问题及利益矛盾，例如慢城管理委员会与区文化和旅游局相协调配合，着手打造慢城品牌，共推慢城乡村旅游产业发展。三是旅游产业开发与培育。指导所属事业单位的文化、旅游、商贸等产业发展工作，特别是产业开发中的招商引资和项目建设。四是维护管理。负责国际慢城规划区域的生态环境保护、基础设施建设等工作。总之，规划、协调、产业开发及维护等组织管理工作都由S镇国际慢城旅游度假区管理委员会主导。慢管会工作人员表示：

现在由慢管会承担了全区的“大慢城”建设，委员会致力于统筹谋划、高点站位，推动“大慢城”发展取得新突破，力争在推进项目建设、攻坚招商引资、推动集团整合、提升慢城品牌影响等重点工作上下大功夫。（慢管会工作人员A，2019122101）A代表采访对象，2019121201表示在采访时间和编号，下同。

（二）资源投入

1.加大基础设施资金投入，推进国际慢城旅游项目建设。2006-2008年，为了申请“国际慢城”，累计投入4 000万元建设山庄、度假村等，1.735亿元扩建生态农业园并修缮景区道路等，2.6亿元完成拟申报“国际慢城”的相关旅游项目等的建设。2012年国际慢城项目全面开工，截至2016年，总投资超3亿元。另外，2013年，投资2亿元继续推进文化慢城项目建设，投入20亿元开始“水慢城”建设。从2017年至今，每年国际慢城的投入都超过2 000万元。S镇在资金的投入上，一方面是地方政府自身在慢城项目开发建设及宣传上投入了大量财政资金，另一方面是政府竭力招商引资，吸纳社会资本进入旅游市场，将招商引资“头号工程”作为旅游业发展工作的重中之重，主导了资金的流向。

2.为慢城规划、建设及管理维护提供人力资源。除了成立了专门的慢城管委会，同时积极开展旅游人才队伍建设：一是积极引入人才。招聘导游、建设规划人员等专业旅游人才，尤其多措并举吸引留学回国人才。二是探索构建旅游智库。促使旅游企业及相关部门与高校开展深度合作，从旅游理论和应用研究中汲取力量。三是加强旅游从业人员培训。对相关人员进行职业技能、职业道德培训，提升从业人员专业素质。

3.开发利用当地丰富的生态、文化等乡村旅游资源。地方政府十分注重挖掘和利用当地丰富的山、林、湖、田等资源，尤其是开发建设以丘陵山区、水乡河湖等自然资源为依托的景观风貌，将山林田一体的田园风光打造为特色景观。同时，地方政府也尝试利用当地丰富的文化资源推进国际慢城建设及旅游产业发展，整合全域的生态、文化资源，其中物质文化遗产包括近30处国家或省市级文物保护单位，非物质文化遗产包括15项市级以上文化遗产和多种民俗。在相关部门的工作人员处我们了解到，慢城建设是该地地方政府的重要工作。

慢城建设不是单单一个项目那么简单，多年以来前前后后投入了很多资源。从建设大慢城格局的角度来说，2018年慢管会重点项目就有15个，总投资达到了76.3亿元。2019年的区重点项目有5个，总投资也达到了将近60亿元。更早的要追溯到2006年甚至更久了。（慢管会工作人员A，2019122102）

2019年的留学回国人员工作任务重、压力大。国际慢城和各镇街积极参加了第十二届中国留学人员国际交流与合作大会，努力与2019年度海外人才创业大赛总决赛选手进行对接联系，以优惠政策吸引优秀人才来到这里创业。（人社局工作人员B，2019122101）

为了吸引优秀人才来创业就业，我们区开展了引凤计划，9月底（2019年），人社局组织一些骨干企业和單位到长江经济带沿线城市湖南大学、中南大学、武汉大学等重点高校参加校园秋季招聘活动。参加招聘企业共收到求职简历86份，都是以硕士研究生为主。（人社局工作人员C，2019122201）

（三）政策指引

20世纪初当地政府就意识到大规模工业化发展将会面临环境、生态、社会等多方面制约，逐渐确立了“生态立县”的发展战略和政策规划，决定走一条“低速度、重质量、保环境”的生态发展之路，引导产业发展取得新的经济增长点。首先，政府制定实施了一系列政策，鼓励支持S镇发展高效生态观光农业，实施万亩茶园、万亩果园、万亩竹园等打造计划，确立“70%生态涵养区，30%生态经济区”的全区生态空间布局政策，引导发展乡村旅游产业以实现乡村振兴。其次，基于“慢城”理念，政府确立了申请“国际慢城”的目标，实施更为严格的生态保护政策措施，包括严格的耕地保护政策、限制建设用地开发以及迁出生态破坏型企业等。最后，成功申请“国际慢城”后，制定旅游产业政策，为招商引资打造良好的营商环境，以优惠的招商引资政策、培育扶持政策推动农家乐、民宿等配套旅游服务业的发展，推动全域旅游建设。对于小型微利企业实施普惠性所得税减免政策，同时使用奖励性政策措施引导高端酒店品牌的进入。探索农村土地改革政策，盘活乡村闲置建设用地，推动农村土地综合整治，激发乡村发展新活力。实行严格的环境准入标准政策，完善生态补偿机制，通过碳排放权、排污许可证和差别化价格等生态政策措施引导产业绿色发展。推动实行国家级旅游度假区创建政策、文化产业发展鼓励政策等，鼓励社会组织投资特色旅游项目，提升丰富度假产品。

区经济发展若干政策意见中明确提出了要大力发展全域旅游，推动国家级旅游度假区创建。区里开展了“旅游厕所革命”，鼓励各景点的厕所新建改建，对照标准规定进行补助。（文旅局工作人员B，2019122102）

政府对在非周末、非公众假日输送旅游度假团队的旅行社给予奖励，还鼓励品牌营销，对具有地方特色的重大节庆和主题推介活动，按活动总投资额的10%给我们补贴。（旅行社工作人员D，2019122401）

四、供需脱节：政府主导乡村旅游产业项目的三重困境

在政府主导下，S镇国际慢城引领乡村旅游产业快速、准确地确立了发展理念，文化、生态、经济要素协同互动，旅游业快速发展起来。但就目前S镇国际慢城项目而言，政府主导下的乡村旅游产业振兴仍缺乏活力，遭遇多重困境，集中表现在以下三个方面：

（一）政绩导向下的过度开发

从地方政府的角度来看，乡村旅游产业振兴不仅是地方发展的重要契机，更是地方官员政绩的重要表现。因此，近年来S镇地方官员在政绩指标压力下力抓大项目，将招商引资、大规模工程开发建设放在工作首位，集中表现在两个方面：

1.项目先上，规划后补。媒体曝光信息显示国际慢城正在建设或者已经建成的项目并未取得规划许可证等相关材料，很多项目建设规划许可证都是通过补办的方式取得。S镇在上马项目过程中忽视了规划工作的重要性和必要性，违背了“规划先行”的发展原则。在急切完成招商引资、大项目引进的目标驱动下，一切以项目开发建设为先，事前的可行性分析、理性规划往往迫于形势不得不让位，以至于项目四起，开发遍地，出现了过度开发现象。根据审计局公示的文件，慢城建设过程中出现了未按合同约定支付工程款、建设工程招投标时间迟于项目建设完工时间、申报资料与实际情况不符等不良现象。

2.定位不准，规划失灵。首先，市场定位不准，既想打造以慢节奏、乡村原真性和传统型、亲近自然和原生态为核心的慢城旅游理念，又想兼顾“高端”，各类元素都涉及，使国际慢城项目失去特性;其次，项目开发缺乏整体性、全局性，旅游景点分散。全域旅游思路的运用诚然为辖区各地旅游产业发展提供了更多机遇，但分散化的战略布局也削弱了旅游资源的集聚效应，本意延长游客旅游时间、丰富旅途内容，却客观上让游客奔波于景点之间，降低了游客观光体验。访谈中了解到许多慢城小镇建筑处于空置状态，部分商家营业状况萧条，鲜少有游客问津。

这些旅游景区碰上节假日还有点人流量，生意能对付对付，平常人太少了，我们生意也不好做。你看那边的房子里都是空着的。（农家乐老板E，2019122801）

当时建的时候是没有提前到规划局申请，边建边批的，要是等规划和各项手续都走完了再来建，就来不及了，后面项目招商引资和投入使用都要受到影响，时间太宝贵了，等不起。（招商局工作人员A，2019122103）

地方官员在国际慢城项目建设中为什么会出现政绩导向呢？从客观上来看，制度不完善为地方官员的政绩导向提供契机。与欧美、日韩、澳大利亚、中国台湾等地区围绕休闲农业与乡村旅游的开发布局、融资融券、服务品质、生态环境等多方面内容出台了系统的法律法规相比[26]，当前我国在实施乡村旅游产业振兴过程中，在组织管理上还未实施严格的管理程序和法律制度以规范乡村旅游产业的开发建设，地方官员在乡村旅游开发中拥有较多的自由裁量权，这也为地方官员争项目、争进度、赶指标等急于求成的行为提供可能。从主观上看，巨大的获利机会为地方官员的政绩导向提供动力。在国家以项目反哺乡村的过程中，出现了项目资源遵循政绩生产逻辑的情形，本应为乡村振兴服务的项目资源却被异化为政绩景观[27]。S镇国际慢城项目的建设与地方官员政绩密切相关，地方官员明确提出“抢时间、争进度”的口号，并以增加亿元项目引进数量及投资总额为工作目标，从而导致国际慢城建设缺乏科学规划和充足的市场调研。

（二）供给导向下的需求缺失

1.从市场的供需关系来看，政绩导向下的S镇国际慢城建设开发盲目上马大项目，使其陷入低水平重复建设。开发者“拍脑袋”做决策，将主观想象的慢城蓝图强行推向市场，但其实资源投入效益并不明显，缺少精准的市场定位。其一，资源投入的盲目性和不平衡导致了乡村旅游和国际慢城建设经济效益低于预期。S镇过度注重以供给为导向的乡村旅游建设，将国际慢城项目建设的焦点放在项目规模是否庞大、是否可以彰显政绩以及是否“高大上”等方面，缺乏开发以需求为导向的旅游产品体系的动力，忽视游客的需求管理，造成了旅游产品缺乏吸引力和竞争力，难以在旅游消费市场形成口碑和影响力。数据显示，2019年H区旅游业总收入在4.5亿元左右，而与其临近区的旅游收入却高达近10亿元左右，可见基于国际慢城项目的乡村旅游产业振兴的优势并未显现。其二，部分项目推进虎头蛇尾，资源投入过于向项目前期工作倾斜，忽视后期的营销推广、运营管理等以刺激旅游消费需求。

2.对周边游客的吸引力有限。在对624位游客的问卷调查中发现：41.03%的游客来自邻省郊县，24.36%的游客来自市区，其余游客来自于S镇以及其他地区。S镇国际慢城的游客来源总体上較为狭窄，旅游品牌的形塑和营销缺位，直接导致乡村旅游品牌知名度低。究其原因，一是地方政府缺少对市场需求的跟踪判断，地方官员的政绩导向使其更加注重重大项目的上马，对于消费者需求偏好、当下的旅游热点缺少市场调查和需求研判，使得旅游业发展很大程度上以政府的供给为导向，而不是以消费者的需求为导向，很难把握旅游市场的动态信息，无法了解游客在旅游消费中的真正诉求，难以有效实现顾客价值。二是无论在开发前还是后期管理运营中都缺乏对资源投入效率的衡量，这很大程度上是因为在乡村振兴战略红利下，自上而下的财政资金为旅游项目建设提供坚实后盾，地方政府自然“出手阔绰”，再加上对经济指标的考量也因为项目的长期性和生态效益的兼顾，使其在短期内没有严格要求。但发展乡村旅游的初衷必然要求增进经济效益，助推乡村振兴，因而对资源投入产生的经济效益究竟如何也值得探究。在实地调研的过程中，也对游客进行了访谈，部分游客表达出一些遗憾：

我们本来也不知道慢城是什么，就是想假期来散散心，感觉应该很舒适的。好像没有什么印象深刻的项目，来了也不知道去哪比较好玩，看到茶园想采茶叶体验一下，开车找了很久也没找到茶园入口。（游客F，2019040701）

来慢城打卡的，但是拍出来的照片感觉不够惊艳，挺普通的。（游客G，2019040701）

在鱼塘买到了螃蟹很开心，还想体验农家生活，下次有机会再来体验吧，这次没有找到合适的地方，听说晚上捉螃蟹很有趣。（游客H，2019040701）

（三）政策嵌入下的耦合偏离

由政府主导的自上而下的乡村旅游产业振兴在推进过程中往往缺乏社会支持，以至于S镇国际慢城项目在融入乡土社会时发生耦合偏离。

1.乡村发展与旅游开发的耦合是基于乡村的自然生态、文化传统等旅游资源激活市场要素，增加乡村经济效益，实现以旅游产业振兴乡村和以乡村特质发展旅游。但乡村的专业人才、信息、技术等要素是十分匮乏的，突出表现为具有专业规划、运营、营销能力和经验的旅游人才匮乏，各类信息不对称或无法有效传递到经营者手中，这使得乡村地区旅游产业发展受阻，乡村与旅游二者难以实现融合发展。

2.优惠的招商引资政策和旅游相关产业丰厚的利润空间之间的耦合吸引了大量外来投资者，外来工商资本在旅游经营主体中占据了重要位置。但乡村在资本主导下发展逐渐商业化，难以维持乡村珍贵的原真性特质，旅游业振兴与乡村可持续发展逐渐悖离。在对Y镇国际慢城的实地考察过程中，采访了几位游客，谈及慢城旅游体验时，他们表示与期望有落差。另外，政策中缺乏对当地民众尤其是农民群体利益的保护，致使一定程度上农民被排挤在旅游利益链之外，原本的生存空间受到挤压，也违背了慢城发展的初衷。由此，旅游产业发展与乡村本质产生了一定程度上的冲突。对于慢城小镇的商业化，游客也有所察觉：

和想象中的慢城不太一样，没想到还有夜市酒吧区。慢城听起来应该比较贴近自然、特别原生态，但今天感觉和其他景区差不多，没有什么特别吸引人的特质让我可以推荐给朋友。没有找到特别一点的纪念品。（游客I，2019113001）

那边新的欧式建筑和老街的徽派建筑看起来不太协调。（游客J，2019113001）

乡村旅游产业振兴与乡土社会耦合偏离的原因在于乡村社会的特性，而自上而下的政策嵌入忽视了对这种特性的关注。乡村社会的特性在于其特殊的资源禀赋、既定产业发展格局以及差异化的生活群体和生活习惯。具体来看：一是缺少可行的政策措施来激活乡村的相应人才、信息和技术等要素;二是乡村旅游产业振兴的政策嵌入忽视了对长期以来以农业生产为主的当地居民的权益保护，使他们在当地的开发建设中几乎丧失话语权，再加上当地居民在国际慢城项目建设中获益有限且周期性较长，以至于国际慢城项目建设难以真正融入乡土社会。三是政府为外来资本提供便利的同時又缺少对其行为的引导和约束，致使外来资本在大规模发展过程中脱离、破坏乡村既有的生活习惯，打破熟人社会的关系网络，肆意破坏乡村原真性。

五、多元共治：乡村旅游产业振兴的“快干”路径

乡村旅游产业作为乡村振兴的重要支柱需要多方协作[28]，发挥政府、市场及社会多元主体的协同作用，在各自的优势及缺陷上互为补充、互相制衡，构建三方互动的多元共治路径。S镇国际慢城项目的“快干”之路需要多元主体的共同参与，在政府主导下，引导社会积极参与利益诉求表达，并通过市场化的运作方式提高效率，形成三者互动的合力，推动乡村旅游产业可持续发展，实现乡村全面振兴，如图2所示。多元主体协作机制、多方资金整合机制以及多重利益协调机制是实现乡村旅游产业振兴的实践路径，三者分别承担组织基础、物质保障和价值认同的重要作用。

（一）多元主体协作机制

乡村旅游产业振兴不是地方政府的“一厢情愿”，也不是地方政府的“一言堂”。从S镇国际慢城项目的发展现状来看，作为利益相关者的各级政府部门、市场主体以及社会公众需要共同参与，协同共治，构建合理有效的协作机制，发挥各方主体的作用，形成乡村旅游建设中资源整合和利益协调的组织基础和组织保障。多元协作既表现在各主体对于重大决策与问题共商共治，共享建设成果，不再是单一主体的单向决策和努力，而是各方主体的合作与制衡;又表现为各主体间的各司其职，各自发挥自身的优势功能，共推乡村旅游产业振兴。多元主体协作机制包括各主体协作共识达成机制以及多元化的作用发挥机制。S镇国际慢城项目需要改变政府“单枪匹马”建设乡村旅游的惯性思维，树立共治共建共享的多元发展共识，建立协作推动乡村旅游发展的价值基础。

1.政府的主要作用在于加强顶层设计。S镇及相关上级政府部门一方面需要在管理制度、政策法律、程序规范等层面上完善组织管理，优化资源投入结构，理顺政府部门内部激励关系，合理有序开展项目开发和招商引资工作，推进乡村旅游振兴建设体制机制运行畅通。立足大局，放眼未来，推进乡村旅游事业，健全完善法律制度、政策法规，以规范乡村旅游振兴工作开展。引导公务人员树立正确的政绩观，为乡村旅游振兴的广泛应用、深入推进提供制度保障，从制度着手避免类似于S镇出现的项目先行、规划手续后补的无序局面。另一方面，给予有针对性的政策支持和引导，利用政策扭转S镇旅游产业与乡村社会发展偏离的局面，对于乡村社会天然欠缺或薄弱的生产要素，利用政策激励措施加以弥补。

2.政府需要逐渐放权于市场与社会。首先转变长期以来供给导向的乡村旅游项目建设思路，乡村旅游产业需要尽快从早期政府一手扶持的成长状态中调试过来，适应市场经济健康发展下的新挑战。在S镇国际慢城项目开发、建设、运营的全部环节，都需要重视市场的作用尤其是市场需求——关注市场需求、引导市场需求以及接受市场需求的检验，有序推动乡村旅游项目运作的市场化。弥合旅游产业与乡村社会发展的偏离，助力乡村旅游发展，也需要发挥S镇社会组织及村民居民的作用，扩展社会组织参与决策与监督的功能，强化多元主体协作关系中的社会参与和支撑作用。利用社会组织构建行业共享共治平台，促进S镇人才、信息、技术等要素流动。对于外来工商资本挤压当地居民生存空间、破坏S镇乡村旅游原真性的问题，也需要通过政府和社会组织协商共同应对。

（二）多方资源整合机制

提高S镇慢城旅游开发中的资源使用效率，需要整合政府、市场及社会各主体的力量，构建适应市场经济环境、多元化的资源整合机制，为乡村旅游振兴提供物质保障。有效利用包括政府财政资金在内的各类项目与政策资源;激活市场，引导企业在地方乡村旅游开发重点领域大力投资，根据各项目情况有序吸纳社会资本;增强社会支持，弥补乡村人才、信息、技术等要素的薄弱。资源整合是多元主体协作的主要目标，也对利益协调产生推动作用。

1.在资金方面，一方面对于政府财政资金的使用需要完善法律制度，推动乡村旅游建设工作规范化运行。分别在S镇乡村旅游开发布局、融资融券、服务品质、生态环境、安全卫生等各个领域细化制度标准及程序规范。尤其要加强相关部门事前规划统筹工作，规范S镇国际慢城项目运作程序，坚持规划先行的原则，全方位收集整合项目相关信息资讯，合理运用可行性分析等专业规划评估手段牢把项目关，避免开发过度或开发不当。在规划工作中，明晰S镇旅游产业发展定位，围绕规划的定位高效整合全域旅游资源，有序展开乡村旅游建设布局，把握全区项目开发的整体性和战略性。避免因组织管理不畅导致S镇国际慢城项目过度开发而带来资源投入浪费，旅游产业效益低下。严格落实相关制度法规确立的程序环节、标准规范，加强内外监督检查，保障各领域政策法规的有效性，确保慢城乡村旅游项目开发稳步、规范地推进开展。

2.积极吸纳社会资本，推动慢城项目运营管理市场化。首先，现阶段对于S镇国际慢城项目的开发，可以视开发规模、发展预期等实际与企业开展合作，吸纳社会资本的投入，避免单一政府财政投入可能出现包括重投入、轻产出，活力不足等诸多弊端。其次，随着项目建设的完成，可以尝试通过股权转让、资金回收等方式退出后期的运营管理，将管理运作交给具有资质和专业能力的企业，使得S镇国际慢城项目逐渐在市场竞争中脱离政府的干预，自主参与市场竞争。同时，对于开发的大小项目引入企业管理方法，进行成本收益分析，根据分析结果进行处理，对于效益差、前景不好的项目及时整改或回收处理，减少持续的资源浪费。比如对于S镇慢城小镇无人问津的酒吧、咖啡厅及时整改，降低商家资金损失和潜在的品牌价值损失。最后，密切相关部门与旅游行业领军企业、S镇旅游商、网络科技公司等的合作，适当将政府和社会存在效益损失而市场更具优势的领域交给市场，例如乡村旅游品牌的营销与推广。

3.在乡村人才、信息、技术等薄弱要素上，首先，在政策嵌入的过程中必须将S镇此类乡村社会的特殊性纳入考虑范畴，利用政策指引弥补乡村社会与旅游产业发展的脱节。通过加强系列政策引导人才、信息、技术等要素向S镇国际慢城流动，着重提高专业旅游人才、营销人才待遇，完善人才未来职业发展体制，构建旅游信息、技术共享平台，保障旅游产业发展要素供给充足。其次，培育扶持S镇旅游行业协会等社会组织，推动行业信息有效流动，为各方投资者、经营者、开发者提供及时有效的行业信息。最后，在技术、人才上加强与高校、科研院所、行业领先企业的合作，通过合作交流研討会或者外聘等形式建立乡村旅游开发智囊团，在开发建设中听取专业性建议，积极开展交流学习。

（三）多重利益协调机制

面临地方政府及官员项目工程的政绩与地方旅游发展目标的悖离、企业利润追求与破坏乡村原真性之间的矛盾、旅游开发地居民权益保障上的冲突以及消费者获得感削弱等利益矛盾，需要构建以问题为导向、公平合理的多重利益整合机制，倒逼资源整合合理化，形成多元主体的价值认同。

1.面对政绩表现压力驱使下S镇国际慢城开发数量泛滥、开发程序混乱的现状，需要理顺、整合地方政府及官员与地方旅游业健康发展的利益关系，达成两者目标的一致性。具体而言，把握地方政府及公务人员的内在行为逻辑，修正完善现阶段S镇乡村旅游振兴相关的政绩考核体系，引导地方官员树立正确的政绩观。在发展型基层政权模型中，地方政府所处的制度环境最显著的特点是压力型发展指标的常规化[29]。这种将构成他们的政绩表现、部分影响绩效考核和晋升的压力型发展指标对地方官员的行为产生激励和引导。通过转变考核观念和考核方式，修正完善政绩考核指标体系，破除目前S镇乡村旅游产业振兴建设相应政绩要求过多偏重“招商引资头号工程”而导致项目泛滥、低水平建设的弊端。合理利用政府机器内部自上而下的激励关系，推动项目开发建设的良性发展，避免为了政绩考核指标盲目投入资源，悖离旅游项目开发的初衷。制度设计应当在考核和晋升体系中调整权重设置，将考核重点部分转移在项目建成后的效益和成果上，而非只考虑项目建设的资金规模及数量。

2.乡村旅游的真正魅力在于乡村社区自然和人文环境的原真性，在S镇乡村旅游开发过程中，虽然不可避免地带来部分商业化，但商业化的程度与形式是可控的，应该与乡村旅游以及慢旅游内涵与宗旨相适应。为了避免企业目光短浅、为追逐短期经济利益而将商业化推入慢城小镇，违背S镇慢旅游品牌建设初衷，使乡村旅游丧失自身特质，陷入同质性竞争，最终损伤多元主体的共同利益，应当从政府招商和社会监督入手，一方面S镇政府需要明晰发展定位，招商过程中通过政策手段注重开发能够彰显慢城底蕴的品牌产品;另一方面，鼓励公众对投资者一味逐利破坏乡村旅游自然人文原真性的不当行为进行检举监督。

3.面对大力进行旅游开发背景下外来投资者挤压S镇村民及居民生存空间，农民被排挤在旅游利益链之外的利益矛盾，既需要政府将政策红利向当地居民倾斜，也需要依托自治组织和行业协会。一是保障S镇居民通过基层自治组织积极参与建言献策的权利，将对开发建设的决策权、建议权和监督权部分授予民众，将其吸纳进S镇慢城乡村旅游建设，保障其在乡村旅游开发建设众多决策中的话语权，使其能够共享乡村旅游发展福利，发挥乡村旅游振兴的民生效应，充分尊重农民生活富裕的乡村振兴总要求。二是推动社会组织扩能，借力S镇行业协会发挥行业监督约束、专业规划作用，维护S镇慢城乡村旅游原真性和居民生存权益，推动乡村旅游可持续发展。

4.将旅游消费者也纳入整个利益整合机制中，实现旅游地与消费者的共赢。首先，关注市场需求，转变S镇慢城以政府端的供给为导向的项目开发建设思维，树立以满足消费者需求为导向的项目开发理念。推动信息及决策部门科学开展项目开发建设前期的市场调研，跟踪旅游市场动态，切实了解旅游市场需求，确保项目开发具有吸引力、可行性、竞争力以及针对性，能够为游客创造产品价值。其次，结合市场需求走向确立全区乡村旅游发展定位，整合全域资源打造相应的品牌形象。然后根据市场需求有选择性、目标性地开发项目，走出盲目开发带来的效益低下困境。通过有效的市场调研分析S镇国际慢城的旅游意义和价值追求，比如通过访谈了解不同消费群体对国际慢城的需求偏好，由此可以在相应的项目开发以及旅游景观设计上注重不同群体的需求。再次，引导市场需求，通过强化S镇国际慢城原本薄弱的营销推广环节，使消费者了解旅游产品的价值。政府宣传部门可以利用官方媒体的权威性优势以及一些常规的宣传渠道和方式加大S镇国际慢城宣传推广力度，比如拍摄制作宣传效果佳的宣传片，利用社交软件账号进行发布，并借助造势活动加以推广引流，增加曝光度;同时在品牌塑造、营销上可以与经验丰富的专业企业团队开展合作，借助专业团队的力量，通过线下多样化、创新性的营销手段，调动和刺激市场需求，拓宽游客市场。最后，打造S镇国际慢城智慧旅游平台，推动其在旅游服务、旅游管理、旅游营销以及消费者评价中发挥作用，提高消费者体验评价反馈效率，使得消费者的诉求得以及时反馈解决。

六、结语

乡村旅游产业振兴作为因地制宜实现乡村振兴的有效路径，在推动“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求的全面落实上彰显优势。以乡村资源为依托发展优势明显、特色鲜明的旅游产业，既大大促进了乡村产业的兴旺、乡村经济的发展，又保护乡村生态环境免于工业污染的威胁，推动产业发展绿色、健康、可持续，是“绿水青山就是金山银山”发展理念最直接的体现。同时，乡村旅游业的发展既能推动乡村实现振兴，也保护乡土风貌免于快速城市化、工业化的冲刷，一定程度上维持着乡村风貌的原真性，实现乡村振兴经济效益、生态效益和民生效益的三效合一。

然而，政府主导的乡村产业振兴往往存在诸多问题，包括沉迷项目政绩导致的开发过度、缺少对市场需求的深入分析造成的盲目开发以及难以融入当地社会等。一是在地方政府中出现了项目资源投入遵循政绩生产逻辑的局面，“抢时间、争进度”完成招商引资、引进大项目，导致开发过度，低水平重复建设。二是忽视对市场需求的分析研判与持续跟踪以及对项目资源投入效率的衡量判断，政府的“拍脑袋型决策”主导了旅游项目的开发建设，造成盲目开发、效益低下，旅游项目产品缺乏吸引力和竞争力，品牌口碑无法打开。三是政策引导忽视对乡村社会特殊性的甄别优化，使得乡村旅游产业推进中社会支撑不足，乡村的人才、信息和技术等生产要素依然薄弱，民众被排挤在旅游利益链条之外，原本的生存空间受到挤压，逐渐丧失话语权。

政府、市场和社会的多元主体共同参与、协同共治是实现乡村旅游产业振兴，从而推动乡村振兴的路径选择。推动多元主体参与共治，首先需要政府完善乡村旅游建设的法律制度顶层设计，推动乡村旅游建设工作规范化运行，修正乡村旅游振兴相关的政绩考核体系，引导地方官员树立正确的政绩观。其次，转变以政府端的供给为导向的项目开发建设思维，推进以市场需求为导向的项目开发，推动项目运营管理市场化，并通过增强营销推广力度，提升乡村旅游品牌知名度和影响力。最后，利用政策指引弥补乡村社会与旅游产业发展的脱节，增强社会参与，发挥各类社会组织在乡村旅游建设中的作用。

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