政策工具视角下的乡村休闲旅游业发展

2021-06-15高瑞龙胡晓舟

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年2期

高瑞龙胡晓舟

摘要：乡村产业助推农业增效、农村繁荣和农民富裕，是乡村全面振兴的重要根基。发展乡村休闲旅游业是实现乡村产业振兴的重要抓手，建立健全乡村休闲旅游业政策体系是推动乡村休闲旅游业发展的前提。以国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》为样本，基于政策工具乡村价值的二维分析框架，采用内容分析法，对中国乡村休闲旅游业政策工具运用的现状进行分析。研究发现：乡村休闲旅游业政策工具应用偏好环境型政策工具，但其内部结构不均衡，尤其是策略性措施使用频率较高;结合乡村价值维度来看，不同价值维度下政策工具的运用不平衡，面向文化及生态价值维度的政策工具较少;此外，乡村休闲旅游业政策工具组合涉及诸多部门和机构，配套机制亟待优化完善。未来乡村休闲旅游业政策工具实践应用应优化基本政策工具的内部组合结构，加大面向文化与生态价值维度的政策工具支持，建立健全乡村休闲旅游业政策体系及配套机制。

关键词：乡村休闲旅游业;政策工具;政策文本;乡村价值

中图分类号：F205;F323.22 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）02-0091-10

作者简介：高瑞龙，男，西安建筑科技大学公共管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为农业经济政策与管理政策。

产业兴旺是乡村振兴的中心任务[1]，推进乡村休闲旅游业发展壮大是实现乡村产业兴旺的重要抓手[2]。中国乡村休闲旅游业《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等政策文件中对发展壮大乡村休闲旅游业作出专项行动部署。目前我国乡村休闲旅游業发展势头良好，取得了积极成效，但也面临着同质化现象严重，中高端旅游产品和服务稀缺，产业转型升级滞后等问题[3]。因此，有必要对中国乡村休闲旅游业政策的科学性、合理性和有效性进行深入研究。

当前，国内学者围绕乡村休闲旅游业政策的相关研究主要集中于以下方面：其一，促进乡村休闲旅游业发展的土地要素[4]、人才要素[5]、资金要素[6]等具体的支持政策研究;其二，乡村休闲旅游业发展中美丽乡村[7]、田园综合体[8]、特色小镇[9]等不同产业类型的专项政策研究;其三，乡村休闲旅游业政策的演进历程和发展趋势[10]、阶段特征与优化路径[11]的综合研究。这些成果为探索完善我国乡村休闲旅游业政策提供了借鉴和指导，但其内容多集中于单一支持要素和某一产业类型的具体政策研究，或是梳理宏观层面的产业政策体系，而在衔接产业现实与政策目标的工具应用方面还有广阔的学术研究空间，尤其是如何运用多元政策工具以顺利实现乡村休闲旅游业政策目标的学理问题亟待重视。

在中国现行乡村休闲旅游业政策法规中，国务院于2019年6月28日印发的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》（以下简称“《意见》”）将乡村休闲旅游业纳入中国乡村产业体系统筹谋划，提出了促进乡村休闲旅游业振兴的总体要求，明确了乡村休闲旅游业的发展思路、实现路径和政策措施等，对今后一个时期中国乡村休闲旅游业发展具有极其重要的现实指导意义，是国家层面引导乡村休闲旅游业发展的纲领性文件[12]。本文选择以《意见》作为具体分析对象，基于政策工具视角构建了乡村休闲旅游业政策分析的总体框架，对中国乡村休闲旅游业政策进行典型文本分析，以呈现当前政策工具运用的内在缺失与冲突，同时揭示未来政策的走向和着力点，进而为制定和完善乡村休闲旅游业支持政策提供理论依据。

一、乡村休闲旅游业政策分析框架

（一）基本政策工具维度

政策工具的研究伴随着西方公共管理变革的深入、政策科学的进展以及公共政策的专业化与复杂化而引起学者们的关注[13]。广义而言，政策工具是为实践者以及决策者所采用，或者在潜在意义上可能被用来实现一个乃至多个政策目标的手段和方法[14]。尽管不同行业、不同领域的政策工具在具体运用上存在较大差异，但是从政策工具的工具性质而言又具有一定的共性，因而政策工具可以被划分为相应的分类与组合。中国多数学者对政策工具分类的研究思路延续了Howlett和Ramesh的方法，以政府介入程度将政策工具分为自愿型、强制型和混合型三个维度[15]。与此同时，Rothwell和Zegvelad将政策工具分为供给型、环境型及需求型三类，这一分类方法在中国学术界得到广泛运用，涉及到能源、科技、软件、体育、教育、就业、慈善等领域[16]。此外，McDonnell、Elmore以及Schneider、Ingram将政策工具分为激励、权威、象征和告诫、能力建树和系统改革等多种类型，这在中国教育政策研究领域影响力极大[17]。

在以上分类方法中，Rothwell和Zegvelad提出的划分方式下的每一种类型的政策工具同时又包容了多种具体的工具，这一方面符合现实中政策制定者和实践者为实现政策既定目标而采取的多种手段，另一方面也有利于政策研究者通过多元工具对相关政策进行分析与解读。同时，“环境型”政策工具的运用突出了政府在推进产业发展过程中要做好引导和服务，而非控制和干预，这正契合了《意见》“市场导向、政府支持”的基本原则。此外，“供给型”和“需求型”政策工具的联动强调了产业政策的制定要依据市场趋势的变化及未来发展的需求，政策着力点应在优化产业结构和促进产业高质量发展上下足功夫，这与《意见》“供给侧结构性改革为主线”的指导思想不谋而合。因此，本研究采用Rothwell和Zegvelad提出的政策工具分类方法对中国乡村休闲旅游业政策进行分析，依据这一分类方法的维度划分，乡村休闲旅游业政策工具可具体分为供给型、环境型和需求型三大维度。然而，在具体的政策研究中，学者们基于Rothwell和Zegvelad的分类思想，针对研究对象建立了不同的政策工具框架，因而各类型政策工具的次级分类存在不一致的情况，对不同政策进行深度分析时则易产生概念混淆或逻辑不清等问题。在既有的学术成果中，赵筱媛等[18]总结的政策工具框架涵盖内容丰富，且次级工具的划分较为合理和清晰，因而在学界得到广泛引用。本研究主要借鉴了这一分析框架，同时结合乡村休闲旅游业的内涵特征和产业政策的实际条款，对原分析框架中的税收优惠、海外机构等次级工具进行了合并或剔除，提出了本文对于乡村休闲旅游业政策工具的维度划分与相应定义，各类型政策工具的内涵释义见图1。

乡村休闲旅游业的供给型政策工具指的是政府通过“资金投入”等方面的支持，直接扩大要素供给增强相关要素活力，积极推动乡村休闲旅游业发展。需求型政策工具则是指政府通过“市场塑造”等措施积极开拓市场需求，灵活应对市场的不确定性，从而拉动乡村休闲旅游业发展。环境型政策工具是指政府通过“法规管制”等政策塑造有利的发展环境，消除市场障碍，激发主体活力，间接推动乡村休闲旅游业振兴。

（二）乡村价值维度

虽然政策工具能够反映政策干预所采用的手段，但是仅能描述出政策文本的部分内涵[19]。因此，由其显示的政策信息难以使实践者或研究者完全理解政策实施的意图。以往研究多在政策工具的基础上，结合产业链[20]、创新链[21]、价值链[22]等，对产业政策进行二维乃至三维的政策分析。本文结合乡村价值理论，构建了基于政策工具乡村价值的二维分析框架。

乡村价值是指乡村在长期的发展过程当中所形成的特有价值体系，主要包括生产、生活、生态和文化等一系列的价值和功能[23]。本研究之所以要引入乡村价值维度，是由推进乡村振兴、振兴乡村产业的目标任务和乡村休闲旅游业的内涵特征和本质属性所决定的。首先，乡村价值理论内核与乡村振兴的内涵要求相吻合。《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“坚持乡村全面振兴。准确把握乡村振兴的科学内涵，挖掘乡村多种功能和价值”，乡村多重价值所蕴含的重大意义不言而喻。同时，发掘乡村多重价值有利于顺利实现乡村产业政策的目标追求。乡村产业振兴以“较大幅度地提升农村一二三产业融合发展增加值占县域生产总值的比重”“更加优化乡村就业结构，持续拓宽农民增收渠道”“成形成熟绿色发展模式”等为目标任务，而利用和开发乡村多重价值既是促进农村一二三产业融合发展的关键路径[24]，也是增加农民收入与提高乡村活力的重要途径[25]。此外，发展乡村休闲旅游业是拓宽乡村功能价值的必由之举[26]。乡村休闲旅游业具有贯穿农村一二三产业融合发展、连接城乡各类资源要素的天然属性，是发掘乡村多重价值、推进乡村产业兴旺的必然选择。

因此，本文将乡村价值理论作为分析工具引入乡村休闲旅游业政策研究。同时，本文根据中国乡村休闲旅游业政策精神，整理出各价值维度的具体内涵（见图2）。

综上所述，本研究在以政策工具视角呈现中国政府为促进乡村休闲旅游业发展所采用的政策手段的同时，引入了乡村价值理论探究乡村休闲旅游业政策的目标追求，从而构建出乡村休闲旅游业政策的二维分析框架，以期对乡村休闲旅游业政策进行比较全面的分析，分析框架构建见图3。

二维分析框架中，通过综合运用环境型、供给型和需求型政策工具，全面推进政策工具在乡村休闲旅游业发展中的影响、推动及拉动作用，拓展和深化政策工具所作用的乡村价值领域，将振兴乡村休闲旅游业与完善乡村价值有机整体相统一，实现以产业兴旺撬动乡村振兴。此过程中，同一种政策工具在促进乡村休闲旅游业发展时还可以被用来实现不同维度的乡村价值。例如，“人才培养与引进”政策工具既可以通过吸收乡村旅游人才，以先进理念、管理技术与经验加快乡村休闲旅游业经营模式创新和新兴业态发展，进一步放大乡村生产价值;也可以加大农民技能培训力度以匹配乡村休闲旅游业人才需求，从而拓宽农民就地就业渠道，强化农民增收致富能力，充分实现乡村生活价值。

二、《意见》的政策工具分析

（一）政策文本内容编码

本研究采用政策文献量化分析过程中通常使用的内容分析法[27]，将政策文本通过编码的方式转化成用数量形式表示的资料。编码过程中，本文将《意见》的政策文本内容按照“章节具体条款”进行标识本研究为保证《意见》政策文本内容的全面性和完整性，试图不遗漏关键性内容，因而对文本中所有内容进行了编码。编码过程中，本研究将《意见》中完整且独立的句视为具体条款（即文本内容的分析单元），共得102个具体条款。其中，《意见》“一、总体要求”下的“（二）基本原则”中的“因地制宜、突出特色”“市场导向、政府支持”“融合发展、联农带农”“绿色引领、创新驱动”等四个独立句子是其后的政策条款内容的精简与概括，若纳入编码范围则会造成重复编码，因而本文未将这四项纳入编码样本框。同时，由于文章篇幅限制，表1中未能显示全部的分析单元及其编码。，最终形成了《意见》的分析单元编码表（见表1）。

（二）基本政策工具维度分析

基于以上对政策文本内容分析单元的编码，本研究将众多编码归类形成不同类型的政策工具以显示其分配比例，其成果见表2。

由表2可知，《意见》以环境型政策工具为主（占比65.69%），供给型政策工具次之（占比32.35%），需求型政策工具最少（仅占比1.96%）。三种类型中，环境型政策工具主要通过策略性措施对乡村休闲旅游业发展施加引导。其中，基于中国消费结构升级和农业农村发展环境改善的现实背景，目标规划（占比6.86%）以推进农村产业融合发展、健全乡村产业体系等作为总体要求，指引乡村休闲旅游业有序发展。围绕产业振兴目标追求，策略性措施（占比42.16%）通过各种项目培育乡村休闲旅游业重点村镇、各项行动计划优化产业发展空间结构等，从不同层面和角度明确了壮大产业的实施路径。然而，多项策略的实施需要有针对性的扶持，为了引导更多金融资金振兴乡村休闲旅游业，金融与税收支持工具（占比8.82%）多措并举，充分发挥全国农业信贷担保体系作用，构架了中央以创新乡村金融服务支持产业振兴的政策框架。伴随更多的工商资本进入乡村，法规管制工具（占比7.84%）就乡村资源开发、土地利用管理等做出系列要求，意在推进乡村休闲旅游业持续健康发展，以及有效化解外来资本过度逐利以致损害农民合法权益的潜在风险。

供给型政策工具中，次级工具的运用相对均衡。其中，针对乡村休闲旅游业要素活力不足的阶段现状，《意见》从“人、财、地”等方面形成政策组合拳。其中，人才培养工具（占比6.86%）旨在引导各类人才兴办和服务乡村休闲旅游产业，通过扶持农村创新创业、健全人才保障机制等措施加快产业从业者结构优化升级。资金投入工具（占比3.92%）致力于克服土地出让金用于发展乡村休闲旅游业的比例偏低等现实困境，通过加大一般公共预算投入、設立产业发展基金等方式建立健全财政投入的长效机制。另外，用地及设施工具（占比5.88%）采取了完善乡村休闲旅游业用地保障政策、加快建设特色产业园区等多项举措，反映了国家层面对产业发展用地供给不足、配套基础设施尚不完善等现实问题的高度重视。与此同时，在激活传统生产要素的基础之上，科技及信息支持工具（占比7.84%）着力弥补乡村网络通信建设滞后的短板，以大力推进乡村休闲旅游业信息化及电商发展。此外，为了推动产业规划落实，公共服务工具（占比7.84%）从营造创新创业氛围、宣传典型经验及完善综合服务等方向着手，为乡村休闲旅游业经营主体及其生产经营活动创造了良好的发展环境。

需求型政策工具中，主要通过市场塑造工具（占比1.96%）为乡村休闲旅游业发展奠定相应的准则规范，以优化产业发展环境，降低政府管理成本。然而，其他次级工具的缺失使得需求型工具的效用难以充分发挥。倘若其他工具得以充分运用，则能够有效支持各类符合条件的经营性服务机构承担乡村休闲旅游业经营服务，这对于健全乡村休闲旅游業服务体系、增强“后疫情时代”乡村休闲旅游业发展动能等具有重大意义。具体而言，政府采购及外包工具有利于充分调动服务机构的积极性，提高乡村休闲旅游业各项服务的精准性、便利性和可得性，既有效减轻政府在财政资金、人员配置及技术支持等方面的预算和投入，又能更好满足乡村休闲旅游业振兴的多样化与多层次需求。当然，这些工具的缺位也为未来中国乡村休闲旅游业政策的优化与完善预留了空间及余地。

从次级政策工具的使用来看，策略性措施的高频使用凸显了中央政府的政策导向以宏观指导为主，相应地，地方政府则应积极出台微观可操作的实施方案以实现政策有效转化。《意见》发布后，各省（市、区）迅速研究和制定了推进乡村产业振兴的一系列具体实施意见，明确了乡村休闲旅游业的发展路径、重点工程和重大项目、保障措施等，特别是一些地方政府对《意见》广泛使用的策略性措施补充其落实细则，如河南省印发了《关于加快乡村旅游发展的意见》、北京市制定了《北京市休闲农业“十百千万”畅游行动实施意见》、广西壮族自治区发布了《关于促进乡村旅游高质量发展若干措施的通知》，对打造“乡村旅游与休闲农业精品工程”提出了紧密结合本土状况的细化措施。此外，各地政府还通过出台专项政策以增强政策工具的效力，如福建省发布了《2020年福建银行业保险业支持乡村产业振兴指导意见》，云南省印发了《关于实施“点供”用地助力乡村振兴的意见》，南京市则制定了《关于加强农业产业化市级龙头企业服务管理的实施意见》，这些文件分别从金融、用地及公共服务等方面对乡村休闲旅游业振兴提出了具体的支持措施。

（三）乡村价值维度分析

在对《意见》进行内容分析单元编码及统计基础上，基于“政策工具-乡村价值”的二维分析框架，将众多编码进行归类（见表3）。由表3可知，《意见》中政策条款主要侧重于发掘生产价值（占比56.86%），其次是生活价值（占比28.43%），文化价值和生态价值相对较少（占比分别为6.86%、7.84%）。通过两维度交叉分析，各个价值维度的政策工具均以环境型工具为主。

具体而言，面向生产价值维度，《意见》通过支持乡村休闲旅游业多类型成长、推进“文农旅”融合发展等策略性措施激发乡村生产活力。与此同时，《意见》加大产业用地、金融资金及“双创”人才支持，并且在科技、信息及公共服务等方面多管齐下，旨在充分供给资源要素和运用现代技术与服务手段进一步放大休闲旅游业对挖掘乡村生产价值的功能作用。此外，法规管制与市场塑造工具用以保障休闲旅游业的可持续发展，以推进实现乡村振兴的长远目标。

面向生活价值维度，《意见》通过推进镇村联动式发展、完善利益联结机制等策略性措施，进一步巩固和扩大乡村休闲旅游业助农成果。在保障农民就业需求的同时，《意见》强化科技支持与人才培训，意在提升农民创新创业能力，进一步满足休闲旅游业对技能人才的新需求，而公共服务和法规管制工具则意在保障新型经营主体能够安心地投资兴业，促进农民就业增收。另外，《意见》特别强调落实落细相关金融财税支持政策来扶持吸纳贫困家庭劳动力的相关企业，以持续创造就业岗位。

面向文化和生态价值维度，《意见》通过盘活乡土文化资源、保护自然生态资源和综合利用生物资源等策略性措施挖掘和整理乡村休闲旅游业发展的资源基础，以复兴和拓展新时代中国乡村可利用、可开发的文化和生态价值。公共服务工具的运用是为了活跃农村干事创业文化氛围，法规管制工具的运用则反映出国家层面致力于科学合理地开发乡村资源，以促进乡村休闲旅游业真正成为撬动“绿水青山”转化为“金山银山”的“金杠杆”。

从乡村价值维度来看，《意见》对挖掘乡村生产价值和生活价值的倾斜显示了中央政府致力于使乡村休闲旅游业为促进农业农村高质量发展、为满足农民基本生活保障等多层次需求作出更大的贡献。当然，这种重视既是基于供给侧结构性改革的实践需要，也是着眼于农民收入普遍低下等农业农村问题的现实需求。《意见》导向下，多数地方政府的价值取向与中央政府保持了一致性，如江苏省印发了《促进乡村产业振兴推动农村一二三产业融合发展走在前列的意见》、宁夏回族自治区发布了《关于推进农业高质量发展促进乡村产业振兴的实施意见》、云南省制定了《关于加快乡村产业发展促进农民就业的实施意见》，这些文件均强调了乡村休闲旅游业对放大乡村生产生活价值的促进作用。当然，乡村休闲旅游业既然作为复兴乡村价值体系的有力抓手，也应充分重视其对乡村文化和生态价值的激活功能。对此，要进一步加强政策资源投入以撬动文化、生态等要素集聚，这也是文旅融合趋势下振兴乡村休闲旅游业的实施策略。

三、研究结论与政策建议

（一）研究结论

基于政策工具-乡村价值双维度分析框架，可知《意见》综合使用了三种类型政策工具，同时覆盖了各个价值维度，能够对乡村休闲旅游业振兴提供较为全面的支持和保障，但其内在问题经内容分析也得以呈现：

1.基本政策工具维度中策略性措施工具使用频率较高。《意见》偏好运用环境型政策工具且策略性措施使用频率较高，这意味着要配套做好资金筹措及项目实施方案，加大投入与加强管理，才能确保各项策略取得实效。然而，政策文本中涉及到财税支持工具较少，金融支持手段虽然较为丰富，但鉴于中国农村融资难、融资贵问题普遍与长期存在[28]，政策效果难以立竿见影。因此，当前及今后相当长的一段时期内，振兴乡村休闲旅游业仍要以加强金融财税支持为重要突破路径，同时在提高政策工具绩效上下足功夫，充分发挥其激励和杠杆作用，有效促进各类资源要素实现优化配置。

2.乡村价值维度中面向文化与生态价值的政策工具运用较少。《意见》针对文化及生态价值的政策工具运用相对较少，特别是缺乏供给型和需求型政策工具的联动。具体来讲，乡村休闲旅游业的可持续发展不但需要法规约束和标准引领，也有赖于建立健全科技、人才等支撑体系。同时，乡村文化遗产的创造性转化、优秀农耕文化产品的供给既要求有效盘活产业资源的灵活策略，又亟需资金以及外部服务的支持。反观当前，单一政策工具的使用不足以促进乡村多重价值协同，这意味着未来乡村休闲旅游业政策应加快推进资金、科技、人才及各类配套服务共同组合，形成政策合力。

3.乡村休闲旅游业政策配套机制有待优化完善。《意见》将乡村休闲旅游业振兴纳入农业农村和经济社会发展全局来规划引导，虽然在以往政策的基础上进行了细化和完善，但是并未形成结构健全的政策工具组合，因而其政策力度及涵盖面仍有很大的提升空间。同时，乡村休闲旅游业发展关联诸多部门和机构[29]，如中国美丽休闲乡村、中国乡村旅游重点村建设分别涉及农业农村部、文化和旅游部等多个部门，这意味着相关职能部门拥有较大操作空间，容易导致利好政策落细落实及考核评估过程中出现困难，使得政策实施效果难以保障。对此，亟需建立健全政府部门相互协调配合的联合推进机制，以有效整合政策资源。

（二）政策建议

1.优化基本政策工具的内部组合结构。结合国内外农业农村发展动态适当调整策略性措施的引导方向，既有措施则应分业态、分环节、分主体进一步补充落实细则。此外，要打好财税金融政策工具组合拳：一则要面向乡村休闲旅游业重点领域和薄弱环节加大资金投入，合理采用投资抵免、加速折旧等优惠措施;再则要建立健全县域金融机构存款用于乡村休闲旅游业发展的考核制度和约束机制。与此同时，随着产业振兴有序推进，亟需将成熟有效的政策工具及时上升到法律层面，以规范乡村休闲旅游业经营和服务行为。

2.加大面向文化与生态价值维度的政策工具支持。要坚持保护传承和创新发展并举，在维系法规管制等环境型政策工具的基础上，一方面要重视供给型政策工具的推动作用，持续加大资金、技术、人才等要素投入，尤其是对“文化+”“生态+”等乡村休闲旅游业新业态发展的用地供给、关键设施建设和新兴技术应用的支持力度;另一方面要充分发挥需求型政策工具的拉动作用，通过对相关产品和服务的采购，或以定向委托、招投标等方式积极引入专业服务商，或鼓励经营主体开展科技攻关、人才培养等合作，引导乡村休闲旅游业实现高质量发展。

3.建立健全乡村休闲旅游业政策体系及配套机制。乡村休闲旅游业振兴涉及的范围广、环节多、矛盾与问题复杂，对此要统筹谋划、科学推进，建立健全由农业农村部门牵头抓总的推进机制，加强中央与地方之间的政策衔接相关部门之间的政策协调，逐步从技术规范、行业标准、战略规划及法律法规等层面健全乡村休闲旅游业政策体系，为乡村休闲旅游业发展创造良好的制度保障。同时，乡村休闲旅游业政策工具并非一经选定就保持不变，必须通过打造一个丰富、适用的乡村休闲旅游业政策工具箱，形成多元政策工具的协同配合以有效应对新形势和新变化。

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