海底可燃冰开发环境风险多元共治之论证与路径展开

摘要有效规制海底可燃冰开发伴生的多种类型生态环境风险，是保障可燃冰产业健康发展的内在需求。本文的主要目的即在中国现行法律体系规定的多元共治的环境法治理念和制度框架下，研究海底可燃冰开发环境风险多元共治的理论基础、现实必要性及其制度路径。文章主要运用类型化方法来梳理与归纳海底可燃冰开发引致环境风险的具体类型；运用理论分析与价值分析方法，论证海底可燃冰开发环境风险多元共治的必要性；运用法教义学分析、比较分析与系统分析方法，检视与剖析我国传统行政管制模式下的制度体系在规制海底可燃冰开发环境风险中的绩效与利弊，归纳与展开海底可燃冰开发环境风险多元共治的制度路径。本文的基本结论是，传统环境管制模式难以有效治理海底可燃冰开发引致的新型环境风险，当前我国所创新的环境多元共治模式，可以矫正政府单维管制海底可燃冰开发环境风险中的缺陷、弥补“监管之法”在规制海底可燃冰开发环境风险中的疏漏、克服单一行政命令方式在规制海底可燃冰开发环境风险中的困境，系统构建海底可燃冰开发环境风险多元治理体系。在完善行政监管和推进私人治理两个层面对海底可燃冰开发环境风险多元共治的基础上提出具体建议。在完善行政监管层面，我国《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律规范经过拓展解释适用，仍然因为规制路径的间接性、零散性而产生内生弊端，亟待专门立法；在推进私人治理层面，多元共治机制分为多元主体参与机制与诉讼机制，应重视通过鼓励环保公益组织、可燃冰行业协会与私人等多元主体采取多元参与和私益诉讼方式，以发挥其在规制海底可燃冰开发环境风险中的综合效用。

关键词海底可燃冰；环境风险；多元共治；制度路径

中图分类号D912.6文献标识码A文章编号1002-2104（2017）08-0044-10DOI：10.12062/cpre.20170524

推进可燃冰等新型清洁能源的开发是缓解我国当前面临的严峻能源危机的关键突破口。可燃冰的科学名称为天然气水合物（Natural Gas Hydrate），是在一定条件下（合适的温度、气体饱和度、水的盐度和pH值等）由碳氢化合物气体（甲烷、乙烷等烃类气体）与水分子组成类似冰的、非化学计量的笼形结晶化合物 [1]。目前科学界一致认为全球可燃冰资源总量约为2×1016 m3，蕴含有机碳资源约为所有化石能源中含碳量总和的两倍，足够人类使用千年。地球上的可燃冰分为陆地可燃冰和海底可燃冰两大类型。大多数研究者都认为海洋中可燃冰的储量比永久冻土中的储量至少高两个数量级[2]。在全球可燃冰总体储量中，海底可燃冰占有绝大多数。中国南海、东海及邻近海域和台湾海域均赋存大量可燃冰，具有良好的商业开发利用前景。世界上美俄日本等国家以极大热情投入海底可燃冰的研究和开发试验，中国从20世纪80年代开始关注可燃冰，2007年采集到可燃冰实物样品。但是，海底可燃冰勘查开发过程却引致远较传统油气资源开发更为严峻的生态环境风险。因此，在进行可燃冰商业开发之前，剖析与归纳海底可燃冰开发中的生态环境风险，进而未雨绸缪地探究海底可燃冰开发生态环境风险的规制制度，是正式推动可燃冰产业发展的前提。基于此，本文预期论证对海底可燃冰开发环境风险进行多元共治的必要性，进而提出海底可燃冰开发环境风险多元共治的机制及其路径的具体建议。

1海底可燃冰开发的环境风险

世界海洋陆坡90%具备埋藏可燃冰的条件，可燃冰是迄今为止海底最具经济价值的矿产资源，但其成藏模式和勘探开采技术却决定了对其开发利用会产生严峻的生态环境风险。

1.1引发海底地质灾害

海底可燃冰以胶结物与海洋中的沉积层共存，虽然可以增强海底沉积物的厚度，但其稳定性受到海水水深、底层水温、水压、地温梯度、孔隙水盐度和天然气成分等诸多因素影响，具有极大的脆弱性和不稳定性。开采海底可燃冰的过程就是分解固体可燃冰的过程，會减弱海底沉积物的力学性质和平衡性，导致海底滑坡，进而引发海啸等地质灾害。海底可燃冰引发的地质灾害事件已很普遍，如西南非洲大陆斜坡和隆起、美国大西洋大陆斜坡等。海底可燃冰引发出气涡旋的最典型地域是百慕大三角，可燃冰常急剧分解形成甲烷云，当轮船、飞机陷入这种环境时就会失事[3]。海底可燃冰开发引致的海底地质灾害，还会造成一系列连锁负面效应，引致航海运输灾难，毁坏海底电缆和开采设备，威胁人类生命和财产安全。

1.2加剧温室效应

海底可燃冰的主要成分为甲烷，甲烷是一种反应速度快、影响更为显著的温室气体，其温室效应是等质量二氧化碳的20多倍。因此，一旦人类开始大规模商业开采海底可燃冰，则圈闭与封存在海底可燃冰中的甲烷气将会逃离海底进入大气，增强地球温室效应。更值得警惕的是，一旦开发海底可燃冰，可燃冰分解将会与气候变化呈现正反馈效应：一方面，海平面下降和气候变暖会引发海底可燃冰分解，气候变暖导致温度较高的海流流向发生变化，引发某个可燃冰沉积层甲烷气体释放，气候变暖会导致海水温度升高，造成海底可燃冰分解；另一方面，海底可燃冰的开采和甲烷气体的释放又会进一步加剧全球温室效应。

1.3导致海洋生物灾害

开采海底可燃冰难免会出现大量甲烷气体泄漏，由此会导致海水毒化，进而会导致海洋局部环境严重缺氧，造成大批海洋生物集体死亡，甚至某些海洋生物发生灭绝[4]。已有研究从不同角度揭示了海底可燃冰释放的甲烷导致的海洋缺氧，是很多海洋生物减少、消失甚至灭亡的重要因素。比如，海底可燃冰中释放的大量甲烷气体是导致古新世与始新世分界面1/2—2/3的底栖海洋生物灭绝的重要原因。既有的可燃冰中甲烷释放导致的海洋生物灾害，尚且不是由于人类开采可燃冰行为导致，而是全球变暖、海流转向等自然因素导致的海洋温压条件变化而引发的海底可燃冰释放与逸失的结果。一旦人类大规模商业开发海底可燃冰，则更容易触发大量甲烷泄漏而导致海洋生物灾害，破坏海洋生态平衡和生物多样性。

2海底可燃冰开发环境风险多元共治之论证

我们应理性地对待海底可燃冰开发伴生的多种类型环境风险，避免陷入“直觉毒理学”误区，过于关注风险本身而忽视与风险相伴随的利益[5]。大多数情况下，一种能源资源的可行性差不多是单纯基于经济考量，但是，在某些情况下，一种特殊烃类资源的可行性可由独特的当地经济和非技术的因素来控制[6]。在能源危机亟待能源供给革命的现实背景下，务实的选择是：一方面加强海底可燃冰勘查开采的关键技术研发，降低开发成本，增加海底可燃冰开发的商业可行性；另一方面，研究和识别并针对性规制海底可燃冰开发引致的环境风险，尽量降低海底可燃冰开发的环境成本。现行的环境管制制度体系难以充分有效规制海底可燃冰开发的环境风险，中国当前正积极构建的“多元共治”的环境治理体系为海底可燃冰开发的环境风险治理提供了新的理论资源和制度依据。

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理方式，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。2014年修订的《环境保护法》第5条规定了“综合治理”的基本原则并专章规定“信息公开和公众参与”，形成多元共治、社会参与的环境治理理念与制度体系。2015年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》更是明确提出要“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。构建环境治理多元共治体系是我国当前环境法制改革亮点之一。

我国长期以来形成了以政府为主导的管制型的环境治理模式，强调通过政府行政管理来规制环境风险。此模式的制度逻辑必然贯彻于海底可燃冰开发环境风险规制过程。环境管制模式具有的特征可以概括为：治理主体的政府单维性、治理依据的法律授权性、治理方式的单一性。下面将在检讨环境管制模式在规制海底可燃冰开发环境风险的逻辑与弊端的基础上，论证多元共治海底可燃冰开发的环境风险的必要性与特殊意义。

2.1矫正政府单维管制海底可燃冰开发环境风险中的缺陷

我国长期以来秉持政府作为单一主体对环境问题进行管制型治理的模式，其制度逻辑体现为：制度实施以政府环境行政管理为主线；在制度价值选择上围绕着配置政府各项环境行政管理权展开；在立法思路上尽可能体系化地向政府确权与授权。在环境行政监管模式下，环境法律制度基本上是以自上而下的“命令—服从”或“权威—依附”型制度为重心，以政府行政权力为主导来规制与治理各类环境问题。

这种环境治理模式容易导致诸多弊端：第一，行政权力主导管制模式的科层制特征决定了环境执法权的分离，中央政府负责宏观环境决策，地方政府负责具体执法，这种执法权运行的逻辑导致了环境执法中地方保护主义盛行；第二，当前我国试点采取环保执法机构垂直管理的方式来应对环保地方保护主义，其制度效果是环境执法权不断上移，但也使得现实中运动式环境执法现象产生，从而危害到环境执法的长效机制；第三，当经济发展冲动、地方利益诉求、政绩考核标准和“以上压下”机制交织在一起时，环境风险治理中经常会出现执法者与污染者之间合谋形成的法律规避[7]。

政府单维主体管制型治理的制度模式投射到海底可燃冰开发领域，制度逻辑及绩效具体体现为：①由于海底可燃冰开发会极大增加国家能源供给，在平衡海底可燃冰开发的经济效益与生态风险时，政府在制定海底可燃冰产业发展规划、环境风险控制政策和环境执法时，容易偏向经济效益而敷衍其应承担的环境保护公共职能，引致环保目标悬置与制度异化，其结果会导致对海底可燃冰开发环境风险的轻忽与宽纵。②在经济驱动与晋升“锦标赛”体制下，地方政府在具体化中央政府的海底可燃冰环境风险治理政策目标时，会出现地方政府经济偏好与矿山企业逐利偏好的耦合，软化甚至异化海底可燃冰开发环境风险的规制政策。③政府管制型环境问题治理制度依赖于政府享有和行使行政管理权，政府相关职能部门需要在环境决策、环境标准制定、环境执法、环境信息提供以及微观个案违法行为监督等方面承担繁重责任，疲于应付种类繁多的环境问题。海底可燃冰开发是全新领域，该过程蕴含的环境风险的发生机理、影响范围以及关键技术使用的环境致害风险，均有异于传统环境问题发生机理与致害路径，对承担监管职责的职能部门提出了全新挑战。

多元共治致力于矫正既有的政府单维主体环境管制的弊端，有利于治理海底可燃冰开发新型环境风险：①多元治理模式最鲜明特色在于引入多元化的治理主体以替代传统的政府一元主体，并分别明確不同类型主体在环境问题治理中的功能定位与权责配置，以矫正传统政府管制模式下从宏观政策制定到微观行为监管均依赖于政府，导致监管动力与激励不足、对于海底可燃冰开发等新型环境风险监管能力不足的结构性缺陷。②海底可燃冰开发尚属新兴领域，其勘查开发技术区别于既有的矿产资源开发技术，对其使用过程伴生的环境风险的监测与监管超出了监管部门的制度能力，容易出现监管程度的轻重失当。多元治理机制也强化企业在环境治理活动中的主体性，不仅要通过法律法规监管企业的生产行为，更为重要的是运用多种手段（如市场激励、政策性金融、环保技术引进等）降低海底可燃冰开发运营企业加大环保投入，通过利益驱动提升企业环境保护的积极性[8]。③环保公益组织和行业协会等社会组织在海底可燃冰开发环境风险治理中，能充分矫正政府职能部门在规制海底可燃冰开发新型环境风险中专业知识储备、信息获取能力的不足，可以更有效地识别与判定环境风险与致害行为，进而及时、专业地参与海底可燃冰开发环境风险的治理。

2.2弥补“监管之法”在规制海底可燃冰开发环境风险中的疏漏

在立法上，基于对行政权性质以及行政主体与相对人关系的不同认知，有两种不同思路：一种以控制行政权为核心，以约束行政权为内容，这种立法被称之为“监管监管者之法”；另一种以赋予行政权为核心，以约束行政相对人的个人权利、赋予政府较大的自由裁量权和较多行政处理权为内容，以保障行政机关的权力运行为目标，这种立法被称之为“监管者监管之法”。在我国，《环境保护法》一直被定位于“监管者监管之法”[9]。在环境管制思路下，我国以《环境保护法》为统领的环境法律体系围绕着赋予与配置各级政府及其职能部门的环境监管权力来展开制度设计，环境法律体系为环境管制体系的展开提供了基本法律依据，因此，环境法律体系中授权性规范的立法现状与完备程度，很大程度上决定了政府环境治理的效果。即使我国2014年修订的《环境保护法》大大加强了对有关环境的政府行为的规范和制约，矫正了授权政府管理环境的条款比重过大，而真正规范和制约有关环境的政府行为的条款数量少且不完整的弊病[10]。但长期形成的环境问题治理依靠政府监管的惯性思维却难以与法律规范的修改同步改变。在环境管制的制度惯性下，“监管之法”规定的授权性规范将是政府及其相关职能部门规制环境问题的主要依据，而这些法律规范的立法现状很大程度上制约了政府环境管制的效果。

风险社会背景下的环境问题的类型、致害机理与损害后果经常超出既有法律规范规制范围，导致环境规制“决策于未知之中”。海底可燃冰开发引致的环境风险即为这种新型环境风险，该过程引发的海底地质灾害、温室效应和海洋生物灾害等环境风险的类型、范围与致害机理，均超出了管制型治理路径之预期，使其在应对新型环境问题时呈现出消极性与保守性，不能充分因应与规制海底可燃冰开发所引致的系列新型环境问题。

可燃冰作为一种既未进入商业开采环节亦未进入法律体系关注视阈的矿产资源，我国现阶段专门的法律规范缺位。在此制度语境下，政府对于海底可燃冰开发环境风险的管制没有直接法律依据，只能通过体系解释与扩大解释的方法，将可燃冰开发利用过程中出现的环境风险纳入我国环境保护与矿产资源法律体系中予以审视与规制，使得现行的法律体系在规制海底可燃冰开发环境风险中呈现出间接性、零散性等弊病，在规制海底可燃冰开发环境风险的范围、程度和针对性上存在不足。

环境管制制度的有效实施依赖于立法体系的完善，而新型环境风险的不可预期性动辄超越既有制度体系涵摄范围。海底可燃冰开发引致的环境风险即为此类环境风险，其需求的新技术、新工艺和开发过程所引致的环境风险均对既有的制度提出了挑战。因此，海底可燃冰开发环境风险的多元治理就尤有必要：①环境多元治理不是改变政府在环境风险治理中的主导地位，只是打破其垄断格局。因此，仍需要通过完善既有环境保护与矿产资源立法以及针对海底可燃冰开发中环境风险致害特殊性进行专门立法，以实现政府在海底可燃冰开发环境风险治理中的监督者功能。具体而言，既需要通过具体解释与扩展适用既有的矿产资源权属制度、环境影响评价制度和环境公众参与制度来规制海底可燃冰开发的环境风险，更需要针对海底可燃冰的开发规划、生产经营过程伴生的环境风险及其致害特殊性进行专门针对性立法。②多元治理强调环境治理中的协商机制，以矫正传统环境管制模式中单纯依靠政府行政命令机制存在的能力不足、自我局限和利益对抗。协商对话的机制重在沟通之中形成公共场域，进而寻求不同利益主体之间的共识，最大限度地减少冲突[11]。这对于海底可燃冰开发环境风险规制的特殊意义在于，在缺失专门立法规范导致规制法律依据缺位的情况下，多元共治机制可以为相关利益主体就海底可燃冰开发涉及的环境利益、经济利益的博弈与平衡提供充分的表达空间与沟通场域，形成能为各方主体接受的海底可燃冰开发环境风险规制标准。③在环境行政监管因为海底可燃冰开发专门立法而缺失法律依据的语境下，可燃冰行业协会制定的行业标准等作为“软法”可以为开发海底可燃冰的矿山企业提供有效约束。

2.3克服单一行政命令方式在规制海底可燃冰开发环境风险中的困境

在传统管制模式下，环境问题治理依赖于政府主导的直接控制型的环境治理，政府包揽了从规则制定到个案监管的所有工作。这类制度的典型特征在于以行政权力为主导来控制各类环境影响行为，这暗含了“全知全能”型政府的预设。当海底可燃冰开发等新型环境风险行为拷问与挑战了政府的专业知识与能力时，往往会导致环境治理中的无能与失效。

环境多元共治引入多元主体分工协作，综合运用市场机制、协商机制、倡导机制、赋权机制以及舆论监督机制等多元方式，克服单一的行政命令方式在规制海底可燃冰开发中的内生困境，其特殊功能可分述为：①行政监管只能制定海底可燃冰开发环境风险规制的一般标准，难免会遗留过量的环境风险和逃逸的环境损害。此时，重视多元主体参与环境共治，可以成为公共监管系统规制海底可燃冰开发伴生的环境风险的有效补充方式，有效地适用于具体的海底可燃冰开发项目带来的多样性的风险和危害。②行政监管手段实施的目标在于维护环境公益，但海底可燃冰开发在引致环境风险损害环境公益的同时，也会导致环境私益损害（比如，海底可燃冰开发引发的海水毒化会损害水产养殖承包户的利益、引发的地质灾害会损害其他矿业权主体的利益），私人主体通过提起诉讼等方式寻求侵权救济是实现公民民事权益、环境权益的正当方式。因此，我们也应当审视与观照当前关于环境私益纠纷解决的制度能否契合海底可燃冰开发环境致害中私益纠纷解决的制度需求。③当前全球尚未进入海底可燃冰商业开发阶段，可以预见这一产业会随着勘探技术研发不断发展，其所致环境风险也会随着不同运营商使用差异技术、矿区所在地环境状况的差异而有不同，而行政命令模式则会基于对稳定性和统一性的追求而很容易陷入僵化从而难敷其用的窘境。这种情况下，多元共治的灵活性和针对性可以为行政监管提供有效补充。

3海底可燃冰开发环境风险多元共治制度路径

我国当前所引入与创新的环境多元共治模式是一种新的社会治理体系，“治理强调的是過程、协调、互动及公共部门和私人部门共同参与”[12]。推进海底可燃冰开发环境风险多元共治，并不是要否定政府行政监管在环境风险规制中的主导地位和功能，而是补强行政监管路径在规制环境风险中的不足。矫正现行行政管制模式在规制海底可燃冰开发过程的环境风险的弊端，应当从两个层面展开：第一，提升与完善政府环境监管手段在应对新型环境风险中的制度能力；第二，引入并发挥多元社会主体在治理新型环境风险中的补充与替代功能。因此，下文将从这两个层面，以环境治理传统主体—行政监管和新型主体—私人管理这二元角度，阐释海底可燃冰开发环境风险多元共治的具体路径。

3.1海底可燃冰开发环境风险行政监管之路径更新

首先，必须高度重视海底可燃冰开发行为的行政监管，其主要原因是：①开发海底可燃冰是国家宏观的产业政策选择，该产业发展本身伴生极大环境风险，需要通过国家立法为该产业发展制定一般环境风险控制标准。②海底可燃冰开发行为在增加能源供给、保障能源安全的同时，也会对环境公益造成严重威胁。“我国环境保护主要靠政府，政府不仅是环境保护的主导者，也是环境污染和生态破坏的主要责任者”[13]。国家环境责任具体到海底可燃冰开发领域，体现为国家针对海底可燃冰开发环境风险的种类与内容，有针对性地制定完善的环境保护法律规范，并监督管理其导致的各种环境污染和生态破坏。③海底可燃冰的赋存特性决定了海底可燃冰矿床跨界现象很普遍，一国在开发海底可燃冰时，难免会在矿产资源权属、污染责任划分等方面经常与其他国家和地区产生跨界纠纷。无论从规避海底可燃冰开发环境风险需要的事前外交努力，还是从达成环境风险规制法律协作以及事后的环境治理责任分配层面，国家作为主体进行的跨界沟通与协作最有效率。④国外有研究梳理了行政监管手段在规制海底可燃冰开发环境风险中具有的优势：第一，行政监管机构和手段在缓解环境信息不对称方面更具效率和作用；第二，行政监管机构作为主体更具偿债能力；第三，行政监管更具威慑力；第四，监管机构在制度能力上更具优势[14]。在风险预防原则下，海底可燃冰开发环境风险行政监管的主要目标是确立以维护环境安全标准为指向的事前行为规范，并以此为依据对海底可燃冰开发行为实施全过程监督管理。海底可燃冰开发行政监管是一个包含规则构建、标准制定、机构设置和行政执法等内容的系统工程。在行政监管体系中，源头环节在于确立海底可燃冰开发环境风险监管的规范体系。所以，此处主要从法律依据层面探讨海底可燃冰开发环境风险行政监管体制的路径、绩效及其完善。

3.1.1海底可燃冰开发环境风险规制的国内法律规范之现状梳理

我国尚无规范海底可燃冰开发的任何法律规范，这无可厚非，因为可燃冰尚处于科学研究和勘探取样阶段，未进入商业开发领域。但我国现有的环境保护和矿产资源法律体系可以解释适用于海底可燃冰开发的环境致害行为，这概括为以下几个方面：①《环境保护法》是我国环境保护基本法，我国《环境保护法》中规定的保护和改善环境、防治污染和其他公害的基本原则和法律制度，均可适用于海底可燃冰开发中的环境风险规制。②根据我国《宪法》第9条和《物权法》第46条规定，我国一切矿产资源属于国家所有，包括可燃冰等尚未被批准为独立矿种的以及尚未被探明的矿产资源。其他社会主体从事海底可燃冰开发必须通过行政特许程序获得海底可燃冰的探矿权和采矿权。因此，我国以《矿产资源法》为统领的矿产资源法律体系可以规制海底可燃冰开发中的环境风险。我国《矿产资源法》及其配套法律规范规定取得矿业权的矿山企业必须符合法定资质，相关规范规定矿山企业行使矿业权时要履行的环境保护义务。比如，《矿产资源法》第32条第1款规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”这些规定也是海底可燃冰矿业权主体在勘查开采海底可燃冰时必须履行的法定义务。③我国《海洋环境保护法》是保护和改善海洋环境、保护海洋资源、防治污染损害、维护生态平衡的专门立法，可以直接规制海底可燃冰开发中的环境风险与致害。我国《海洋环境保护法》（2016年11月7日修正）第3条第1款规定：“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护。”该规定为海底可燃冰开发可能选择的分布区域划定了红线。该法第24条规定：“国家建立健全海洋生态保护补偿制度。开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，严格遵守生态保护红线，不得造成海洋生态环境破坏。”该条明确规定了开发利用可燃冰等海洋资源时承担的生态保护义务。《海洋环境保护法》第六章“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”第47—54条规定的海洋建设工程的污染防治系列制度，也可以解释适用于治理海底可燃冰开发导致的环境环境污染。除此之外，我国其他的环境要素保护与污染防治的单行法，也可适用于规制海底可燃冰开发过程引致的环境污染与生态破坏。

3.1.2海底可燃冰开发环境风险规制的国内法律规范之完善

虽然现行法律体系能为规制海底可燃冰开发引致的环境风险提供基本法律依据。但是，由于缺失专门针对性的立法，使得通过体系解释与拓展适用现有的法律规范，在规制海底可燃冰开发环境风险时存在着间接性、零散性等特征，这体现为：①海底可燃冰开发利用是一个涉及到资源勘查、评估、开采、利用和管理的系统工程，每个环节均会引致环境风险，现行法律体系中缺失专门的针对性的规制规范，不能有效规制该过程引发的所有类型的环境风险；②现行环境法律规制路径直接针对单一环境要素予以保护和污染防治，这是一种间接与零散的规制路径，难以直接应对可燃冰开发导致的复合型环境风险。从资源属性上看，海底可燃冰作为新型能源资源，无论在成藏模式、赋存规律、开采技术还是环境致害机理上，与传统油气资源存在较大差异，需要有专门针对性立法。从同为新型能源的页岩气产业发展的法律保障与规制经验来看，美国“页岩气革命”所昭示的重要经验在于美国联邦和各州既重视从矿业权获取与行使上创新出强制联营规则[15]，还在于针对页岩气开发中的特殊环境风险，规制法律从对既有法律的拓展适用发展到针对气开发和水力压裂进行专门立法[16]。

因此，本文建议，为了加强对海底可燃冰开发环境风险的法律规制效果，我们应当针对海底可燃冰开发的专门环境风险进行专门立法。具体而言，除了需要针对海底可燃冰的开发规划、生产经营等产业发展内容进行产业立法之外，还应当重点针对可燃冰开发开采技术（降压法、注热法和注化学试剂法）使用过程导致的环境风险进行专门立法环境影响评价文件，因为这些开采技術的使用均会导致不同类型的环境风险。针对海底可燃冰开发技术进行的专门立法体现为：

（1）降压法是通过降低海底可燃冰矿藏压力至其相平衡压力之下引起海底可燃冰分解，该技术通过降低井底压力来平衡海底可燃冰稳定状态，促使海底可燃冰发生分解以连续产出气体。使用该技术稍有不慎就会引发海底滑塌、浊流、海啸等地质灾害以及连锁反应的多种类型损害。因此，必须针对该技术使用标准和过程进行针对性立法，从降压面积、分解面和产气速度等方面严格控制和监管该技术使用的全过程。

（2）注热法是将蒸汽、热水、热盐或其他热流体从地面注入海底可燃冰储层，或采用电加热法、电磁加热法、微波加热法等，以促使海底可燃冰层温度上升来分解海底可燃冰。这些不同注热方法具有的共性特征是容易导致热效应和热损失，进而导致大量的甲烷气分解逸散，不但会降低资源开采效率，而且会加剧温室效应。因此，需要针对注热法使用的技术标准、不同海洋环境条件下使用的具体注热法的标准条件选择以及注入速度等环节专门立法。

（3）注化学试剂法，即从井眼中注入某些化学试剂来改变海底可燃冰形成的相平衡条件与温度，促使海底可燃冰在降低温度下分解，该方法使用需要诸如甲醇、乙醇、乙二醇、丙三醇等物质构成的化学试剂，这些化学物质的剂量较大或者使用不恰当时，会引起海洋水污染与海洋生态环境破坏。化学试剂本身在运输、转移、使用中的泄漏也会导致公众的健康风险。并且，化学试剂的配方是注化学试剂法技术的核心之一，石油天然气企业经常会以化学试剂配方成分是商业秘密为由拒绝公开。因此，有必要从以下几个方面针对注化学试剂法技术进行专门规制立法：①要求享有和行使海底可燃冰矿业权的矿山企业按照相关规定披露在海底可燃冰开发过程中会导致环境风险的生产原料的名称、成分的浓度、比例、总量；②系统规定注化学试剂技术使用的全过程规范制度，系统规定化学试剂的相关内容，以不同地质条件下钻井所使用的化学试剂的类型为依据进行信息公开的具体规定；③相关职能部门在矿产资源与环境保护执法中，必须充分重视并要求油气企业公开化学试剂的化学成分及其精确比例与数量的信息。

3.2海底可燃冰开发环境风险的私人治理之具体构成

相对于第一代以政府绝对强制监管制度进行环境治理和第二代引入市场机制、注重管制成本和效率，倡导广泛参与、共同合作和手段多元化是第三代环境治理理念[17]。环境多元共治的鲜明特色在于环境治理主体从政府单维到主体多元的转换。从主体类型化视角，我们可以将传统的政府单一主体进行的管制型治理模式称之为行政监管，将除了政府之外的其他社会多元主体参与的环境治理称之为私人治理。具体到海底可燃冰开发环境风险治理领域，根据我国《环境保护法》和《海洋环境保护法》相关规定，环境保护部和国家海洋局作为环境保护行政主管部门和海洋行政主管部门，分工协作履行国家在海底可燃冰开发中的海洋环境监督管理的主要职责；其他社会主体以多种方式参与海底可燃冰开发中的环境问题治理。本文将海底可燃冰开发环境风险私人治理进一步划分为多元主体参与机制与诉讼机制。

3.2.1海底可燃冰开发环境风险治理多元主体参与机制

在我国当前制度语境下，我国公民、法人和其他组织参与我国环境治理是行使法定权利的行为。我国现行的相关法律法规与规范文件为多元主体参与环境共治提供了法律依据与政策支持，《环境保护法》及《环境保护公众参与办法》具体规定了多元主体在环境保护中的获取环境信息、参与和监督环境保护的程序性权利。质言之，多元主体参与海底可燃冰开发环境风险治理，是多元社会主体法定的环境参与权在具体领域的实现。前述相关法律规定，为多元主体参与海底可燃冰开发环境风险治理确立了一般的参与机制体系：①公民、法人和其他组织有权依据《企业事业单位环境信息公开办法》，要求海底可燃冰矿业权主体以便于公众知晓的方式公开海底可燃冰开发过程中的环境信息，具体包括基础信息、排污信息、防治污染设施建设与运行情况、环境影响评价文件等可能造成生态环境影响的信息；②对海底可燃冰勘查开采活动时的环境违法行为行使监督权和举报权；③要求政府依据法定信息公开范围公开环境信息，监督相关职能部门对海底可燃冰开发的公共监管行为，以举报、参与座谈会和听证会等多种方式参与政府对海底可燃冰开发环境风险的监管。

前述内容仅为在我国现行法律框架下，多元主体参与海底可燃冰开发环境风险治理的参与机制的概括展开。海底可燃冰开发本身的特点，对环境多元主体治理机制提出了特殊需求。不同类型社会主体基于其自身性质、特点和优势，使其在参与海底可燃冰开发环境风险治理中有各具特色的价值定位与功能分工：

（1）环保公益组织在海底可燃冰开发环境风险治理中的协助、监督、倡导等多重功能。海底可燃冰目前在全球范围内尚处于调查研究、评价和勘探逐步深入阶段，可以合理预见，即使美日等国家率先投入海底可燃冰大规模商业开发，该产业在很长时期内也远难成熟，这使得海底可燃冰开发的环境风险与致害效应会逐步加剧，带来远甚传统油气资源开发的环境风险。而行政监管模式主要关注海底可燃冰开发中的环境违法行为监测和执法。即使针对海底可燃冰开发环境风险特殊性而注重制定事前的行为规范和安全标准，但行政监管本身对于标准统一性的追求和僵化特性，也使其难以针对不同矿区海域环境特殊性而导致的环境风险的差异性进行有效规制。针对该领域环境风险的不确定性、难预知性和规制的较高专业需求，应重点发挥环保公益组织在应对海底可燃冰开发环境风险时的治理功能，具体而言：①基于环保公益组织的公益诉求和专业优势，其可以在海底可燃冰开发前通过发布信息和环境公益广告、扩大宣传等形式，将海底可燃冰开发环境风险建构为一种广受重视的社会问题，倡导和引领社会公众重视海底可燃冰开发的环境风险致害，进而积极进行监督和参与治理；②环保公益组织可以根据其设立宗旨，基于环境公益受损向政府职能部门提供环境信息，监督政府履行公共职能，甚至是直接提起环境公益诉讼；③环保公益组织采取多种措施吸引与鼓励海底可燃冰开发运营商对环境风险的重视，帮助企业进行生产技术的转型升级，研发更为先进的环境保护技术与设备。

（2）海底可燃冰行业组织的规范与约束功能。可燃冰行业协会或联合会在制定行业标准时，可以有机融入环境风险预防与规制诉求，在制定的行业规范、行业环境标准或者推荐的实踐标准中贯彻环保目的，以对每个海底可燃冰运营商形成约束力。

（3）公民以多元形式参与治理。这些形式包括：公民向监管部门提供海底可燃冰开发过程的环境信息，参与政府监管部门召开的与海底可燃冰开发环境风险治理相关的座谈会、论证会和听证会，监督举报海底可燃冰开发行为中的环境违法行为，为监管部门、环保公益组织和矿山企业在环境治理过程中提供包括人力、信息、资源、技术等方面的支持。

（4）企业在环境风险治理中的功能。多元治理机制还应注重海底可燃冰开发矿山企业在其开发行为引致的环境风险治理中的主体性价值。在相关激励制度机制设计下，有机统合保护环境公益与追求经济利益最大化的诉求，贯彻循环经济发展模式，改进技术以提高资源利用效率，降低海底可燃冰开发中的环境风险，可以从源头上减少环境风险致害的可能性。

3.2.2海底可燃冰开发环境风险治理多元主体诉讼机制

本质而言，环境治理多元主体诉讼机制是前述环境治理多元主体参与机制的组成部分。本文为强调公民和其他社会组织提起环境公益诉讼与私益诉讼对于治理海底可燃冰开发环境风险的特殊意义，故特别将之归纳为多元主体诉讼机制，予以专门论述。海底可燃冰开发会引发多种类型环境风险，导致环境公益损害。针对海底可燃冰开发中损害环境公益的行为，环保公益组织可以对海底可燃冰开发矿山企业提起环境民事公益诉讼，这是我国当前环境司法实践中的热点。笔者认为，解读《环境保护法》第58条环境公益诉讼条款的制度逻辑，该条文对于适格环境公益诉讼原告规定了一个开放空间，并没有否定公民等其他类型主体的原告资格。所以，除了环保公益组织，公民、环保职能部门与检察机关均可针对矿山企业在开发海底可燃冰时损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。实际上，海底可燃冰开发导致的海底滑坡等地质灾害、海洋生物死亡等生物灾害以及释放大量温室气体，均属于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条界定的“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，这些行为致害的广泛性、弥散性、复杂性等特征，很难被行政监管或私益诉讼有效规制，迫切需要多元主体提起环境民事公益诉讼这种方式予以规制与矫正。

与此同时，环境行政公益诉讼是克服和纠正负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会环境公益受到侵权的适当手段，它的特点之一是被告皆为行政机关。[18]环保公益组织和检察机关针对履行海底可燃冰开发环境问题监管职责的行政机关的监管失职行为提起环境行政公益诉讼，也是多元治理海底可燃冰开发环境风险的重要方式。具体而言，需要针对行政监管机构在治理海底可燃冰开发环境风险中的失职行为提起的环境行政公益诉讼的受案范围可以概括为：①行政机关不作为，怠于或疏于履行海底可燃冰开发环境风险的监管职责；②政府相关职能部门在监管海底可燃冰开发的项目规划与审批中违反《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》关于规划环评和建设项目环评的正当程序的规定；③监管部门不依法公开政府与海底可燃冰开发有关的环境信息，等。

本文特别强调私益诉讼在治理海底可燃冰开发环境风险中的功能。海底可燃冰开发活动引致的环境风险、造成的生态环境破坏，会损害环境利益。环境利益表征的是环境对于人类主体产生的收益性，是人对环境的需要并且环境能为人类需要满足的利益表达[19]。主体多元性使得环境利益是一个集合概念，包括环境公益与环境私益。“环境公共利益与环境私人利益的承载客体大多相同或者重叠，作为体现环境公共利益的各类环境要素，每时每刻都在与人们的生产和生活活动发生着联系”[20]。海底可燃冰开发行为导致的生态环境破坏损害了环境公益，但同时也会损害遭受破坏的环境资源对于私人主体产生的私益。因此，海域使用权人、捕捞权人、养殖权人等享有环境资源使用权的主体，当因为海底可燃冰开发行为造成私益损害向海底可燃冰开发矿山企业提起私益诉讼，也能间接维护环境公益，修复受到损害的生態环境。并且，环境私益诉讼本身的性质与过程决定了其在实现海底可燃冰开发环境问题治理中的优势：

（1）信息优势。私人主体对于其依赖实现私益的环境资源的风险与损害状况接触最早且最为敏感，其在对于海底可燃冰开发过程环境致害的范围和细节方面的环境信息的捕获、对隐藏的环境信息的揭露等方面，具有超越行政监管模式的优势。

（2）抵御代理成本的激励机制优势。行政监管机制将承担环境监管职责的职能部门设定为国家自然资源所有权人和环境公益的代理人。但是，由于职能部门自身的部门利益诉求、官僚程序和激励不足等原因，使得委托—代理机制存在较大的代理成本，约束了行政监管的效果。而环境资源上的私权主体则有足够的动力激励去制止海底可燃冰开发的环境损害行为。

（3）破除“合规抗辩”以捕获“剩余污染”的优势。环境风险行政监管必须制定统一适用的环境标准和行为规范，当从事海底可燃冰开发的矿山企业遵从管制标准时是合规行为。但是，基于公共监管法律规范内生的统一性、僵化性，以及不同矿区海底可燃冰赋存的环境状况导致环境风险的差异性，使得海底可燃冰开发活动经常会出现一个符合行为规范的合规行为却引致不符合状态规范的结果，引发合规致害，导致大量的“剩余污染”逃逸。私人主体对于其遭受的私益损害提起诉讼寻求救济，则可以有力矫正海底可燃冰开发行为人的合规抗辩，捕获在公共监管机制实施中产生的“剩余污染”。

具体到海底可燃冰开发环境损害的私益诉讼中，根据我国《环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”任何社会主体因海底可燃冰开发过程引致的海洋生态灾难遭受权益损害，均可提起侵权诉讼来主张权益救济。根据《环境保护法》第64条、《侵权责任法》第八章“环境污染责任”以及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》相关规定，海底可燃冰开发导致的私权侵害类型可以从侵权致害原因行为与遭受侵害的权益性质这两个维度进行划分：

（1）从侵权致害原因行为角度划分，海底可燃冰开发导致的私权侵害可以分为污染环境与破坏生态造成的权益侵害。前者在海底可燃冰开发过程中典型体现为运用降压法、注热法、尤其是注化学试剂法等勘查开采技术时，大规模使用的化学试剂发生泄露以及含有化学试剂的废水排放，污染海洋环境，进而导致的其他主体的权益损害；后者主要是海底可燃冰开发时导致的海洋地质灾害引发的其他主体的人身财产权益损害。作为两种类型的侵权原因行为，在影响其他主体权益的范围与严重程度上，海洋可燃冰开发引发的生态破坏的致害性要远甚于环境污染。

（2）从遭受侵害的权益的性质角度划分，海底可燃冰开发导致的私权侵害可以分为：①人身权益侵害，即海底可燃冰开发活动引致的生态环境风险对受其影响主体的健康权与生命权等人身权的侵犯。②财产权益侵害。海底可燃冰开发导致其他社会主体的财产权益损害表现为多种方式和类型。海底可燃冰开发行为造成海洋的水面、水体、海床和底土的污染与破坏，导致以海域资源为客体形成的准物权（包括我国《物权法》规定与保障的海域使用权、渔业权（养殖使用权和捕捞权等）遭受侵害；海底可燃冰开发行为引发的海洋生态环境灾害，会造成海底电缆、通信光缆、钻井平台、矿产资源开采设备等工程设施的损害，以及对航行船舶和沿海建筑物构筑物等财产的损害，侵犯相关主体的财产权。

一旦相关主体因为海底可燃冰开发行为遭受上述诸多类型的人身财产权益侵害，可按照《侵权责任法》及《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关规范，追究海底可燃冰运营商的侵权责任，在举证责任和责任形式等方面适用特殊规则体系。私权主体在通过私益诉讼路径救济遭受侵害的私权时，停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失等责任形式的实施，能矫正海底可燃冰开发时的环境致害行为。广大公众可以直接基于海底可燃冰开发引致的环境风险进而导致的利益损害而主张权益救济，此一主体广泛的“主观为私益、客观为公益”的监督机制，可以发挥大量私益诉讼的综合作用，形成合力以维护环境公益，最终有效实现规制海底可燃冰开发中的环境风险的客观效果。

4结论与建议

推动新型清洁能源海底可燃冰的开发，能兼顾增加能源供给与实现煤炭替代的二元价值，这是未来全球能源发展战略的热点。我国是世界上海底可燃冰能源储量最为丰富的国家之一，已钻获可燃冰样品并拟定商业开发计划。但必须引起高度重视的是，日本等已经掌握成熟可燃冰开采技术的国家，却一再推延商业开采时间，重要原因在于海底可燃冰开发会引致远甚传统油气资源开发的环境风险，推动海底可燃冰商业开发必须以高度重视和充分应对其伴生的环境风险为前提。

我国正积极构建“多元共治、社会参与”的环境多元共治模式，为规制海底可燃冰开发的环境风险提供了理论指导、政策依据和制度支撑。环境多元共治模式预期矫正传统的环境问题政府单维管制模式的内生缺陷。本文首先论证了在海底可燃冰开发领域实现环境风险多元共治的必要性：①环境多元共治可以矫正政府单维管制海底可燃冰开发环境风险中的缺陷；②环境多元共治能够弥补“监管之法”在规制海底可燃冰开发环境风险中的疏漏；③环境多元共治能够克服单一行政命令方式在规制海底可燃冰开发环境风险中的困境。

在论证海底可燃冰开发环境风险规制领域要实现多元共治的基础上，本文进一步展开了海底可燃冰开发环境风险多元共治实现路径的具体建议：①完善海底可燃冰开发环境风险的行政监管制度。我国在可燃冰专门立法缺位的制度语境下，通过扩大解释与拓展适用《环境保护法》《海洋环境保护法》等现行法律体系，可以为该过程的环境风险治理提供基本的法律依据。但由于缺失专门针对性的立法，使得规制规范在应对海底可燃冰开发环境风险时因为制度的间接性与零散性，在治理范围、程度和针对性上存在不足。因此，应当针对海底可燃冰的开发规划、生产经营等产业发展内容进行产业立法，以及重點针对海底可燃冰勘查开采技术使用过程分别进行专门立法。②推动海底可燃冰开发环境风险的私人治理，包括多元主体参与机制与多元主体诉讼机制：第一，在多元主体参与机制方面，除了多元社会主体可以依法行使获取环境信息、参与和监督环境保护的程序性权利之外，更应注重发挥多元社会主体依据各种特征、优势，使其在参与海底可燃冰开发环境问题治理中分工协作；第二，在多元主体诉讼机制层面，应通过制度鼓励受到海底可燃冰开发行为影响的私权主体，适用诉讼机制救济私益损害，在救济私权过程中矫正海底可燃冰开发的环境致害行为。

（编辑：于杰）

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Multigoverning of environmental risk in exploiting seabed gas hydrates

LIU Chao

（School of Law， Huaqiao University， Quanzhou Fujian 362021， China）

AbstractEffective regulation of the multiple types of ecological environmental risks associated with the development of gas hydrate in the seabed is the internal demand to ensure the healthy development of gas hydrate industry. The paper aims to study the theoretical basis of environmental risk multigoverning in the development of gas hydrate industry， practical necessity and its own institutional paths on the concept and system of environmental rule by law under the present legal system of China. This paper mainly uses the typed method to sort and conclude the specific types of environmental risk caused by gas hydrate exploitation in seabed. By means of theoretical analysis and value analysis， this paper demonstrates the necessity of environmental risk in the development of gas hydrate in the seabed. Through the methodology of doctrinal analysis， comparative analysis and systematic analysis， the paper examines and analyzes the performance， advantages and disadvantages of the system under the exiting Chinese administrative control model in the regulation of the risks in the development of gas hydrate environmental risks， it concludes and expands the system path of environmental risk. The basic conclusion is that the existing environmental control model is difficult to effectively control the new environmental risks caused by gas hydrate development， Chinas innovative environmental diversification model can correct the deficiencies in the government onedimensional control gas hydrate risk， make up the ‘regulatory law in the regulation of the environmental risk of gas hydrate， and overcome the single administrative order in the regulation of the environmental risk of gas hydrate. The multigoverning model should be systematized to avoid the environmental risk in exploiting seabed gas hydrate. This paper puts forward to specific proposals from improving administrative supervision and promoting private governance to expand environmental risk multigoverning of exploiting seabed gas hydrate. We should perfect the administration and supervision. The legal norms such as Environmental Protection Law and Marine Environment Protection Law have been expanded and applied， but there are endogenous defects due to the indirect and scattered nature of regulation path， which needs special legislation urgently. In the promotion of private governance， pluralistic commentaries governance mechanism is divided into multiparticipation mechanism and litigation mechanism. We should attach importance to the comprehensive utility of environmental protection organizations， gas hydrate industry associations and private individuals in dealing with the environmental risk in exploiting seabed gas hydrate by participating in environmental governance and instituting lawsuits against environmental tort.

Key wordsseabed gas hydrates； environmental risk； multigoverning； legal verification； institutionalized route